Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 23 października 2019 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 1 lipca 2019 r., znak: [...], orzekającej o wymeldowaniu Z. Z. (dalej: skarżący) z pobytu stałego pod adresem: [...] Z., ul. [...].
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
P. K. - właściciel nieruchomości położonej przy ul. [...] w Z. wszczął postępowanie o wymeldowanie skarżącego. W uzasadnieniu swego wniosku podał, że skarżący opuścił dobrowolnie i trwale dom pod wskazanym adresem około 3 lat temu. Dodał, że skarżący nie wykazuje chęci aby się dobrowolnie wymeldować oraz żeby zabrać z nieruchomości nieliczne przedmioty będące jego własnością. Wnioskodawca podał, że rzeczy osobiste skarżący zabrał przy wyprowadzce, a obecnie dom jest zupełnie opuszczony.
Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, opierając się na materiale dowodowym zebranym w sprawie Wójt Gminy uznał, że doszło do opuszczenia przez skarżącego miejsca pobytu stałego w rozumieniu przepisów art. 35 ustawy o ewidencji ludności i decyzją z dnia 1 lipca 2019 r., znak: [...] orzekł o wymeldowaniu go z pobytu stałego z budynku przy ul. [...] w Z. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że przedmiotowego budynku nie opuścił trwale oraz dobrowolnie. Pozostały tam jeszcze jego rzeczy. Zdaniem skarżącego, jego wymeldowanie spowoduje usankcjonowanie bezprawia, które miało miejsce ze strony właściciela z budynku przy ul. [...] w Z. Skarżący dodał, iż wystąpił do Prokuratury (sprawa jest tam prowadzona pod numerem 4 [...]) z wnioskiem o ściganie właściciela domu w Z. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na art. 35 i art. 25 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności stwierdził, że miejscem pobytu stałego dla skarżącego nie jest już budynek przy ul. [...] w Z., a organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że opuszczenie miejsca pobytu stałego przez skarżącego było jego świadomą decyzją i nie wynikało z bezprawnych działań innych osób. Organ odwoławczy powołał się w tym względzie na wyjaśnienia M. B., M. Ś. i K. K. Wskazał również na okoliczność, że na dzień 17 kwietnia 2019 r. przed Sądem Rejonowym I Wydział Cywilny nie toczyła się sprawa o eksmisję skarżącego ani o przywrócenie prawa naruszonego posiadania z powództwa skarżącego, a w przedmiotowej nieruchomości nie było interwencji Policji z inicjatywy skarżącego ani też nie zgłosił on kradzieży mienia. Końcowo organ powołał się na wizję lokalną przeprowadzoną w dniu 28 maja 2019 r., w wyniku której ustalono, że dom znajdujący się pod adresem Z. ul. [...] jest opuszczony, przez nikogo niezamieszkały i wymaga remontu.
W pokoju na piętrze znajdują się nieliczne przedmioty będące własnością skarżącego. W pokoju, który zajmował skarżący zastano duży nieład i bałagan. Stan pomieszczeń zajmowanych kiedyś przez skarżącego obrazują zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzucił naruszenie:
- 1) art. 7, 77 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez:
- a) brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełny i wyczerpujący sposób niewyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych koniecznych do wydania zaskarżonej decyzji, a przez to dokonanie niepełnych i nieprawidłowych ustaleń faktycznych;
- b) dowolne, nieprzeprowadzone rzeczową analizą wyciąganie wniosków z postępowania dowodowego;
- 2) naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 k.p.a., oznaczającej zgodność z prawem każdej czynności procesowej oraz zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. i wynikającego z niej dla organów nakazu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez przeprowadzenie niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 35 ustawy o ewidencji ludności.
W piśmie z dnia 21 stycznia 2020 r. skarżący wniósł o zwrócenie się do Sądu Okręgowego, Wydział I Cywilny o przedłożenie do niniejszej sprawy wyroku tegoż sądu z 14 stycznia 2020 r. o sygn. akt [...], wyjaśniając, że w wyroku tym uchylono wyrok Sądu Rejonowego, Wydział I Cywilny, sygn. akt [...] orzekający eksmisję skarżącego z budynku przy ul. [...] w Z. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Z przedłożonego wyroku Sądu Okręgowego z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt [...] wynika, że w sprawie z powództwa P. K. przeciwko Z. Z. o eksmisję uchylono wyrok Sądu Rejonowego z 2 października 2019 r., sygn. akt [...], którym to Sąd nakazał pozwanemu Z. Z. aby opróżnił lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym oznaczonym nr [...] przy ul. [...] w Z. z ubrań i pozostałych rzeczy osobistych pozwanego znajdujących się w tym lokalu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) zwanej p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega natomiast oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Z tego też powodu akceptując i podzielając argumentację organu odwoławczego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonego w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r., poz. 1397) zwanej nadal ustawą.
Zgodnie z art. 35 ustawy, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W świetle tego przepisu, warunkiem wydania decyzji o wymeldowaniu jest uprzednie ustalenie przez organ, że osoba opuściła miejsce stałego pobytu, nie dopełniając obowiązku wymeldowania się.
W myśl art. 25 ust. 1 cyt. ustawy, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Na gruncie tej regulacji o pobycie stałym przesądzają zatem dwa elementy: fizyczne przebywanie danej osoby w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem oraz zamiar przebywania w tym miejscu w sposób stały. Stąd, badając zasadność wniosku o wymeldowanie ustalenia wymaga to, czy wnioskowana do wymeldowania osoba opuściła miejsce pobytu stałego przy czym, przesłanka ta jest spełniona jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Opuszczenie miejsca pobytu stałego, o jakim mowa w art. 35 ustawy, nie oznacza bowiem jedynie fizycznego przebywania w innym miejscu niż miejsce pobytu stałego. Dla zaistnienia tej przesłanki konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w tym miejscu towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar stałego związania się z nowym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego.
Ma to ważne znaczenie dla ustalenia, czy doszło do opuszczenia lokalu w rozumieniu analizowanego przepisu. Dla oceny zamiaru istotne jest jednak to, czy okoliczności faktyczne potwierdzają wolę osoby, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może bowiem nastąpić zarówno w sposób wyraźny - poprzez złożenie oświadczenia woli, jak również w sposób domniemany - poprzez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby (por. wyrok WSA w Opolu z 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 5/19 i z 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 626/17 i powołane tam orzecznictwo; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnianiu są dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, akceptowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że brak dobrowolności nie stanowi jednoznacznie negatywnej przesłanki do orzeczenia w przedmiocie wymeldowania. Należy bowiem przyjąć, że nawet jeśli samo opuszczenie lokalu nie było dobrowolne i zachodziły okoliczności przymusu psychicznego czy fizycznego, to następcze, trwałe związanie swojego centrum życiowego z innym miejscem zamieszkania, bez podejmowania działań prawnych w celu odzyskania możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację zobowiązującą organ administracji do wymeldowania takiej osoby z poprzednio zajmowanego lokalu, albowiem osoba ta w sensie obiektywnym nie zamieszkuje już pod wskazanym adresem, a zatem stan faktyczny w zakresie miejsca pobytu jest sprzeczny ze stanem ujawnionym w ewidencji ludności. Sam zamiar osoby opuszczającej lokal ma znaczenie, choć na podstawie obiektywnie istniejących i konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, nie zaś tylko samych oświadczeń zainteresowanej osoby, w których formułuje ona subiektywnie swoją wolę.
Musi on wynikać z całokształtu okoliczności faktycznych sprawy i jej uwarunkowań prawnych, takich jak koncentracja interesów życiowych w danym miejscu i obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim. Ocena, czy opuszczenie lokalu ma charakter trwały, nie może być bowiem oparte na dosłownym rozumieniu trwałości jako stanu, który nie ulega zmianie i być pojmowane jako opuszczenie lokalu "na zawsze". Wystarczające jest, jeżeli okres ten jest dostatecznie długi, gdyż w przeciwnym razie nie byłoby możliwe wymeldowania osoby, która de facto w lokalu od lat nie przebywa albo przyjeżdża do niego jedynie okazjonalnie (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 980/17 i powołane tam orzecznictwo wyrok WSA w Opolu z 22 października 2019 r., sygn. akt II SA/Op 167/18 oraz wyroki NSA z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 519/17, z 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 863/17, z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1177/17 i z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 531/17; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić trzeba, że postępowanie o wymeldowanie ma na celu doprowadzenie do zgodności ewidencji z rzeczywistym stanem rzeczy. Utrzymywanie stanu zameldowania w lokalu, w którym dana osoba faktycznie nie przebywa, stanowiłoby natomiast tzw. fikcję meldunkową, która jest sprzeczna z celem instytucji zameldowania, a przede wszystkim z jej rejestrowym (ewidencyjnym) charakterem. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 4 ustawy zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w wystarczającym zakresie dla podjęcia rozstrzygnięcia o wymeldowaniu skarżącego z miejsca pobytu stałego w Z. przy ul. [...]. Na podstawie zebranych dowodów prawidłowo ustaliły stan faktyczny, który potwierdza zaistnienie materialnej przesłanki wymeldowania, opuszczenie przez skarżącego miejsca pobytu stałego, bez wymeldowania.
Z ustaleń organów wynika bezspornie, że skarżący opuścił przedmiotowy lokal mieszkalny i nie przebywa w nim w sposób trwały od dłuższego czasu. Okoliczności te potwierdzili świadkowie tj. M. B. (sąsiad z naprzeciwka) oraz M. Ś. – sąsiadka odwiedzająca domowników. Matka właściciela nieruchomości K. K. stwierdziła z kolei, że skarżący nie mieszka pod wskazanym adres od co najmniej 3 lat i w tym czasie wielokrotnie był proszony o zabranie resztki swoich rzeczy. Istotne w sprawie jest, że w dniu 28 maja 2019 r. została przeprowadzona wizja lokalna. Do protokołu jej przeprowadzenia dołączono fotografie obrazujące stan pomieszczeń zajmowanych przez skarżącego (k. 46 – 51 akt administracyjnych). Widoczne są na nich pomieszczenia, które w ocenie Sądu trudno uznać za zamieszkałe przez kogokolwiek. W tych okolicznościach brak było podstaw do przyjmowania za trafny zarzutu naruszenia przez organy art. 7,77 i 80 k.p.a., poprzez błędnie poczynione ustalenia faktyczne w tej sprawie.
Wielość wzajemnie uzupełniających się dowodów wyraźnie bowiem wskazuje na opuszczenie przez skarżącego przedmiotowego lokalu. Zatem zasadnie uznały organy, że czynności życiowe skarżącego nie koncentrują się już w dotychczasowym miejscu stałego pobytu, a skarżący opuścił to miejsce bez wymeldowania się.
Podkreślić należy, że za kwestionowaniem trwałości opuszczenia lokalu nie może przemawiać pozostawienie przez skarżącego w spornym lokalu części swoich rzeczy osobistych. W świetle art. 35 ustawy, nie świadczy to bowiem o skoncentrowaniu spraw życiowych w tym miejscu, jeżeli tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie wiąże się z faktycznym trwałym przebywaniem właściciela tych rzeczy w miejscu stałego zameldowania.
Odnośnie kwestii dobrowolności opuszczenia lokalu orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 19 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3268/18, zgodnie z którym zarzut braku dobrowolności nie stanowi przeszkody do orzeczenia o wymeldowaniu, skoro pomimo podjętych środków prawnych stronie nie udało się skutecznie odzyskać możliwości zamieszkania w budynku.
Tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący podejmował skuteczne środki prawne umożliwiające mu powrót do mieszkania. Jak wynika z ustaleń organów skarżący nie wytoczył powództwa o naruszenie posiadania. Nie interweniował też na Policji z powodu ewentualnego bezprawnego pozbawienia go dostępu do zajmowanego lokalu, czy zaboru znajdującego się w lokalu mienia. Co prawda skarżący wystąpił do prokuratury o ściganie właścicieli domu w Z., jednak postanowieniem z dnia 7 maja 2019 r. Prokuratura Rejonowa odmówiła wszczęcia postepowania w sprawie (nr sprawy [...]). Wobec tego, brak jest podstaw do podważenia przesłanki wymeldowania z uwagi na brak dobrowolności opuszczenia miejsca pobytu stałego.
W tej kwestii Sąd podziela ugruntowany pogląd orzecznictwa, że w sytuacji wystąpienia okoliczności utrudniających przebywanie w lokalu, czy wręcz uniemożliwiających dostęp do niego istotne jest, że przesłanka istnienia woli opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu może zostać uznana za spełnioną, jeśli osoba nie podejmuje formalnych działań prawnych zmierzających do przywrócenia swojego pobytu w miejscu zameldowania. Ochrona prawna, o którą skarżący powinien zabiegać, aby powstrzymać skutek wymeldowania z lokalu realizowana jest na drodze powództwa posesoryjnego w trybie art. 344 § 1 k.c. Brak ww. działania skarżącego należy natomiast traktować jako dorozumianą i następczą akceptację stanu trwałego opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu. Samo wyrażenie woli dalszego zamieszkiwania w opuszczonym lokalu bez zobiektywizowania tej woli jest wystarczającą okolicznością do uznania, że doszło do dobrowolnego opuszczenia lokalu (por. wyrok NSA z 20 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2036/16 i powołane tam orzecznictwo). Stąd, sama deklaracja skarżącego w tym przedmiocie nie wyczerpuje znamion pobytu stałego.
Za działanie umożliwiające powrót do lokalu nie mogło być uznane wniesienie przez skarżącego apelacji od wyroku orzekającego jego eksmisję z przedmiotowego lokalu, skoro powództwo to wszczęte zostało z inicjatywy właściciela nieruchomości – P. K. Przeciwko utrzymywaniu fikcji meldunkowej skarżącego w realiach niniejszej sprawy przemawia ponadto fakt, że sporna nieruchomość w chwili obecnej jest całkowicie niezamieszkana i są odcięte media.
Reasumując, Sąd stwierdził, że organy dokonały prawidłowych ustaleń co do zaistnienia wobec skarżącego przesłanki wymeldowania - w postaci opuszczenia miejsca pobytu stałego i prawidłowo zastosowały przepis art. 35 ustawy. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie zostało przeprowadzone w wystarczającym zakresie i doprowadziło do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zgromadzony materiał dowodowy został przeanalizowany zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie administracyjne, a ocena w tym zakresie nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Stosownie też do treści art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżona decyzja zawiera wymagane uzasadnienie.
Zdaniem Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wskutek niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu. Zarzut taki może bowiem odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem, skarżący nie wykazał, aby w toku postępowania uniemożliwiono mu podjęcie konkretnej czynności mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
W kwestii wniosku skarżącego o dopuszczenie przez Sąd dowodu z treści wyroku Sądu Okręgowego z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt [...] w sprawie z powództwa P. K. przeciwko Z. Z. o eksmisję uchylającego wyrok Sądu Rejonowego z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt [...], którym to Sąd pierwszej instancji nakazał pozwanemu Z. Z. aby opróżnił lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym oznaczonym nr [...] przy ul. [...] w Z. z ubrań i pozostałych rzeczy osobistych pozwanego znajdujących się w tym lokalu, Sąd stwierdza, że wyrok ten nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Inne są bowiem przesłanki prawne do orzeczenia wymeldowania, a inne do orzeczenia eksmisji. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w postanowieniu NSA z 9 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 1391/10, w którym odmówiono zawieszenia postepowania sądowego w przedmiocie wymeldowania z powodu toczącego postępowania o eksmisję. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "przesłanką wydania decyzji o wymeldowaniu jest bowiem nie eksmisja z lokalu, lecz jego opuszczenie i nieprzebywanie w nim." Jednocześnie określone w ustawie o ewidencji ludności przesłanki wymeldowania organy administracji ustaliły i oceniły samodzielnie w zakresie swoich kompetencji, co z kolei podlega kontroli sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.