Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2020 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania W. S. (dalej, jako skarżąca) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem J. S. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2020 r. skarżąca zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem (zmarłym w dniu 28.10.2020 r.), legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym do 31.03.2023 r. ze stwierdzeniem, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, zaś znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 10.02.2020 r. Skarżąca oświadczyła, że jest rolnikiem, lecz od dnia 10.02.2020 r. zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym. Jej mąż cierpiał na nieuleczalną agresywną chorobę nowotworową, co sprawiało, że wymagał całodobowej opieki i pielęgnacji i dlatego nie mogła podjąć żadnej pracy zarobkowej ani pracy w gospodarstwie rolnym nawet w niepełnym wymiarze.
Skarżąca podała ponadto, że w związku z decyzją z dnia 4.05.2020 r. przyznano jej specjalny zasiłek opiekuńczy.
Skarżąca w dniu 20.10.2020 r. dodatkowo złożyła oświadczenie, że zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z chwilą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Opisaną na wstępie decyzją organ I instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego względu, że nie da się ustalić od kiedy istniała niepełnosprawność męża skarżącej. Wprawdzie osoba wymagająca opieki posiadała orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, jednakże nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ nie stwierdzono, aby niepełnosprawność powstała w okresach wskazanych w tym przepisie. Organ podniósł także, że wnioskodawczyni został przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mężem, który pobierała do dnia jego śmierci, zatem nie zostały spełnione również przesłanki z art. 17 ust. 5 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o zmianę decyzji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 10.02.2020 r, tj. od daty ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności do daty śmierci męża. W uzasadnieniu powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujących, że przy ustalaniu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma znaczenia data powstania niepełnosprawności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, choć nie podzieliło zawartej w niej argumentacji w całości.
Organ odwoławczy zgadzając się z zarzutem skarżącej stwierdził, że organ I instancji rozpatrując wniosek opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej winien dokonać wykładni art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r. sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że niekonstytucyjna jest część przepisu uzależniająca prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności. Pomimo tego uchybienia zaskarżona decyzja zdaniem Kolegium ostatecznie odpowiada prawu, ponieważ w okresie od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne do dnia śmierci osoby wymagającej opieki występowała przesłanka negatywna w postaci pobierania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Organ wyjaśnił, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane na okres, na który osoba wnioskująca ma już przyznane wcześniejszą decyzją ostateczną prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co wynika wprost z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, a uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z jego wyborem. Dopiero uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na dany okres, w przepisanym trybie, pozwala na przyznanie w miejsce poprzednio pobieranego świadczenia - świadczenia nowo wybranego. Wnioskodawczyni dopiero w dniu 20.10.2020 r. przedłożyła oświadczenie o warunkowej rezygnacji z pobierania dotychczasowego świadczenia opiekuńczego, jednak w datach orzekania w rozpoznawanej sprawie przez organy administracji decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy została już zrealizowana, zatem nie można już jej uchylić z mocą wsteczną z zastosowaniem trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a.
W ocenie Kolegium, nie jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych za ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone przez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Takiego rozwiązania nie przewidują bowiem przepisy prawa, a orzecznictwo jest w tym zakresie rozbieżne.
Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego W. S. złożyła skargę, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzuciła w niej naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że okoliczność pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi kryterium negatywne uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
W odpowiedzi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021.137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 - dalej u.ś.r.), w którym szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie, a przepis jednocześnie bezpośrednio wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Jednocześnie też – w realiach niniejszej sprawy – podkreślenia wymaga, że skoro świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia przysługuje w związku z (faktycznym) sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to prawo do tego świadczenia – pod warunkiem spełnienia wszystkich pozostałych wymogów określonych w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, przewidzianych dla tego świadczenia – obejmuje cały okres sprawowania opieki, po złożeniu przez opiekuna wniosku o przyznanie świadczenia.
W konsekwencji zatem śmierć osoby podlegającej opiece w trakcie okresu świadczeniowego, która to okoliczność miała miejsce w niniejszej sprawie, nie świadczy o bezprzedmiotowości skierowanego przez opiekuna do organu żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres rzeczywiście sprawowanej przez niego opieki, tj. za okres od złożenia wniosku o przyznanie świadczenia do momentu śmierci osoby podlegającej opiece (por. wyrok z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 613/18).
Przystępując do analizy przesłanek, które skłoniły organy do oddalenia wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na wstępie należy podkreślić, że organ I instancji nie uwzględnił zmiany stanu prawnego, która nastąpiła na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443), pomimo tego, że rozpatrywał sprawę ponownie, a w uchylającej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2020r. nr [...] wskazano na konieczność uwzględnienia tego wyroku. Błąd ten dostrzegł organ II instancji, w ślad za cyt. orzeczeniem Trybunału wskazując, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Na pełną aprobatę zasługuje pogląd organu odwoławczego, który – odmiennie niż organ I instancji – uznał, że moment powstania niepełnosprawności u męża skarżącej nie może stanowić przeszkody dla przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd nie podziela natomiast stanowiska organu odwoławczym co do istnienia negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Organ powołał się w tym zakresie na brzmienie art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Niewątpliwie celem powyższej regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania wymienionych tam świadczeń. Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych nakazuje jednak rozwiązać problem kumulacji świadczeń w odmienny sposób niż uczyniły to w przedmiotowej sprawie organy. Przepis ten nie wyklucza możliwości przyznania innego świadczenia bądź jego zmiany w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek lecz statuuje prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia dla niej korzystniejszego.
W okolicznościach faktycznych sprawy skarżąca takiego wyboru, poprzez złożenie wniosku w dniu 31 sierpnia 2020 r. o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego, który następnie doprecyzowała w dniu 20.10.2020 r.,(żeby już nie było żadnych wątpliwości), kiedy to oświadczyła, że zrezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z chwilą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednak nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją (por. wyrok NSA z dnia z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 235/18, LEX nr 2531523, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1151/19, wyrok WSA w Gdańsku z 26 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 423/19).
Skarżąca miała więc prawo oczekiwać od organów, że te podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania jej korzystniejszego świadczenia, zamiast przyjęcia, iż dopóki w obrocie pozostaje decyzja przyznająca skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, dopóty przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie będzie możliwe.
Podkreślić również należy, że kwestie dotyczące proceduralnych możliwości realizacji uprawnienia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. były już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. I tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 300/19 (Lex nr 2677670) wskazał, że: "Dla uniknięcia zbiegu świadczeń (dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń) możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być zatem przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r.".
W ocenie NSA, nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Organ powinien przedsięwziąć takie czynności aby strona mogła skorzystać z prawa wyboru i nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Winien więc rozważyć możliwość jednoczesnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. NSA wskazał, że to ostatnie rozwiązanie opiera się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji z zasiłku dla opiekuna, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji z zasiłku dla opiekuna w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1676/18, dostępny jw.). Nie można również pominąć możliwości stwierdzenia we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna.
Innymi słowy, po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń."
Jak wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, obowiązujące przepisy dają organom orzekającym w tego typu sprawach różne instrumenty prawne, pozwalające rozstrzygnąć problem zbiegu świadczeń w postaci świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sądy administracyjne najczęściej wskazują w tym zakresie dwa instrumenty prawne: po pierwsze, uchylenie decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 155 k.p.a., ewentualnie art. 32 ust. 1 u.ś.r., z jednoczesnym przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego (orzecznictwo dopuszcza zarówno wydanie jednej decyzji w tych dwóch kwestiach, jak i wydanie dwóch odrębnych decyzji, ale w tym samym czasie – por. wyroki NSA z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18; z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18). Drugim rozwiązaniem jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznającej zasiłek na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przyznanie – w odrębnej, ale wydanej w tym samym czasie decyzji – świadczenia pielęgnacyjnego (por. przykładowo wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., I OSK 4020/18).
W orzecznictwie pojawia się również koncepcja wydawania decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się prawa do zasiłku (por. wyroki NSA z 21 lutego 2018 r., I OSK 2758/17; z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18; z dnia 14 grudnia 2018 r., I OSK 1939/18; z 19 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19.
W tej sytuacji konieczne jest również jednak rozstrzygnięcie o bycie prawnym decyzji przyznającej zasiłek – czy to poprzez uchylenie w trybie art. 155 k.p.a., czy poprzez stwierdzenie wygaśnięcia, w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.
Odpowiadając na wątpliwości organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji, Sąd orzekający podziela w pełni poglądy judykatury wskazujące, że możliwe jest rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone poprzez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego specjalnego zasiłku opiekuńczego (por.: wyrok WSA w Opolu z dnia 20 września 2018 r. sygn. II SA/Op 302/18, WSA w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. II SA/Po 158/19, WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. IV SA/Wr 360/19 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 60/19).
Reasumując, w świetle powołanego powyżej orzecznictwa, które orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd w pełni podziela, przedstawiona przez organ odwoławczy argumentacja związana zarówno z brakiem możliwości uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej zasiłek opiekuńczy, jak też brakiem podstawy ustawowej do rozliczenia pobranego przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego z przysługującym jej świadczeniem pielęgnacyjnym – nie zasługuje na uwzględnienie.
Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej organy powinny uwzględnić stanowisko Sądu w kwestii przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia złożenia wniosku do dnia 28 października 2020 r., tj. do dnia śmierci męża skarżącej – uwzględniając, że skarżąca za ten okres pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy.
Podkreślić bowiem należy, że organy nie zanegowały, że skarżąca spełniła przesłanki do pobierania na męża świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie fakt pobierania przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego, uniemożliwił im przyznanie jej tego świadczenia.
Na koniec jeszcze podkreślić należy, że skoro świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia przysługuje w związku z (faktycznym) sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to prawo do tego świadczenia – pod warunkiem spełnienia wszystkich pozostałych wymogów określonych w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, przewidzianych dla tego świadczenia – obejmuje cały okres sprawowania przez opiekuna nad osobą niepełnosprawną opieki, po złożeniu przez tego opiekuna wniosku o przyznanie świadczenia.
W konsekwencji zatem śmierć w trakcie okresu świadczeniowego "osoby podlegającej opiece", nie świadczy o bezprzedmiotowości skierowanego przez opiekuna do organu żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres rzeczywiście sprawowanej przez niego opieki, tj. za okres od złożenia wniosku o przyznanie świadczenia do momentu śmierci osoby podlegającej opiece (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 613/18).
Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 159/21).
W konsekwencji fakt, że mąż skarżącej zmarł w trakcie trwania postępowania administracyjnego, ma o tyle wpływ na toczące się postępowanie, że uwzględniając wniosek skarżącej i przyznając jej świadczenie pielęgnacyjne, należy to świadczenie przyznać do dnia śmierci jej męża. Do tego bowiem czasu skarżące sprawowała opiekę nad mężem.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
S. WSA Janusza Kasprzyckiego do wyroku z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 285/21.
Zgłaszam zdanie odrębne do wyroku z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt
III SA/Kr 285/21 – uchylającego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji - w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdanie odrębne uzasadniam następująco:
Zasadniczą kwestią, którą w pierwszym rzędzie powinien rozważyć Sąd w rozpoznawanej sprawie, to, po pierwsze, czy skarga jest dopuszczalna, a jeżeli tak, to, po drugie, czy postępowanie sądowe nią uruchomione nie stało się bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej zwanej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu, Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowe staje się postępowanie sądowoadministracyjne między innymi, jeżeli wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji stanowiącej przedmiot zaskarżenia nastąpi z mocy prawa, np. na skutek wygaśnięcia decyzji podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 grudnia 2020 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.
Stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy jest jednak specyficzny, mianowicie w chwili wydawania decyzji, tak w pierwszej, jak i w drugiej instancji, osoba wymagająca opieki nie żyła. Mąż skarżącej, w związku z koniecznością opieki nad którym, skarżąca wystąpiła do organu o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskiem, który wpłynął do organu w dniu 31 sierpnia 2020 r.
- - zmarł w dniu 28 października 2020 r. - jak wynika z uwierzytelnionej kopii odpisu skróconego aktu zgonu, znajdującego się na k. 12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji.
Przypomnieć w związku z tym należy, że krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określono w:
- - art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych)., zgodnie z którym "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.
- - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- 3) opiekunowi faktycznemu dziecka
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
- - art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym "osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności".
Zauważyć zatem należy, że przytoczone powyżej regulacje zakładają istnienie dwóch podmiotów: opiekuna i osoby wymagającej opieki oraz określonej sytuacji faktycznej: sprawowania opieki i nie podejmowania lub zrezygnowania z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej dla celów opiekuńczych.
Okoliczność śmierci osoby wymagającej opieki ma, moim zdaniem, dla niniejszej sprawy istotne znaczenie, gdyż świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest uprawnionemu (w niniejszej sprawie skarżącej) w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się określonym przez prawo stopniem niepełnosprawności.
Wobec powyższego świadczenie pielęgnacyjne jest więc nierozerwalnie związane z konkretną osobą, ze względu na którą jest przyznawane i jak trafnie Sąd podkreślił w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku, jako rekompensata za poniesione straty finansowe, spowodowane niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą.
Śmierć takiej osoby jest więc niewątpliwie równoznaczna z brakiem podmiotu, wobec którego miała być sprawowana opieka.
Uważam, że powyższa okoliczność wywiera w związku z tym dalsze skutki. Skoro z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika istnienie dwóch podmiotów, nie tylko opiekuna, ale i osoby wymagającej opieki, to odpadnięcie jednego z tych podmiotów, powoduje przyczynę wygaśnięcia aktu (decyzji wydanej w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego), a więc także, jak w tym wypadku, decyzji odmawiającej przyznania skarżącej żądanego świadczenia. Zwrócić należy uwagę, że akt administracyjny (decyzja) wiąże bowiem tak długo, jak długo któryś z elementów decydujących o identyczności skonkretyzowanego tym aktem stosunku prawnego, czy to przedmiotowych, czy to podmiotowych, nie ulegnie zmianie (por. T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1978, s. 109).
W takim razie, w przypadku śmierci podmiotu, nad którym opieka miała być sprawowana, nastąpiła utrata mocy wiążącej aktu administracyjnego - decyzji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego – bowiem odpadł jeden z podmiotów tego aktu (tej decyzji, innymi słowy tego stosunku prawnego skonkretyzowanego tą decyzją, jaki zawiązał się pomiędzy skarżącą, wnioskującą uprzednio o przyznanie świadczenia w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem), a organem, który w efekcie rozpatrzenia sprawy, podjął negatywną decyzję - odmówił przyznania skarżącej żądanego świadczenia.; por. T. Woś, ibidem, s. 164). Powoduje to, że nie tylko, postępowanie w przedmiocie tego rodzaju świadczenia stało się bezprzedmiotowe, ale także pociąga za sobą i dalsze implikacje, mianowicie merytoryczna ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia, również stała się bezprzedmiotowa z chwilą śmierci osoby wymagającej opieki (por. również II SA/Ke 502/21, sygn. akt IV SA/Wr 617/14), skoro akt ten (decyzja) nie wywiera już swoich skutków prawnych.
Zasięgiem braku mocy wiążącej tego aktu (tej decyzji) objęci są nie tylko potencjalni adresaci (strona, organ,), ale i organy władzy sądowniczej. Ewentualna zatem ocena przez sąd administracyjny jego legalności do daty wywierania skutków prawnych także stała się zbędna skoro wygasła jego moc obowiązująca, nie mówiąc już o kwestii, że żadne ponowne postępowanie przed organem administracyjnym, jakie miałoby się ewentualnie toczyć w wyniku oceny sądu administracyjnego, też jest wykluczone. Byt prawny i obowiązywanie decyzji determinują przecież przedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego.
W mojej zatem ocenie postępowanie sądowoadministracyjne, uruchomione skargą skarżącej, stało się bezprzedmiotowe z tzw. innych przyczyn. Utrata mocy wiążącej w czasie przez zaskarżoną decyzję, przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, niezależnie od tego, z jakich powodów ona nastąpiła, uzasadnia zawsze umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
W związku z powyższym nie zgadzam się z tezą, powtórzoną przez Sąd, że śmierć osoby wymagającej opieki w trakcie okresu świadczeniowego nie wywiera żadnych skutków.
Dostrzegam, że skarżącej co do zasady przysługiwałoby przedmiotowe świadczenie za okres rzeczywiście sprawowanej przez nią opieki nad niepełnosprawnym mężem – za okres od złożenia wniosku do momentu śmierci – jednakże nawet o tym organ administracyjny nie może już orzekać, skoro osoba wymagająca opieki nie żyje, a brak jest takiego przepisu prawnego, który by pozwalał na to. Znany był mi przywołany w uzasadnieniu wyroku przez Sąd wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 613/18. Zwrócić należy jednakże baczniej uwagę, że Tamtejszy Sąd sam podnosi, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w związku z faktycznym sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się m. in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz, że prawo do tego świadczenia przysługuje - pod warunkiem spełnienia wszystkich pozostałych wymogów. Już nawet patrząc z tej perspektywy w chwili konkretyzowania przez organ zawiązanego pomiędzy nim, a wnioskodawcą (tu skarżącą) stosunku administracyjnego, wymogi te przestały być spełniane, i nie ma już powiązania pomiędzy przyznaniem przedmiotowego świadczenia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą, skoro ona nie żyje.
Z tych głównie wskazanych powyżej powodów zdecydowałem się wyrazić odmienny niż Sąd pogląd.
Kraków, dnia 1 października 2021 r.