Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowiez 21 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 408/22

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi W.W. (dalej: skarżący lub wnioskodawca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 12 stycznia 2022 r. (znak: SKO.ŚR/4111/1142/2021) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 27 lipca 2021 r. (nr: GOPS.4702.4.2.2021) odmawiająca skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wójt Gminy [...] wskazaną powyżej decyzją odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną. Motywem tego rozstrzygnięcia było uznanie, że niepełnosprawność żony wnioskodawcy nie powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz, że wnioskodawca ma ustalone prawo do renty rolniczej.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez brak uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) oraz przez błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem odwołującego się, ten ostatnio wskazany przepis stanowiący o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, nie może mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka.

W toku postępowania odwoławczego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie pismem z dnia 8.10.2021 r. (k.

66) zwróciło się do pełnomocnika skarżącego o przedłożenie dokumentu potwierdzającego zawieszenie prawa do otrzymywanej przez wnioskodawcę renty. Kolegium wskazało w tym piśmie, że pobieranie renty stanowi przeszkodę do przyznania żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśniło, iż nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między ustawową wysokością tego świadczenia, a wysokością renty rolniczej. Powołując się na poglądy sądownictwa sądowoadministracyjnego organ odwoławczy wskazał, iż w sytuacji pobierania renty, należy umożliwić osobie uprawnionej, dokonanie wyboru między świadczeniem pielęgnacyjnym, a rentowym. Wybór taki można zrealizować poprzez złożenie do Prezesa KRUS wniosku o zawieszenie renty rolniczej na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Z uwagi na brak odpowiedzi na to pismo, organ odwoławczy pismem z 29.11.2021 r. (k.

68) ponownie zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o podanie, czy podjął działania w celu zawieszenia prawa wnioskodawcy do renty rolniczej, a w razie zawieszenia tego prawa, wezwał o przedłożenie dokumentu potwierdzającego ten fakt.

W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik skarżącego w piśmie z 16.12.2021 r. (k.

71) podał, że nie zamierza występować o zawieszenie przysługującej jego mocodawcy renty rolniczej. Podał, że derogacyjny skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 26.06.2019 r. (sygn. akt SK 2/17) odnosi się również do osób pobierających renty rolnicze, gdyż osoby te są traktowane jak osoby niepełnosprawne legitymujące się częściową niezdolnością do pracy.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie decyzją z 12.01.2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji:

1. 1) przeprowadziło analizę art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów k.r.o. i uznało, że kategoria "innych osób", na których zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy ciąży obowiązek alimentacyjny obejmuje przede wszystkim współmałżonka osoby wymagającej opieki, a z kolei regulacja zawarta w art. 17 ust. 1a pkt 2 ustawy, nie obejmuje małżonka osoby wymagające opieki;
2. 2) wskazało, że z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13) dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego prawnie obojętnym pozostaje data powstania niepełnosprawności;
3. 3) stwierdziło, że powodem odmowy przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego był brak dokonania wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a świadczeniem rentowym, przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Kolegium nie negowało natomiast stanowiska, iż sam fakt pobierania renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym nie jest równoznaczny z niezdolnością do pracy w ogóle. Jak bowiem akcentowało, niemożność osobistego wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym nie wyklucza bowiem możliwości podjęcia pracy innej, niż wykonywana w gospodarstwie rolnym. Kolegium Odwoławcze podzieliło pogląd, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w tej sprawie - renty rolniczej. Podkreśliło, że uprawnienie to zainteresowana osoba może zrealizować poprzez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do renty. Dojdzie wówczas do zawieszenia prawa do renty rolniczej, co umożliwi ewentualne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zawieszenie prawa do renty eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która w tym wypadku wiązana być musi nie z samym prawem do renty, lecz z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia. Zwróciło przy tym uwagę, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z renty od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty renty. W tym zakresie SKO w Krakowie powołało wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2813/20; z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty Kolegium poinformowało wnioskodawcę, jednak ten nie złożył wniosku o zawieszenie renty rolniczej. Powyższe było motywem utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Na koniec organ odwoławczy powołując wyrok WSA w Gdańsku z 16 września 2021 r. (sygn. akt I SA/Gd 579/21) wskazał, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego byłoby w tej sprawie możliwe w sytuacji doprowadzenia do zawieszenia prawa renty, wówczas możliwe byłoby przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń rentowych do systemu świadczeń rodzinnych.

W skardze na opisaną wyżej decyzję SKO w Krakowie z 12.01.2022 r. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący zarzucił naruszenie art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez pominięcie celów tej ustawy i przyjęcie, że pobieranie renty rolniczej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarga domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Żądała także zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że orzekające organy administracji oparły się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęły, że skoro skarżący ma ustalone prawo do renty rolniczej to nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie skarżącego, organom administracji umknął fakt, że kwestia zbiegu uprawnień do świadczeń została uregulowana w art. 33 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym, w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń. Na poparcie swojego stanowiska, skarżący powołał wyrok NSA z 30.04.2020 r. (sygn. akt I OSK 1546/19) z którego wynika, że sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi jest zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń określonych art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W odpowiedzi na skargę organ domagał się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Skarga podlegała oddaleniu.

Istota kontrolowanej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy brak dokonania przez skarżącego – na wyraźny wniosek organu administracji – wyboru między otrzymywanym dotychczas świadczeniem rentowym, a wnioskowanym w sprawie świadczeniem pielęgnacyjnym, uprawniał organ do odmowy przyznania skarżącemu żądanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Zajmując stanowisko względem tego zagadnienia należy zauważyć, że stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2022 r., poz. 615; dalej u.ś.r. lub ustawa) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wskazanym w pkt 1-3 tego przepisu), na których zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...).

Jednocześnie, stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone m.in. prawo do renty. Na gruncie tego ostatnio powołanego przepisu, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że literalne jego odczytanie nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń w nim wymienionych (np. prawo do renty), naruszałoby konstytucyjną zasadę równości. Dostrzega się zatem potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej, wynikami wykładni celowościowej i systemowej, i w oparciu o te reguły interpretacyjne przyjmuje się, że brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych we wskazanym przepisie i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 1195/21, i z 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1242/21).

Skoro bowiem – jak podkreślał NSA w wyroku z dnia 16 marca 2022 r. (sygn. akt I OSK 1726/21) – przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, ale powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawo wyboru świadczenia (por. także wyrok NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19). W ocenie NSA, powyższe przemawia za celowością dopuszczenia możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego a pobierającym rentę - świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 u.ś.r. Warunkiem jednak niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym powyżej wyroku z dnia 16 marca 2022 r. (sygn. akt I OSK 1726/21) zwracał przy tym uwagę, że wybór taki może zostać zrealizowany przez złożenie, do właściwego organu, wniosku o zawieszenie prawa do emerytury (renty) w oparciu o przepisy właściwych ustaw (por. również wyrok NSA z dnia 8 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1726/21).

W tym więc ujęciu, funkcję art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. należy rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie.

Jak wynika z akt kontrolowanej sprawy, orzekające SKO w Krakowie podjęło wszystkie, opisane wyżej czynności, mające na celu umożliwienie skarżącemu dokonanie wyboru korzystniejszego dla niego świadczenia. Zauważyć bowiem trzeba, że w toku postępowania, Kolegium Odwoławcze pismem z dnia 8.10.2021 r. (k.

1. 66) zwróciło się do pełnomocnika skarżącego z wyjaśnieniem, że fakt pobierania renty rolniczej stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Trafnie zarazem akcentowało Kolegium we wskazanym piśmie, że brak jest możliwości przyznania świadczenia w wysokości różnicy między ustawowo określoną wysokością tego świadczenia, a wysokością pobieranej renty (por. np. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2006/20). SKO w Krakowie, jednoznacznie przy tym zwróciło uwagę na potrzebę dokonania przez skarżącego wyboru między przyznaną już rentą rolniczą, a oczekiwanym świadczeniem pielęgnacyjnym wskazując sposób, w jaki wybór ten należy dokonać. Nadto, w kolejnym piśmie kierowanym do pełnomocnika skarżącego (z dnia 29.11.2021 r., k.
2. 68) organ odwoławczy kolejny raz zwrócił się o podanie, czy skarżący podjął działania mające na celu zawieszenie prawa do renty rolniczej. Z uzyskanej odpowiedzi (pismo z dnia 16.12.2021 r., k.
3. 71) jednoznacznie wynikało, że skarżący nie zamierzał występować z takim wnioskiem. Powyższe, tj. brak dokonania wyboru jednego ze świadczeń, skutkował przyjętym w tej sprawie kierunkiem jej rozstrzygnięcia, a sąd kierunek ten ocenił jako trafny. Sąd podziela bowiem prezentowane wyżej poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazujące na potrzebę umożliwienia osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub rentowego. Dokonanie takiego wyboru, umożliwiło skarżącemu orzekające SKO w Krakowie, które w postępowaniu odwoławczym dążyło do wyeliminowania negatywnej przesłanki wyłączającej możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego poprzez skierowanie do pełnomocnika skarżącego przytoczonych wyżej pism z dnia 8.10 i z dnia 29.11.2021 r. Brak natomiast dokonania przez zainteresowanego wyboru świadczenia, w ocenie sądu, uzasadniał przyjęty przez organ kierunek rozstrzygnięcia tej sprawy.

Zajmując stanowisko względem zarzutu skargi podkreślić należy, że to nie sam fakt pobierania przez skarżącego renty rolniczej stanowił negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z treści kontrolowanej decyzji jednoznacznie bowiem wynika, że podstawą odmowy przyznania świadczenia stanowił brak wyboru jednego ze świadczeń przysługujących skarżącemu, w sytuacji stworzenia przez organ możliwości dokonania takiej czynności. Takie zaś procedowanie organu administracji w tej sprawie było poprawne i znajdowało oparcie w przedstawionych wyżej poglądach wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329).