Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r., znak [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącej U. G. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 lipca 2021 r., nr [...], odmawiającej przyznania skarżącej U. G. prawa do świadczenia wychowawczego wnioskowanego na I. G., na podstawie art. 4 ust. 2, art. 13, art. 13a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2407) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 26 lipca 2021 r., nr [...], organ I instancji orzekł w sposób wyżej opisany. Zdaniem organu I instancji skarżąca jako babcia macierzysta I. G. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia wychowawczego. Organ I instancji wskazał, że wypełnił zalecenia Kolegium zmierzające do ustalenia stałego miejsca zamieszkania skarżącej i dziecka – I. G., które znajduje się w Polsce, braku pobierania świadczeń na dziecko za granicą przez rodziców i dziadków dziecka oraz ustalił, że skarżąca nie wystąpiła do sądu o przysposobienie dziecka i nie posiada postanowienia sądu cywilnego o ustanowieniu opieki prawnej, jak też nie jest rodziną zastępczą dla dziecka.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca. Zaskarżyła decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie następujących przepisów prawa:
- 1. art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w związku z art. 72 ust. 1 zd. 1 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka polegające na uznaniu, że osobie sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem nie przysługuje świadczenie wychowawcze;
- 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a w zw. z art. 12 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko, pomimo że organy administracyjne stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i są zobowiązane do postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
- 3. art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co zebranego materiału dowodowego i zapoznania się z aktami sprawy.
Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko: I. G., ewentualnie o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do organu I instancji celem ponownego jej rozpatrzenia.
W uzasadnieniu odwołania skarżąca przedstawiła argumenty, które jej zdaniem przemawiają za zasadnością postawionych w odwołaniu zarzutów i wniosków.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania oraz zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.
Organ odwoławczy podkreślił, że warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego zostały uregulowane w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2407; dalej powoływanej jako "ustawa") i powołał treść art. 4 oraz art. 13 ustawy.
Organ wskazał, że w aktach sprawy znajduje się wniosek złożony przez skarżącą w formie elektronicznej o przyznanie świadczenia wychowawczego z dnia 5 listopada 2020 r. Z treści wniosku nie wynika jednak, w jakim charakterze skarżąca ubiegała się o przyznanie tego świadczenia. Z jej wyjaśnień wynika, iż swój interes prawny do złożenia wniosku wywodzi z bieżącej pieczy jaką sprawuje nad dzieckiem - swoim wnukiem - jako babka macierzysta na podstawie orzeczenia Sądu w Wielkiej Brytanii, nr sprawy [...] z dnia 1 maja 2019 r.
Organ wskazał na treść art. 98, art. 99, art. 145 § 1 i 2, art. 146, art. 155 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (Dz.U. z 1964, nr 9, poz. 59 ze zm., powoływanego w skrócie jako "k.r.o."). i podkreślił, iż powierzenie bieżącej pieczy nad małoletnim nie jest tożsame z powierzeniem funkcji opiekuna prawnego. Tym samym organ I instancji w sposób uzasadniony okolicznościami sprawy prawidłowo uznał, iż zakres postanowienia sądu w Wielkiej Brytanii zbliżony do sprawowania "bieżącej pieczy" dotyczył głównie określenia miejsca zamieszkania u babki matki dziecka, ustalenia kontaktów dziecka z matką. W ustaleniu tych kwestii przez sąd cywilny w Wielkiej Brytanii w postanowieniu z dnia 1 maja odczytanego dnia 30 maja 2019 r., nie można upatrywać formalnego ustanowienia nad małoletnim opieki.
Zdaniem organu nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, iż opisanym postanowieniem skarżąca uzyskała władzę rodzicielską nad małoletnim I. G. Wskazać ponadto należy, iż w postanowieniu sądu w Wielkiej Brytanii, do respektowania orzeczeń którego zobowiązane są również organy w Polsce, zastrzeżono iż wywóz dziecka z Wielkiej Brytanii bez zgody wszystkich osób sprawujących nad nim władzę rodzicielską stanowi przestępstwo, chyba ze zezwoli na to sąd. Jeżeli jednak wydano postanowienie nakazujące zamieszkanie dziecka z daną osobą może ona wywieźć dziecko z Wielkiej Brytanii na okres nie dłuższy niż miesiąc. Skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania zezwolenia sądu na stałe zamieszkanie w Polsce małoletniego I. G. Z postanowienia sądu w Wielkiej Brytanii nie wynika możliwość zamieszkania skarżącej w Polsce, a w konsekwencji można uznać, iż pomimo faktycznego zamieszkania skarżącej w Polsce brak jest spełnienia warunku zgody sądu na zamieszkania dziecka I. G. Znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie zgłoszenia wyjazdu z Wielkiej Brytanii było skierowane do organu wypłacającego zasiłki na dziecko.
Tym samym skoro skarżąca nie będąc rodzicem dziecka i nie sprawując nad nim faktycznej opieki w rozumieniu ustawy oraz nie będąc opiekunem prawnym dziecka nie może otrzymać wnioskowanego świadczenia, nie spełnione zostały przesłanki podmiotowe umożliwiające ubieganie się o świadczenie wychowawcze na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.
Organ dodał, że skarżąca potwierdziła w toku postępowania, iż nie ubiegała się o przysposobienie dziecka ani nie posiada postanowienia sądu w zakresie ustanowienia jej rodziną zastępczą dla dziecka I. G. Odrębną kwestią jest zaś możliwość ubiegania się o wydanie takiego orzeczenia przed sądem cywilnym. W sytuacji zaś otrzymania postanowienia bądź w zakresie bieżącej pieczy (nie tylko ustalenia miejsca zamieszkania dziecka i możliwości ubiegania się o paszport dla wnuka) bądź ustanowienia jej rodziną zastępczą świadczenia związane z wykonywaniem przez skarżącą bieżącej pieczy nad dzieckiem I. G. możliwe są do otrzymania na gruncie odrębnych ustaw.
W świetle powyższego należy uznać, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie poprzedzające wydanie decyzji jest prawidłowe, a organ odwoławczy nie widzi podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji organu I instancji. Nieuzasadniony w tym względzie jest zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. skoro strona nie wykazuje, jakie czynności podjęłaby w związku z możliwością zapoznania się z aktami sprawy w terminie dłuższym niż zakreślony w piśmie organu I instancji z dnia 21 czerwca 2021 r., zwłaszcza w sytuacji, gdy większość dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zostało przedłożonych przez skarżącą, a dodatkowy dokument uzyskany przez organ I instancji ze szkoły potwierdzał jej oświadczenia w zakresie przebywania wraz z dzieckiem w Polsce w K. Na etapie postępowania odwoławczego skarżąca nie wnosiła żadnych dodatkowych dokumentów ponad te przedłożone na etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji i wyjaśnień do których została wezwana przez organ odwoławczy.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga skarżącej U. G., która zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wynikających z tych przepisów zasad legalizmu, prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywateli oraz nieuzasadnionego odstąpienia od utrwalonej praktyki orzeczniczej, co w konsekwencji spowodowało interpretację przesłanek określonych w przepisach materialnych niezgodnie z ich celem, a także naruszenie normy wyrażonej w Konstytucji;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019, poz. 2407) w zw. z art. 72 Konstytucji RP w zw. z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską dnia 30 kwietnia 1991 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 ze zm.) polegające na uznaniu, że skarżącej, jako osobie sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego postanowienia sądu rodzinnego, dołączonego do akt sprawy, nie przysługuje świadczenie wychowawcze z uwagi na to, że nie została w sposób formalny ustanowiona rodziną zastępczą małoletniego dziecka, co stanowi naruszenie celu normy ustanowionej w Konstytucji RP oraz przepisów Konwencji o Prawach Dziecka, jak również sprzeczne jest z dotychczasowym orzecznictwem sądów administracyjnych w przedmiocie interpretacji przesłanki z art. 4 ustawy o pomocy państwa wychowywaniu dzieci.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie świadczenia zgodnie z wnioskiem złożonym przez skarżącą.
Skarżąca stoi na stanowisku, iż organ naruszył zasady wyrażone w przepisach k.p.a., tj. art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. W opinii skarżącej w przedmiotowej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły przepisy postępowania, bowiem nie można przypisać organom postępowania wnikliwego, a tym bardziej właściwego zastosowania całości norm prawnych służących załatwieniu sprawy. Organ II instancji (i uprzednio organ I instancji) nie wzięły pod uwagę szerokiego orzecznictwa w zakresie art. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, tj. interpretacji przesłanki odnoszącej się do podmiotów, na rzecz których przyznawane jest świadczenie, tym samym naruszając zasadę prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli. Zaznaczyć należy, że sytuacja taka miała miejsce po wyczerpującym przedłożeniu przez skarżącą wszelkich dowodów, zarówno dowodów z dokumentów, jak również złożeniu przez skarżącą wyjaśnień w siedzibie organu. Nie może również ujść uwadze Sądu, że w zakresie uzasadnienia decyzji, stanowi ono odejście od praktyki sądów administracyjnych, co tym samym narusza zasadę wyrażoną w art. 8 § 2 k.p.a.
Jak przedstawiono wyżej, na podstawie orzeczenia Sądu Family Court w Barnet (nr sprawy [...]) powierzono skarżącej pieczę nad małoletnim wnukiem I. G. Ponadto Sąd ustalił miejsce zamieszkania małoletniego w miejscu zamieszkania skarżącej. Sąd określił czas trwania opieki aż do pełnoletności małoletniego. Powyższe okoliczności zostały również stwierdzone zarówno przez organ I instancji, jak i organ II instancji. W toku postępowania skarżąca składała również wyjaśnienia do sprawy, w tym bezpośrednio w siedzibie organu. Organ I instancji wskazuje w swojej decyzji z dnia 26 lipca 2021 roku, iż "zgodnie z pismem z dnia 9 marca 2021 roku Szkoły Podstawowej nr [...] w K. ustalono, że dziecko I. G. jest uczniem ww. szkoły od 1 września 2020 roku do nadal. Małoletni jest przyprowadzony i odbierany ze szkoły przez babcię, U. G. Ww. dziecko mieszka z babcią na osiedlu [...], [...] w K.".
Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie ze szkoły dziecka, potwierdzające, że małoletni uczęszcza do tej szkoły, jak również zaświadczenie z 16 marca 2021 roku z [...] Centrum Medycznego z informacją, że dziecko jest pacjentem przychodni od 3 listopada 2020 roku. Skarżąca przedłożyła także potwierdzenie opłat za zajęcia małoletniego w Międzyszkolnym Klubie Sportowym "[...]" oraz za zajęcia z języka angielskiego. Wobec powyższego nie istnieje jakakolwiek wątpliwość, iż faktycznym opiekunem oraz osobą wychowującą małoletniego I. G. jest skarżąca. Z pojęciem sprawowania faktycznej opieki czy też bieżącej pieczy nierozerwalnie związane jest miejsce zamieszkania dziecka, które jest tożsame z miejscem zamieszkania skarżącej. Skarżąca jest osobą, która wychowuje dziecko oraz ponosi wszelkie możliwe koszty związane z utrzymaniem dziecka. Skarżąca ponadto złożyła wyjaśnienia do sprawy, iż nie zna miejsca zamieszkania matki dziecka, czyli A. G. W związku z powyższym nie sposób wywieść, iż skarżąca nie spełnia warunków podmiotu uprawnionego do świadczenia wychowawczego na dziecko, jako osoba sprawująca pieczę oraz ponosząca wszelkie koszty związane z wychowaniem i utrzymaniem małoletniego I. G. Jakiekolwiek odrębne ustalenie w powyższym zakresie prowadzi do nieuzasadnionego nierównego traktowania oraz stanowi naruszenie zasady państwa prawa, gdyż małoletni pozbawiony zostaje pomocy ze strony państwa.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i jako taka podlega uwzględnieniu.
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2021 r., znak [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej U. G. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 lipca 2021 r., nr [...], odmawiającej przyznania skarżącej U. G. prawa do świadczenia wychowawczego wnioskowanego na I. G. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego stanowiły przepisy art. 4 ust. 2, art. 13, art. 13a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2407).
Zgodnie z art. 4 ust. 2 tejże ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje:
- 1. matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo
- 2. opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo
- 3. opiekunowi prawnemu dziecka, albo
- 4. dyrektorowi domu pomocy społecznej, albo
- 5. rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 821 oraz z 2021 r. poz. 159 i 1006).
Zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust. 1). Cel świadczenia wychowawczego akcentuje, że jest nim częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Tym samym przepis ten w sposób nie budzący wątpliwości przyznaje prymat prawa do pobierania świadczenia przez osobę faktyczne sprawującą opiekę nad dzieckiem i ponoszącą związane z tym wydatki, o ile tylko należy do ustawowego katalogu osób uprawnionych do jego wnioskowania i pobierania (matka, ojciec, opiekun faktyczny albo opiekun prawny dziecka), a dziecko może być uznane za członka rodziny osoby wnioskującej (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1735/16, LEX nr 2315620).
Świadczenie wychowawcze przysługuje tej osobie z kręgu osób wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy, z którą dziecko wspólnie zamieszkuje z dzieckiem, która zaspokaja jego potrzeby, wychowuje je i utrzymuje. Pogląd taki jest zresztą prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Po 257/17, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 543/16, CBOSA).
Jednym z istotnych i zasadniczych kryteriów stanowiących przesłankę dla przyznania świadczenia wychowawczego jest zatem miejsce zamieszkania dziecka. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie miejsce zamieszkania dziecka zostało określone w postanowieniu Barnet Family Court (Sądu Rodzinnego w Barnet), sygn. ZW18P01280 z 1 maja 2019 r. oraz uzasadnienie odczytane 30 maja 2019 r., w którym Sąd nakazał, aby dziecko I. G., urodzony [...] r., mieszkał z babką ze strony matki, U. R. D., do ukończenia 18. roku życia. Kontakty z matką dziecka zostały przez Sąd uregulowane w ten sposób, że w każdy czwartek w czasie roku szkolnego, po szkole (o godz. 15.30) do 18.00 matka będzie odbierać I. ze szkoły i zabierać go bezpośrednio do mieszkania babki ze strony matki, gdzie kontakt będzie odbywać się w obecności babki, to jest skarżącej U. G. Z powyższego orzeczenia wydanego przez Sąd państwa będącego wówczas członkiem Unii Europejskiej wynika, że dziecko zamieszkuje stale u babki (skarżącej) i to ona sprawuje nad nim opiekę.
Podnoszone przez organ okoliczności dotyczące wyjazdu skarżącej do Polski są irrelewantne w niniejszej sprawie, tym bardziej, że Sąd w punkcie 4 postanowienia nie wydał postanowienia co do wniosku o wydanie zakazu dokonywania określonych czynności.
Istnienie prawomocnego orzeczenia sądowego w przedmiocie ustalenia miejsca zamieszkania czy miejsca pobytu dziecka przesądza zdaniem tut. Sądu ustalenie, do czyjej rodziny - w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci - należy zaliczyć to dziecko (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 296/17, LEX nr 2294717).
Podkreślenia wymaga, że chociaż świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu, to celem tego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Tak więc w istocie świadczenie to służy dziecku. W niniejszej sprawie natomiast bez wątpienia I. G. zamieszkuje stale ze skarżącą i to ona sprawuje nad nim pełną opiekę.
Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organ winien zastosować się do przedstawionej oceny prawnej i stosując właściwą wykładnię prawa materialnego, wydać stosowne rozstrzygniecie.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania.