Uzasadnienie
Pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. skarżąca E. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na akt Prezydenta Miasta z dnia 4 stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy Miejskiej Kraków, zarzucając naruszenie:
* art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnienia wszelkich wątpliwości i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób budzący zaufanie do organu,
* art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku organu należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, na podstawie której organ odmówił skarżącej udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobów mieszkaniowych Gminy, w tym poprzez brak należytego poinformowania jej o możliwości obrony jej praw poprzez wniesie skargi w niniejszej sprawie,
* § 2 pkt 16 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXI/340/15 w związku z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich błędną interpretacje, zgodnie z którą skarżąca nie posiada statusu osoby bezdomnej.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała w pierwszej kolejności, że przedmiotowa sprawa ma charakter administracyjny i podlega kognicji sądu administracyjnego. W jej ocenie bowiem zaskarżony akt "stanowi jednostronne, samodzielne i władcze działanie organu administracji, stwierdzające brak podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej celem umieszczenia tego wniosku na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobów mieszkaniowych Gminy."
Następnie skarżąca podkreśliła, że kwestionuje ustalenia organu jakoby nie posiadała statusu osoby bezdomnej oraz dobrowolnie wyprowadziła się z uprzednio zajmowanego lokalu przy ul. [...] w K., co stanowić miało, zdaniem organu, negatywną przesłankę rozpatrzenia jej wniosku.
Skarżąca wyjaśniła, że we wniosku wskazywała, iż ma miejsce zamieszkania (pobytu) w Krakowie, przy czym pomieszkuje u znajomych oraz u rodziny, 1
Sygn. akt III SA/Kr 284/19 w szczególności korzysta z uprzejmości kuzynki, która odbiera adresowane do niej listy pod adresem ul. [...]. Nie korzysta ona z całego lokalu mieszkalnego, ale tylko z części pokoju, w którym może jedynie grzecznościowo przebywać, a ponadto może skorzystać z toalety, czy przeprać swoje rzeczy. W istocie rzeczy, jak wyjaśniła skarżąca, jej pobyt pod ww. adresem ma jedynie charakter tymczasowy i sporadyczny, można go przyrównać do pobytu w noclegowni czy schronisku. Nie zajmuje zatem lokalu mieszkalnego, który zabezpieczałby jej potrzeby mieszkaniowe, a co za tym idzie nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i nie jest zameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Nie można przy tym czynić zarzutu, iż celem sprostania kryterium osoby bezdomnej błędnie interpretowanego przez organ, skarżąca nie nocuje w noclegowni czy "pod mostem". Zdaniem skarżącej podążając za rozumowaniem organu powstaje stan, w którym wedle organu ani nie jest ona bezdomna, ani też nie ma tytułu prawnego do zajmowania jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego i w ogóle nie może starać się o pomoc mieszkaniową z zasobów mieszkaniowych Gminy. Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, póz. 266 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.
Skarżąca podkreśliła, że definicja osoby bezdomnej określona w art. 6 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Drugi
Sygn. akt III SA/Kr 284/19 dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów, przesłanki muszą występować kumulatywnie. Definicja osoby bezdomnej, zawarta w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, koncentruje się zatem na kwestii możliwości zaspokajania potrzeb życiowych połączonej z zamiarem pobytu. W niniejszej sprawie w ocenie skarżącej, brak jest w ogóle podstaw do analizowania przesłanki, dotyczącej zamiaru pobytu (animus), o której mowa w art. 25 KC, w którymkolwiek z pomieszczeń, które były jej użyczane celem noclegu lub oporządzenia swoich podstawowych potrzeb. Zgodnie z poglądem sądów administracyjnych, który został wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt l ÓW 91/07, fakt sporadycznego udzielania schronienia w porze nocnej przez osoby znajome nie jest równoznaczny z zamieszkiwaniem w określonym lokalu, a jeżeli nadto zainteresowana nie posiada zameldowania na pobyt stały to spełnia ona przesłanki uzasadniające uznanie jej za osobę bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej.
Zdaniem skarżącej, za zupełnie pozbawione podstaw faktycznych, a co istotniejsze - podstaw prawnych zawartych w uchwale, uznać należy stanowisko organu jakoby skarżąca dobrowolnie wyprowadziła się z zajmowanego przez nią lokalu przy ul. [...] w K., a to na mocy porozumienia zawartego dnia 14 czerwca 2018 r. ze spółką [...]. Skarżąca wskazała bowiem, że zapadł wobec niej i jej męża prawomocny wyrok orzekający eksmisję z przedmiotowego lokalu, z tego też względu po konsultacji z komornikiem prowadzącym egzekucję jej zobowiązań, doszła do przekonania, iż eksmisja z mieszkania jest nieuchronna, a prowadzenie jej przez organ egzekucyjny przyczyni się tylko i wyłącznie do zwiększenia jej zobowiązań, albowiem zostanie ona obciążona kosztami wszczęcia i prowadzenia egzekucji. Jak podkreśliła skarżąca, w zawierającym tylko trzy akapity (z czego jeden dotyczący dobrowolnego opuszczenia lokalu) uzasadnienia pisma z dnia 4 stycznia 2019 r. o negatywnym rozstrzygnięciu jej wniosku, organ w żaden sposób nie sprecyzował, którą z przesłanek do udzielenia prawa zawarcia umowy najmu lokalu zachowanie skarżącej narusza. Wręcz przeciwnie, wskazać należy, iż przesłanki te zostały enumeratywnie wymienione w § 11 Uchwały, i wśród nich nie sposób znaleźć przesłanki "braku dobrowolnego opuszczenia poprzedniego
Sygn. akt III SA/Kr 284/19 lokalu". Organ powołując jedynie zdawkowo i lakonicznie na wskazane przesłanki w żaden sposób nie uzasadnia stanowiska o negatywnej weryfikacji wniosku skarżącej. Przedmiotowe przeczy zasadzie udzielania informacji wyartykułowanej w art. 9 k.p.a. Za realizację tego obowiązku nie można uznać odesłania strony do przepisów prawa - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - do przepisów Uchwały, lecz organ musi podać "niezbędne wyjaśnienia" co do treści przepisów oraz udzielać "wskazówek", jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Z uwagi na to, że art. 9 k.p.a. ma charakter normatywny, to naruszenie jego treści należy tak samo oceniać jak naruszenie innych przepisów procedury administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, względnie o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z obowiązującą uchwałą Nr XXI/340/15 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń, wnioski o najem gminnego lokalu mieszkalnego rozpatrywane są w stosunku do wnioskodawców dokumentujących niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i osiągających niskie dochody. Przez niskie dochody należy rozumieć średni miesięczny dochód netto na jednego członka gospodarstwa domowego, uzyskany w okresie roku kalendarzowego poprzedzającego rok weryfikacji wniosku, który nie przekracza 150% najniższej emerytury w gospodarstwie wieloosobowym (1544,70 zł), 175% najniższej emerytury w gospodarstwie dwuosobowym (1802,15 zł) lub 200% najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym (2059,60 zł).
Prezydent wyjaśnił, że uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, zgodnie z powołaną uchwałą Nr XXI/340/15 Rady Miasta Krakowa są między innymi osoby bezdomne w rozumieniu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Skarżąca E. K. wniosek o gminną pomoc mieszkaniową złożyła dnia 12 czerwca 2018 r. obejmując nim również męża K. K. Na dzień złożenia wniosku wnioskodawczyni (skarżąca) zamieszkiwała w lokalu przy ul. [...]. W dniu 14 czerwca 2018 r. skarżąca zawarła porozumienie ze Spółką [...] Sp. z o.o. w przedmiocie
Sygn. akt III SA/Kr 284/19 rozwiązania umowy najmu lokalu przy ul. [...]. Na mocy zawartego porozumienia ww. zobowiązała się do dobrowolnego opuszczenia przedmiotowego lokalu w terminie do 30 czerwca 2018 r. W piśmie z 17 grudnia 2018 r. skarżąca oświadczyła, że mieszka u znajomych.
Mając powyższe na uwadze, po dokonaniu oceny warunków mieszkaniowych skarżącej, która w ocenie organu nie udokumentowała, że w świetle powołanych przepisów pozostaje osobą bezdomną, brak było podstaw do pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku w sprawie mieszkaniowej. Definicja osoby bezdomnej określona w art. 6 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania. Drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższe przesłanki muszą występować łącznie. Organ wyjaśnił, że rozstrzygając sprawę skarżącej wzięto pod uwagę także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2014 r. (sygn. akt l ÓW 112/14), które wyjaśnia między innymi kwestię właściwości organów dla osoby bezdomnej, a także kwestię uznania osoby za bezdomną.
Prawidłowość stanowiska organu, dotyczącego odmowy udzielenia skarżącej pomocy mieszkaniowej z tytułu bezdomności, w związku z zamieszkiwaniem ww. osoby w lokalu mieszkalnym, potwierdza w ocenie Prezydenta wyżej wymienione postanowienie. O bezdomności nie świadczy brak tytułu do własnego mieszkania, lecz kryteria w art. 6 pkt. 8 ustawy o pomocy społecznej.
Nadto zdaniem organu, przedmiotowa skarga (sprawa) nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zatem podlega odrzuceniu. Na poparcie swojego twierdzenia organ przywołał fragment uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2014 roku sygn. akt l OSK 3035/13, gdyż w jego ocenie uzasadnienie to koresponduje z przedmiotem niniejszej skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (2019 r., póz. 125), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta
Sygn. akt III SA/Kr 284/19 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. póz. 1302) - dalej p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.
Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji/aktu, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu jest pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 stycznia 2019 r. znak: [...] odmawiające przyznania skarżącej E. K. pomocy mieszkaniowej z mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Kraków, z uwagi na niespełnienie przez skarżącą, wobec przebywania u znajomych, przesłanki bezdomności. Ponadto organ podniósł w piśmie tym, że na mocy zawartego porozumienia dnia 14 czerwca 2018 r. ze Spółką [...] Sp. z o.o. w przedmiocie rozwiązania umowy najmu lokalu przy ul. [...], skarżąca zobowiązała się do dobrowolnego opuszczenia ww. lokalu.
Powyższy akt nie zawierał pouczenia o prawie do zaskarżenia go do sądu administracyjnego.
Ponieważ organ wniósł o odrzucenie skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, to w pierwszej kolejności Sąd zobowiązany był ocenić, czy skarga na ten akt jest dopuszczalna.
Sąd uznał, że skarżącej przysługuje prawo do wniesienia skargi na ww. pismo, jako akt z zakresu wykonywania zadania publicznego przez organ administracji publicznej.
Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt l OPS 4/08 działalność gminy w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ma także wymiar publicznoprawny, a w konsekwencji akt odmawiający zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu gminnego jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy etap postępowania obowiązującego przy udzieleniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Takie działanie nie stanowi oferty zawarcia umowy ani też negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, ale administracyjnoprawny. Dopiero po skierowaniu do zawarcia umowy następuje drugi etap, który ze względu na kończącą go umowę najmu ma charakter cywilnoprawny.
W uzasadnieniu do uchwały wydanej w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., l OPS 14/13 Naczelny Sąd Administracyjny porównywał zakresy obowiązywania art. 3 § 2 ust. 4 i art. 3 § 2 ust. 6 p.p.s.a., uznając że akty te, prócz formy podjęcia, odróżnia to, czy dany akt wykazuje cechy aktu indywidualnego, czy generalnego, a także czy dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, wreszcie czy ma charakter wykonawczy, czy też kreuje nową sytuację prawną adresatów. Jeżeli, tak jak w niniejszej sprawie, stanowisko organu administracji publicznej, dotyczy realizacji zadania publicznego i rozstrzyga o uprawnieniu wynikającym z przepisów powszechnie obowiązujących, odnosząc się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, należy je zaliczyć do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt l OSK 1710/16, czy wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. l OSK 1873/15)
Przyjmując za przytoczoną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobów gminy może być - zgodnie zobowiązującą w gminie regulacją prawa miejscowego - poprzedzone aktem
Sygn. akt III SA/Kr 284/19 0 administracyjnym charakterze, przy ocenie konkretnego działania organu jednostki samorządu terytorialnego należy uwzględnić procedurę przewidzianą w tym zakresie w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali, podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. póz.
150, z późn. zm.).
Podstawą prawną działań Prezydenta Miasta Krakowa podjętych w reakcji na wniosek skarżącej są przepisy uchwały nr XXI/340/15 z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2017 r. póz. 2105, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "uchwałą".
Uchwała ta reguluje zasady weryfikacji wniosku, a w szczególności jej załączniki nr 1 i 2. Procedura w nich przyjęta ma charakter kilkuetapowy. Zgodnie z § 4 ust. 1 zał. nr 1 uchwały podstawą rozpatrzenia sprawy był wniosek złożony przez osobę zainteresowaną. Wnioski przyjmował i weryfikował właściwy wydział (§ 7 ust. 1 zał. nr 1). Weryfikacji podlegały wymagania formalne wniosku oraz merytoryczne. Weryfikacja merytoryczna, a zatem ocena spełnienia kryteriów udzielenia pomocy mieszkaniowej dzieliła się na weryfikację wstępną uregulowaną w § 7 ust. 3 zał. nr 1 uchwały, po której następował etap sporządzania list mieszkaniowych. Umieszczenie na liście mieszkaniowej było równoznaczne z uprawnieniem danej osoby do zawarcia umowy najmu (§ 5 ust. 1 zał. nr 2). O przystąpieniu do sporządzania list mieszkaniowych zawiadamiano wszystkich wnioskodawców, którzy zostali wstępnie zakwalifikowani (§ 2 ust. 3 zał. nr 2), a weryfikacji mającej na celu sporządzenie list mieszkaniowych podlegały wszystkie wnioski pozytywnie wstępnie zweryfikowane (§ 1 ust. 2 zał. nr 2 uchwały).
Warunkiem przejścia do kolejnych etapów weryfikacji wniosku kończących się ewentualnym umieszczeniem na ostatecznej liście mieszkaniowej była pozytywna weryfikacja, o jakiej mowa w § 7 zał. nr 1 uchwały.
Wstępna merytoryczna weryfikacja polegała na stwierdzeniu, czy wnioskodawca spełnia kryteria określone uchwałą w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń. Gdy wstępna weryfikacja merytoryczna była dla wnioskodawcy negatywna, zastosowanie znajdował § 7 ust. 5 zał. nr 1 uchwały, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez właściwy do spraw 8
Sygn. akt III SA/Kr 284/19 mieszkaniowych Wydział Urzędu Miasta Krakowa braku spełnienia kryteriów udzielenia pomocy mieszkaniowej z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i niskich dochodów wynikających z niniejszej uchwały, wnioskodawca jest o tym pisemnie zawiadamiany.
Uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 16 grudnia 2015 r. nr XXXIV/559/15 zmieniono ustęp § 7 zał. nr 1 uchwały w ten sposób, że skreślono słowa: "wraz z informacją o możliwości złożenia skargi na akt z zakresu administracji publicznej na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. póz. 270)", ale ta zmiana nie oznacza, że to zawiadomienie przestało być aktem z zakresu administracji. Wykreślenie z aktu prawa miejscowego pouczenia o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie odbiera takiego prawa stronie. Skreślenie ww. części § 7 ust. 5 zał. nr 1 do uchwały może ograniczać możliwość wnoszenia skarg na takie akty jak w tej sprawie, ale Sąd w tej sprawie nie dokonuje oceny samej uchwały, a ocenia legalność aktu wydanego na podstawie uchwały.
Istotą nin. postępowania sądowego jest bowiem ocena zaskarżonego aktu, a mianowicie to, czy jest to akt dotyczący realizacji zadania publicznego i rozstrzygający o uprawnieniu lub braku tego uprawnienia należącego do mieszkańca i wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przypadku na obszarze danej gminy. Ww. uchwała stanowi prawo miejscowe, a więc jest źródłem prawa dla mieszkańców Gminy Miasta Kraków.
W ocenie Sądu, regulacja przyjęta w uchwale jako akcie prawa miejscowego bez wątpienia potwierdza władczy charakter negatywnej wstępnej merytorycznej weryfikacji wniosku skarżącej, która bez wnikania co do dalszej procedury definitywnie zamykała drogę do umieszczenia skarżącej na liście mieszkaniowej, a następnie zawarcia umowy najmu. W konsekwencji Rada Miasta Krakowa w uchwale dotyczącej zasad wynajmowania lokali przyjęła rozbudowaną procedurę weryfikacji wniosków, w której na etapie podejmowania rozstrzygnięć w kwestii, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, przewiduje kilka etapów, przy czym na każdym z nich prowadzona jest weryfikacja wniosków, a brak pozytywnej wstępnej weryfikacji wyklucza przejście do etapu kolejnego.
Tym samym należy stwierdzić, że przewidziana w § 7 zał. nr 1 uchwały wstępna weryfikacja merytoryczna, w przypadku odmowy kończy się pisemnym aktem, który to akt należy zakwalifikować jako dotyczący sprawy z zakresu administracji publicznej, zgodnie z zasadą przyjętą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt l OPS 4/08.
Sąd nie podziela stanowiska Prezydenta Miasta Krakowa, że w tej sprawie zasadnym byłoby odrzucenie skargi, z uwagi na okoliczność, iż sprawa ta nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a należy do właściwości sądów powszechnych ze względu na jej cywilny charakter. Wyjaśnić bowiem należy, że zaskarżony akt nie stanowił odmowy zawarcia ze skarżącą umowy najmu lokalu mieszkalnego, ale stanowi akt władczy z zakresu administracji publicznej, obejmujący odmowę zakwalifikowania skarżącej do nadania dalszemu biegowi jej wniosku o umieszczenie na liście kandydatów do zawarcia umów najmu, z powodu braku spełnienia jednej z przesłanek wymienionej w uchwale.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że sprawa ta ma charakter administracyjny i podlega kognicji sądu administracyjnego. Zaskarżony akt posiada cechy aktu indywidualnego i dotyczy uprawnienia wynikającego z przepisu prawa oraz kreuje nową sytuację prawną adresata (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt l OSK 1873/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1624/14).
Zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej dotyczące realizacji zadania publicznego i rozstrzygające o uprawnieniu wynikającym z przepisów prawa miejscowego, odnosząc się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, należy zaliczyć do kategorii aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt l OSK 1710/16; postanowienia NSA z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt l OSK 3425/15). Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt l OSK 1710/16, który został wprawdzie wyrażony na podstawie przepisów uchwały Rady Miasta Krakowa z 10 października 2012 r. nr LVIII/795/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń, ale w ocenie Sądu w tej sprawie pogląd ten w pełni znajduje potwierdzenie, ponieważ poza nieistotnymi zmianami redakcyjnymi 10
Sygn. akt III SA/Kr 284/19 polegającymi przede wszystkim na przeniesieniu części regulacji do załączników uchwały, sama istota trybu rozpoznawania wniosków o udzielenie pomocy mieszkaniowej pozostała niezmienna tak w uchwale z 2012 r., jak i z 2015 r.
W związku z powyższym stwierdzić należy, że zaskarżony akt stanowi jednostronne, samodzielne i władcze działanie organu administracji, stwierdzające brak podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej i umieszczenia jej na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobów mieszkaniowych Gminy Miasta Kraków ze względu na niespełnienie przesłanki ww. uchwały. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola sądu obejmuje także orzekanie w sprawach skarg, m.in. na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Co do terminowości wniesienia rozpatrywanej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a, a § 2 ww. przepisu stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, 0 których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
W przedmiotowej sprawie skarżąca wnosząc skargę zachowała ww. termin trzydziestu dni, gdyż jak wynika z akt sprawy zaskarżony akt odebrała dnia 11 stycznia 2019 r., a swoja skargę wniosła dnia 28 stycznia 2019 r. (data wpływu do organu).
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z aktualnie obowiązującą uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XXI/340/15 z dnia 8 lipca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Kraków oraz tymczasowych pomieszczeń wnioski o najem gminnego lokalu rozpatrywane są w stosunku do wnioskodawców dokumentujących niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe 1 osiągających niskie dochody. Uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu 11
Sygn. akt III SA/Kr 284/19 niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są między innymi osoby bezdomne, tj. osoby niezamieszkujące w lokalu mieszkalnym i niezameldowane na pobyt stały, a także osoby niezamieszkujące w lokalu mieszkalnym i zameldowane na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 16 uchwały, za osobę bezdomną należy uznać osobę bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. póz. 930, z późn. zm.), a zgodnie z jej art. 6 pkt 8 - osoba bezdomna to właśnie osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności.
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca E. K. za podstawę faktyczną przedmiotowego wniosku z dnia 12 czerwca 2018 r. o udzielenie pomocy mieszkaniowej wskazywała względy społeczne. We wniosku tym skarżąca podała, że Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym z wniosku wierzyciela [...] Spółka z o.o. w K., wobec oddalenia powództwa o ustalenie istnienia prawa do lokalu socjalnego, wyznaczył na dzień 30 lipca 2018 r. opuszczenie lokalu mieszkalnego przy ul. [...], [...] K., w którym to na dzień składania wniosku zamieszkiwała. Skarżąca wyjaśniła również, że wraz z rodziną jest w trudnej sytuacji socjalnobytowej i nie stać jej na wynajęcie lokalu mieszkalnego. Podkreśliła, że jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, jej mąż pracuje dorywczo, syn K. ma pracą stałą i partycypuje w utrzymaniu rodziny oraz w opłatach za media, z kolei drugi syn P. nie pracuje. Skarżąca w piśmie z dnia 17 grudnia 2018 r. wyjaśniła natomiast, że jest osobą bezdomną.
Z dniem opuszczenia lokalu przy ul. [...] nie ma gdzie mieszkać i mieszka "pokątnie u znajomych" gdzie czasami musi spać na materacu lub "gdzie się da". Jako adres do korespondencji podała adres swojej kuzynki, co wynika już z treści skargi do Sądu. Ponadto w toku prowadzonego postępowania skarżąca przedłożyła m.in. porozumienie w przedmiocie rozwiązania umowy najmu zawarte w dniu 14 czerwca 2018 r. pomiędzy skarżącą, jej mężem, synami - będącymi najemcami ww. lokalu przy ul. [...] w K., a [...] Sp. z o.o. w K. współwłaścicielem tej nieruchomości (k. 40 akt adm.) z którego to wynika, że z dniem 30 czerwca 2018 r. nastąpi rozwiązanie umowy najmu powyższego lokalu. Przedstawiła również wyrok Sądu Rejonowego z dnia 1 grudnia 2011 r. nakazający jej, jej mężowi i synom opuszczenie i opróżnienie ze swoich rzeczy ww. lokalu mieszkalnego (k. 41 akt adm.) oraz zaświadczenie o wymeldowaniu jej oraz jej męża z pobytu stałego przy ul. [...] w K. z dnia 25 czerwca 2018 r. oraz 14 czerwca 2018 r. (k. 32, 33 akt adm.).
Zdaniem Sądu, powyższe informacje powinny skutkować podjęciem przez organ czynności dodatkowych mających na celu ustalenie, czy skarżąca jest rzeczywiście osobą "niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym", co jednak w sprawie nie nastąpiło. Prezydent Miasta Krakowa ograniczył się jedynie to gołosłownego, niepopartego stosownymi ku temu ustaleniami stwierdzenia, że z uwagi na przebywanie skarżącej obecnie u znajomych nie można uznać jej za osobę bezdomną. Jako argument dodatkowy na poparcie zasadności odmowy przyznania skarżącej lokalu mieszkalnego podał jeszcze, że na mocy zawartego porozumienia dnia 14 czerwca 2018 r. z [...] Sp. z o.o. w przedmiocie rozwiązania umowy najmu lokalu przy ul. [...., skarżąca zobowiązała się do dobrowolnego opuszczenia ww. lokalu.
Takie zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę. Należało bowiem w okolicznościach przedmiotowej sprawy ustalić, po pierwsze, u jakich znajomych skarżąca faktycznie, jak sama twierdzi przebywa (w skardze wskazuje na adres swojej kuzynki przy ul. [...] w K.), a po drugie, czy rzeczywiście przebywa ona tam tylko sporadycznie i czy pobyt ten z założenia ma charakter tymczasowy i w istocie jest tylko zamiennikiem noclegowani lub innego miejsca nietrwałego przebywania danej osoby.
Wobec braku podjęcia przez organ jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia czy skarżąca jest osobą "niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym" zbyt pochopne było zatem przyjęcie, że nie jest ona osoba bezdomną, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy umieszczenia skarżącej na tzw. liście mieszkaniowej i skierowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Gminy Miasto Kraków. Wskazać bowiem należy, że tylko rzeczywiste ustalenie stanu faktycznego pozwoliłoby na ustalenie, że skarżąca nie jest osobą bezdomną. Zgodnie z poglądem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt l ÓW 91/07, z którym tut. Sąd się zgadza, fakt sporadycznego udzielania schronienia w porze nocnej przez 13
Sygn. akt III SA/Kr 284/19 osoby znajome nie jest równoznaczny z zamieszkiwaniem w określonym lokalu, a jeżeli nadto zainteresowana nie posiada zameldowania na pobyt stały to spełnia ona przesłanki uzasadniające uznanie jej za osobę bezdomną w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej.
Tym samym zaskarżony akt, zdaniem Sądu, został wydany przedwcześnie. Okoliczność, że postępowania w sprawie przyznawania pomocy mieszkaniowej z zasobu Gminy Miasto Kraków nie są prowadzone stricte według przepisów k.p.a. nie oznacza, że osoba nieznająca takich przepisów nie powinna być informowana o znaczeniu i rozumieniu tych przepisów. Prezydent Miasta Krakowa oparł się tylko na tym, co podała skarżąca, nie dokonując ani wyjaśnienia sprawy, ani też nie zwracając się do samej skarżącej o wyjaśnienie określonych okoliczności. Nie wyjaśnił on również dlaczego fakt, jak twierdzi organ "dobrowolnego opuszczenia" lokalu mieszalnego przy ul. [...] w K. przez skarżącą na skutek zawartego w dniu 14 czerwca 2018 r. porozumienia, miałby wpływać na odmowę przyznania jej lokalu mieszkalnego.
Nie można przecież w tym względzie pominąć ani okoliczności, iż postępowanie eksmisyjne trwało ok. 7 lat, ani również wyjaśnień skarżącej zawartych w skardze, co do których organ choćby w odpowiedzi na skargę się w ogóle nie odniósł, że z uwagi na nieuchronność eksmisji korzystniejsze dla niej było podpisanie ww. porozumienia o rozwiązaniu umowy najmu z dnia 1 kwietnia 1997 r. niż dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego, które naraziłoby ją na większe koszty. Tym bardziej, że zgodnie z § 11 ust. 3 pkt 4 uchwały, uprawnionymi do ubiegania się o najem lokalu z tytułu niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych są także osoby: posiadające prawomocne orzeczenie sądowe stwierdzające popełnienie przestępstwa, którego ofiarą jest wnioskodawca lub osoby objęte wnioskiem, pozbawiającego możliwości zamieszkiwania w lokalu położonym na terenie Gminy, w którym zamieszkiwały z zamiarem stałego pobytu.
Powyższe okoliczności zatem doprowadziły do sytuacji, w której bez przeprowadzenia przez Prezydenta Miasta Krakowa należnego postępowania wyjaśniającego, skarżąca nie mając zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych została całkowicie wykluczona z ubiegania się o mieszkanie z zasobów Gminy.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. ponownie rozpoznając sprawę organ będzie obowiązany zatem rozstrzygnąć, przy ustaleniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, gdzie skarżąca przebywa i czy ustalając zasady pobytu można ją 14
Sygn. akt III SA/Kr 284/19 uznać za osobę bezdomną. Dopiero prawidłowe ustalenie tej okoliczności, pozwoli na poddanie przedmiotowego wniosku strony, procedurze przewidzianej w ww. uchwale. Stosownie bowiem do treści art. 7 i 8 k.p.a. zawierające podstawowe zasady działania organów administracji publicznej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a ponadto prowadzą one postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.).
W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
- 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;
- 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt l sentencji wyroku stwierdzając, że zaskarżonym aktem naruszono przepisy dotyczące zasad przeprowadzania dowodów co do ustalania, czy skarżąca jest osobą bezdomną, co z kolei wyczerpuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Z kolei na podstawie art. 250 p.p.s.a. Sąd przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej w wysokości 240 złotych powiększonej o kwotę podatku od towarów i usług wynikającej z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. póz. 68), orzekając jak w punkcie II sentencji wyroku.