Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 28 grudnia 2021 r., sygn. akt SKO.NP/4115/513/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T z dnia 13 października 2021 r. orzekającą o odmowie przyznania E. S. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem W. W. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17, art. 17 ust. 1b, art. 17b, art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.").
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 7 maja 2021 r. skarżąca zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym ojcem W. W. Z wniosku wynika, że ojciec skarżącej jest wdowcem. Ostatni raz skarżąca była zatrudniona w roku 2018/2019. Skarżąca jest jedynym dzieckiem W. W. Z orzeczenia z dnia 30 marca 2021 r. wynika, że W. W. posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, który datuje się od 2 marca 2021 r., daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Jako przyczynę niepełnosprawności wskazano choroby narządu wzroku (04-O). W orzeczeniu wskazano, że W. W. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydane na stałe. Przyczyną niepełnosprawności są choroby układu [...] (symbol: 09-M). Z tytułu niezdolności do pracy skarżąca otrzymuje rentę w wysokości 950,16 zł netto (przyznaną do 31 stycznia 2022 r.).
Z przeprowadzonego w dniu 26 maja 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z synem T. S. oraz ojcem W. W. Skarżąca nie pracuje zawodowo, nie podejmuje zatrudnienia, ani prac dorywczych. Z tytułu częściowej niezdolności do pracy posiada prawo do świadczeń rentowych ZUS. Opieka nad niepełnosprawnym ojcem skarżącej obejmuje: czynności higieniczne (pomoc przy kąpieli, golenie, strzyżenie, obcinanie paznokci), pomoc przy ubieraniu, pomiary ciśnienia, poziomu cukru, zmiany opatrunku na nodze, przygotowywanie i podawanie leków, umawianie wizyt lekarskich, towarzyszenie przy wizytach, robienie zakupów, sprzątanie mieszkania, zmiana pościeli, pranie, sprzątanie toalety po korzystaniu z niej przez ojca, załatwianie spraw urzędowych, opłacanie rachunków za mieszkanie. Skarżąca oświadczyła, że nie może podjąć zatrudnienia ze względu na opiekę nad ojcem. W sytuacji, gdy musi wyjść z domu opiekę przejmuje syn skarżącej T. S. Ojciec skarżącej ma 85 lat, jest wdowcem.
Jest osobą przewlekle chorą, leczy się z powodu cukrzycy, schorzeń serca, ma bardzo słaby wzrok, niedosłuch i problemy z pamięcią. Jest po operacji usunięcia guza jelita. Po mieszkaniu porusza się o lasce, większość dnia spędza w łóżku. W. W. oświadczył, że jego żona i syn nie żyją.
Decyzją z dnia 10 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta T odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta T. Kolegium wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien zastosować prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1b u.ś.r., a także zweryfikować pozostałe przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 u.ś.r., a w szczególności ustalić czy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania stałej opieki nad ojcem istnieje związek przyczynowy.
W dniu 17 września 2021 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy. Wskazano w nim, że skarżąca nadal opiekuje się ojcem w sposób ciągły, co uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skarżąca wskazała, że od ostatniego wywiadu środowiskowego stan zdrowia W. W. uległ pogorszeniu. Przeszedł operację usunięcia guza pod lewym kolanem w czerwcu, porusza się przy pomocy balkonika, ale jedynie do toalety i łazienki, większość czasu spędza w łóżku. W. W. samodzielnie spożywa posiłki, ma problemy z utrzymaniem równowagi, więc skarżąca pomaga mu przy wstawaniu z łóżka. Skarżąca, ze względu na słaby wzrok ojca, czyta mu książki i załatwia sprawy urzędowe. Skarżąca posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, może podjąć zatrudnienie w warunkach pracy chronionej.
Decyzją z dnia 13 października 2021 r. Prezydent Miasta T odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem W. W. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad ojcem, a niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia. Zdaniem organu, rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącą nie wynikała z konieczności opieki nad ojcem lecz z problemów zdrowotnych skarżącej. Organ zwrócił również uwagę, że skarżąca posiada orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym wydane na stałe, z wskazaniem zatrudnienia w warunkach pracy chronionej, co również powinno być uwzględnione przy ocenie związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką nad ojcem.
W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła:
- - błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że okoliczność pobierania renty przez skarżącą z tytułu częściowej niezdolności do pracy stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;
- - błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez skarżącą nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną zdolnością samodzielnej egzystencji. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.
Decyzją z dnia 28 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przyjęło, że skarżąca nie wykazała, aby zakres sprawowanej opieki wykluczał podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, co więcej przyczyną rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie była konieczność opieki nad ojcem, lecz stan zdrowia skarżącej. Zdaniem organu z okoliczności wynika, że skarżąca korzysta z renty bez zamiaru podejmowania dodatkowego zatrudnienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczność stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje
Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sąd wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi przez strony wnioskami.
Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie.
W niniejszej sprawie niesporny był ustalony przez organy (w oparciu o oświadczenia skarżącej, dokumenty oraz treść wywiadu środowiskowego) stan faktyczny sprawy – zakres opieki skarżącej nad ojcem, fakt niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia od 2019 r., posiadanie przez skarżącą orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz pobieranie przez skarżącą renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Sporną okolicznością było natomiast istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką nad ojcem.
W ocenie Sądu organy I i II instancji prawidłowo ustaliły, że pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką nad ojcem nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy.
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20, CBOSA). Pojęcie opieki, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., IV SA/Wr 51/21, CBOSA).
Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA).
W niniejszej sprawie zgodnie z oświadczeniami skarżącej oraz treścią wywiadu środowiskowego opieka skarżącej nad ojcem obejmuje: czynności higieniczne (pomoc przy kąpieli, golenie, strzyżenie, obcinanie paznokci), pomoc przy wstawaniu z łóżka, pomoc przy ubieraniu, pomiary ciśnienia, poziomu cukru, zmiany opatrunku na nodze, przygotowywanie i podawanie leków, umawianie wizyt lekarskich, towarzyszenie przy wizytach, robienie zakupów, sprzątanie mieszkania, zmiana pościeli, pranie, sprzątanie toalety po korzystaniu z niej przez ojca, załatwianie spraw urzędowych, opłacanie rachunków za mieszkanie, czytanie książek.
Zdaniem Sądu prawidłowo ustaliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, że zakres czynności opiekuńczych wskazany przez skarżącą nie jest tego rodzaju, że całkowicie wyklucza podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Sądu takie czynności, jak przygotowanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu.
Wskazać należy, że podjęcie zatrudnienia przez skarżącą choćby w częściowym wymiarze czasu pracy, mogłoby odbyć się bez szkody dla opieki jakiej wymaga ojciec skarżącej, zwłaszcza, że doraźnie pomagać dziadkowi mógłby syn skarżącej, a z przedstawionych przez skarżącą okoliczności oraz informacji zawartych w wywiadach środowiskowych nie wynika, żeby stan zdrowia ojca skarżącej był tego rodzaju, żeby wymagał on stałej obecności skarżącej w domu.
Podkreślić należy, że system świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2021 r., III SA/Kr 1065/20, CBOSA). Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką a rezygnacją przez z podejmowania zatrudnienia nie istnieje taki związek.
W ocenie Sądu, prawidłowo również ustaliły organy I i II instancji, że niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia nie było i nie jest spowodowane opieką nad ojcem lecz problemami zdrowotnymi skarżącej, skutkującymi orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz rentą z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wskazać należy, że wyrokiem z dnia 29 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17) Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie jednakże podstawy odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowił fakt pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Istotne bowiem jest, że skarżąca zaprzestała pracy od 2019 r., rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy ma przyznaną do 2022 r., a orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca skarżącej zostało wydane w 2021 r. Prawidłowo zatem ustaliły organy, że przyczyną rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą były problemy zdrowotne (pierwsze orzeczenie o niepełnosprawności skarżącej z 2019 r.).
Równocześnie skarżąca – reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika- nie wykazała, aby podejmowała próby podjęcia zatrudnienia w czasie przebywania na rencie z tytułu częściowej niezdolności do pracy, z którego musiała zrezygnować, aby zaopiekować się ojcem.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, z prawidłowym zastosowaniem przepisów postępowania i prawa materialnego, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.