Uzasadnienie
Rada Gminy Zembrzyce 4 marca 2015 r. podjęła uchwałę nr IV/31/15 w sprawie ustalenia stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy Zembrzyce. Uchwała nie została zakwestionowana w ramach nadzoru prawnego przez Wojewodę Małopolskiego i została opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego.
Na ww. uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie, zarzucając jej:
istotne naruszenie prawa, tj. art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2475) poprzez niewłaściwie zastosowanie i wprowadzenie stawek w postaci jednej stawki opłat dla wszystkich przewoźników za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, w wysokości 0,04 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, a więc zastosowanie stawek o dyskryminującym charakterze wbrew treści art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, który pozwala na pobieranie opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad;
istotne naruszenie prawa, tj. art. 2 Konstytucji RP, polegającego na zamieszczeniu w § 3 zaskarżonej uchwały dwóch sprzecznych norm prawnych określających datę, z którą przepisy uchwalonego aktu zaczynają wiązać adresatów.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w zaskarżonej uchwale nie uwzględniono odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co doprowadziło do nierównego traktowania niektórych z nich, i rozwiązania w uchwale przyjęte są całkowicie sprzeczne z założeniami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie wskazano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii, jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim jest przewóz". Prokurator wymienił orzecznictwo jednolicie zapatrujące się w tej kwestii m. in.: wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 lipca 2015 r., III SA/Kr 1599/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 7 lutego 2018 r., II SA/Ke 1/18 i z z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Ke 5/18.
Zwrócił uwagę na rozgraniczenie na "małe" (o liczbie miejsc 22 włącznie) i "duże" (o liczbie miejsc powyżej 22) autobusy, które zostało przyjęte przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu (formularz deklaracji od środków transportu DT-1), nie mające już z kolei odniesienia do przystanków, i wywiódł, że na tym tle brak podziału przy opłatach za przystanki ma na celu uzyskanie większych, nienależnych gminie dochodów, co w praktyce jest dyskryminacją części przewoźników. Podkreślił też, że długość pojazdu "małego" na poziomie 5-7 metrów stanowi średnio połowę długości "dużego" autobusu wynoszącej 12-14 metrów, oraz okoliczność, że "mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku, czy dworcu, a także liczebność miejsc w tych dwóch rodzajach autobusów, która przekłada się przykładowo na dwa razy więcej śmieci na przystanku i dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanku w czystości.
Oznacza to w ocenie Prokuratora, że stała opłata jako rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu, jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami w kosztach utrzymania przystanków, mimo że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy.
W kontekście drugiego z zarzutów skargi Prokurator podniósł, że analiza § 3 zaskarżonej uchwały prowadzi do konkluzji, że Rada Gminy Zembrzyce zawarła w nim dwie sprzeczne normy prawne: pierwsza, wedle której uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji, i druga, zgodnie z którą uchwała nabiera mocy obowiązującej z dniem 1 maja 2015 r., jednocześnie podkreślając że stanowi to zapewne konsekwencję błędnego rozróżnienia między pojęciami "wejścia w życie" i "mocy obowiązującej". Prokurator wskazał na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 30 marca 1999 r., K 5/98, wyraził pogląd (który zyskał aprobatę również Sądu Najwyższego w uchwale z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNAP 1997, nr 1, poz. 8), że akt prawny nie może wejść w życie i nie posiadać mocy obowiązującej; nie może też posiadać mocy obowiązującej przed wejściem w życie, a powyższe stanowi pochodną faktu, iż zakresy nazw "wejście w życie" i "moc obowiązująca" są tożsame i służą do oznaczenia punktu na linii czasu, od którego następuje prawne kwalifikowanie stosunków społecznych przez pryzmat uchwalonych przepisów.
W ocenie Prokuratora jeśli intencją lokalnego prawodawcy było, aby podjęta uchwała weszła w życie 1 maja 2015 r. to przepis § 3 winien być sformułowany np. w następujący sposób: "Uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i wchodzi w życie z dniem 1.05.2015 r." Wskazał, że art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych nie zawiera bezwzględnego nakazu przyjmowania 14-dniowego okresu vacatio legis, a lokalny prawodawca zawsze może określić dłuższy termin wejścia w życie uchwalonego aktu normatywnego, i irrelewantne prawnie jest zaś (§ 45 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej), czy uczyni to poprzez wskazanie odpowiednio odległego od przewidywanej publikacji – konkretnego punktu na linii czasu, czy poprzez wskazanie większej liczby dni od daty publikacji.
Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, co do zasady zgadzając się z zarzutem skargi, że zasady dla przewoźników nie powinny być dyskryminujące, jednocześnie podkreślając że powinny one odnosić się do konkretnej sytuacji. Organ opisał tą sytuację: na terenie Gminy Zembrzyce nie ma żadnego dworca postojowego lub podobnego centrum komunikacyjnego, czy też przystanku końcowego, wszystkie przystanki są tzw. "przystankami przelotowymi", na których pojazdy zatrzymują się dla zabrania pasażerów i ich wysadzenia, funkcjonuje 9 przystanków, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Zembrzyce, poza jednym kursem przelotowym "Katowice-Zawoja-Katowice" na przystankach tych nie zatrzymują się "duże" autobusy, gdyż wszystkie pozostałe kursy obsługiwane są przez lokalnych przewoźników, tzw. busami ("małymi autobusami"), a z "dużego" autobusu korzystają sporadycznie nieliczni podróżni na terenie Gminy Zembrzyce zważywszy na jego "przelotowość" i jednorazowy kurs, w przeciwieństwie do "busów", z których korzysta stosunkowo wielu mieszkańców w dojazdach do siedziby powiatu i najbliższego dużego miasta w Suchej Beskidzkiej.
Organ ocenił, że przy takim stanie faktycznym dla zastosowania zasady niedyskryminującej należałoby ustalić stawki dla autobusów niższe niż dla busów. W tym kontekście organ nie zgodził się, że zaskarżona uchwała wprowadza w opisanym stanie faktycznym dyskryminujące zasady dla przewoźników.
Co do drugiego zarzutu skargi, organ wskazał, że dopuszczalne jest, że dane przepisy wchodzą w życie z mocą wsteczną, podając za przykład Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2006 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego (Dz.U. z 2006 r. Nr 76, poz. 533), które zgodnie z § 2 stanowi, iż: "Rozporządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, z mocą od dnia 5 maja 2006 r." Rozporządzenie zostało opublikowane w Dzienniku Ustaw z dnia 6 maja 2006 r. Oznacza to, że rozporządzenie ma dwie daty – nabrania mocy obowiązującej i wejścia w życie, przy czym są to – podobne jak w przypadku zaskarżonej uchwały – dwie różne daty.
Organ zamieścił też w odpowiedzi na skargę informację, że zaskarżona uchwała straciła moc uchwałą Rady Gminy Zembrzyce Nr XIII/118/20 z 28 lutego 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga była zasadna, przy czym uchylenie przez Radę Gminy Zembrzyce uchwałą nr XIII/118/20 z dnia 28 lutego 2020 r. zaskarżonej uchwały nr IV/31/15 z dnia 4 marca 2015 r. w sprawie ustalenia stawki za korzystanie z przystanków komunikacyjnych - nie ograniczyło możliwości rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.
Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że uchylenie uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie czyni zbędnym kontroli sądu administracyjnego. Jak bowiem wskazał (odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego) Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 września 2028 r., I OZ 862/18 (wszystkie cytowane orzeczenia dostępne są na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) – uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę.
Zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 16 ust. 4 i ust. 5 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.
Zgodnie z powołanymi przepisami za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad (art. 16 ust. 4). Stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym 9art. 16 ust. 5 pkt 1).
Z wymienionych wyżej przepisów wynika, że rada gminy może określić opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców przez operatorów, przy czym nie może być ona wyższa niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku. Nadto ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.
Rada Gminy przyznała, że jej mieszkańcy korzystają z jednorazowych kursów dużych autobusów tzw. kursów przelotowych na trasie Katowice - Zawoja - Katowice. W ocenie Sądu nie ma znaczenia wielokrotność zatrzymywania się autobusów/busów na przystankach, ale pojemność środków transportu wykorzystywanych przez operatorów. Ilość zatrzymań znajduje odbicie w kosztach ponoszonych przez operatorów – fakt, że duży autobus generuje taki sam typ opłaty zasadniczo dyskryminuje operatorów dysponujących mniejszymi busami.
W orzecznictwie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 czerwca 2020 r., III SA/Kr 281/20) zwraca się uwagę, że w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.:
- - jednakowa wysokość stawki opłaty;
- - uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców;
- - uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.
W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".
Z cytowanego wyżej fragmentu uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie okoliczności, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przejazd. Dla oceny tego czynnika jako wpływającego na wysokość opłaty istotne jest przeznaczenie opłaty. Zaznaczyć należy, że opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę, w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów. Opłata jest także przeznaczana na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.
Sąd podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 października 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 736/13, w którym Sąd stwierdził: "Duży i ciężki autobus powoduje także większe niszczenie nawierzchni przystanku od pojazdu zabierającego tylko kilka czy kilkanaście osób. Można zatem uznać, że im większy pojazd realizujący przejazd na linii regularnej, tym większe koszty utrzymania i obsługi przystanków. W uproszczeniu należy przyjąć, że duży i ciężki pojazd przewożący kilkadziesiąt osób generuje większe koszty utrzymania i obsługi przystanków od pojazdu zabierającego jedynie kilku lub kilkunastu pasażerów."
Dodatkowo Sąd zauważa, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, co nie pozwala na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ gminy przy podejmowaniu uchwały. W szczególności nie ma dowodu na to, że radni ustalając jednakową wysokość opłat wzięli pod uwagę, że z dużych autobusów mieszkańcy gminy korzystają sporadycznie i autobusy te nie powodują nadmiernych zniszczeń, co w konkretnym stanie faktycznym, uzasadniałoby ujednolicenie opłat. Znajdujący się w aktach protokół nr 4/15 (k. 14 akt) wręcz dowodzi, że w ogóle brak było dyskusji, a przede wszystkim nie zwrócono radnym uwagi, że ustawa przewiduje konieczność ustalenia niedyskryminujących zasad korzystania z przystanków.
Zdaniem Sądu ustalenie stałej opłaty zasadniczo nie stanowi spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia, a mianowicie z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W sytuacji, gdy wielkość kosztów utrzymania przystanku jest uzależniona od wielkości pojazdów, które się na nim zatrzymują, opłata winna być określona w wysokości proporcjonalnej do wielkości samochodów, jakie zatrzymują się na przystanku. Zdaniem Sądu wielkość opłaty winna być dostosowana do wielkości pojazdów, jakimi wykonywane są przewozy. Nie może być tak, że taką samą opłatę ma uiszczać przewoźnik realizujący przewóz dużymi pojazdami o wysokiej masie i przewożący kilkadziesiąt lub więcej osób oraz przewoźnik wykonujący taki sam przewóz samochodami zabierającymi kilku lub kilkunastu pasażerów.
Fakt, że wszyscy przewoźnicy w równym stopniu partycypowaliby w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków mimo, że przewoźnik wykonujący przewozy dużymi pojazdami powoduje znacznie większe koszty utrzymania przystanku od przewoźnika realizującego przewozy małymi busami, byłby dyskryminujący dla tego drugiego. Sąd wskazuje, że małe busy poprzez naliczanie wielokrotne opłaty (opłata uzależniona jest od ilości zatrzymań) w praktyce ponoszą większe opłaty niż operatorzy autokarów.
W ocenie Sądu ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takim samym stopniu, jak przewoźnicy realizujący przewozy dużymi pojazdami mimo, że ci ostatni przewoźnicy w większym stopniu przyczyniają się generowania tych kosztów.
W ocenie Sądu skoro w art. 16 ust. 4 ustawy. o publicznym transporcie zbiorowym nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminujące zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., I GSK 846/19). W niniejszej sprawie w zaskarżonej uchwale tego sformułowania nie wzięto pod uwagę przy ustaleniu opłaty za korzystanie z przystanków.
Sąd zgadza się przy tym z argumentacją Rady Gminy, że wskazanie w uchwale "mocy obowiązującej" uchwały od 1 maja 2015 r. nie naruszało bezpośrednio art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uchwała została bowiem opublikowana 13 marca 2015 r. Faktem jest jednak, że sposób sformułowania §3 zaskarżonej uchwały mógł wprowadzić w błąd adresatów normy (tu. operatorów środków transportu). Sąd stwierdził nieważność całości zaskarżonej uchwały ponieważ przepis ten ma bezpośredni związek z ustaleniem stawek z istotnym naruszeniem ww. art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.
Niezasadna była przy tym argumentacja organu odnosząca się do treści rozporządzenia Rady Ministrów z 5 maja 2006 r. Po pierwsze zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Po drugie nadanie mocy wstecznej aktowi normatywnemu jest możliwe (art. 5 powołanej ustawy), ale tylko jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.
Prokurator nie zarzucał, że zaskarżona została wprowadzona z mocą wsteczną – raczej, że sformułowania "wejścia w życie" i "mocy obowiązującej" wprowadzają w istocie dwie różne daty, podczas gdy są to pojęcia tożsame. Sąd dodatkowo zauważa, że powołane przez Radę Rozporządzenie Rady Ministrów dotyczące utworzenia Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie nakładało obowiązków podatkowych lub parapodatkowych na adresatów normy prawnej, a więc zasadniczo zasady demokratycznego państwa prawnego nie stały temu na przeszkodzie.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.