Uzasadnienie
Decyzją z 21 września 2023 r. Wójt Gminy Z. odmówił skarżącej (E. G.) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką.
Organ ustalił, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, przy czym – z oświadczeń skarżącej wynikało, że w czynnościach opiekuńczych pomaga skarżącej jej siostra B. K., która przejeżdża do miejsca zamieszania matki. Nadto, zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 13 października 2021 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności matki skarżącej wynikało, że niepełnosprawność istniała od 1 marca 2020 r. Organ wskazał, że do wniosku skarżąca dołączyła również zaświadczenie, zgodnie z którym z dniem 31 sierpnia 20023 r. zakończyła zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ stwierdził, że wnioskowane świadczenie skarżącej nie przysługiwało.
W odwołaniu skarżąca podniosła, że jej matka jest niezdolna do samodzielnej egzystencji i zarzuciła organowi zarzut naruszenia art. 17 ust.1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390), dalej określanej jako: "u.ś.r.".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z 9 listopada 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Kolegium podkreśliło, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, z dniem 23 października 2014 r. uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim różnicował prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Tym samym, przepis art. 17 ust.1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia.
Kolegium wskazało, że aktach sprawy znajduje się orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS, Oddział w Krakowie z 13 października 2021 r., zgodnie z którym matka skarżącej została zaliczona do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Z orzeczenia wynikało, że niezdolność do samodzielnej egzystencji istniała w dniu 1 marca 2020 r. Przedłożone orzeczenie było równoznaczne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Niemniej jednak organ odwoławczy nie przyznał wnioskowanego świadczenia, uznając, że skarżąca nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji wobec matki. Z wywiadu środowiskowego oraz złożonego przez skarżącą oświadczenia wynikało, że matka posiada jeszcze czworo dzieci – synów: S. P. oraz K. P. oraz córki J. P. i B. K. Skarżąca oświadczyła, że w opiece nad matką pomaga jedynie siostra B. K., która przyjeżdża wieczorem i pomaga przy czynnościach wieczornych. Brat S. zamieszkuje z partnerką oraz małoletnią córką, utrzymuje się z pracy zarobkowej, nie pomaga zupełnie w opiece nad matką, którą odwiedza 2-3 razy w roku. Brat K., mieszka z matką, jednak ma poważny problem z alkoholem; siostra J., również mieszka z matką, jednak z uwagi na orzeczony od dzieciństwa znaczny stopień niepełnosprawności sama wymaga opieki.
Tymczasem, zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonych rzeczy, albo na osobistych staraniach. Okoliczność, że pozostali z rodzeństwa pracują, czy też mają własne problemy nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego względem matki. Wszystkie dzieci są w równym stopniu zobowiązane do alimentacji względem rodziców.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium, a nadto o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Decyzji Kolegium skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie tj. art. 17 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r. przez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo że zalicza się ona do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, będąc opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, że rodzeństwo skarżącej nie może partycypować w opiece nad niepełnosprawną matką.
Zdaniem skarżącej u.ś.r. w przypadku, gdy jest kilka osób zobowiązanych alimentacyjnie w jednakowym stopniu nie przewiduje pierwszeństwa względem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla jednej z nich w możliwości wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego. Skarżąca ma prawo wyboru czy podejmie zatrudnienie i będzie dzieliła się obowiązkiem alimentacyjnym względem matki z pozostałym rodzeństwem czy też będzie czyniła osobiste starania przez osobistą opiekę. Organy administracyjne nie mogą decydować za stronę w jaki sposób będzie wywiązywała się z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego. W niniejszej sprawie nie było zatem podstaw do badania alternatywnych sposobów zapewnienia opieki matce skarżącej przez pozostałe osoby zobowiązane względem niej do alimentacji w sytuacji, gdy to skarżąca deklarowała pozostawanie w pełnej dyspozycji niepełnosprawnej matki, udzielanie jej wszechstronnej pomocy oraz wykazywała ciągłą gotowość niesienia tej pomocy.
Świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę, i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej.
W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.
Skarga została uwzględniona ponieważ organy błędnie oceniły przesłankę braku związku przyczynowo skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matka.
Na wstępie należy podkreślić, że prawidłowo wskazał organ II instancji, iż w aktualnie obowiązującym stanie prawnym - w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) - niedopuszczalna jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie w oparciu o kryterium wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki.
Przechodząc z kolei do pozostałej części zarzutów skargi to Sąd zaznacza, że podstawę materialnoprawną stanowiło obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji brzmienie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ustawodawca wymaga więc, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r., I OSK 516/19). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy (podkreślenie orzekającego Sądu) istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13).
Podkreślić należy, że w świetle art. 17 u.ś.r. ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i 1 a u.ś.r. komentowanego przepisu pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym, należy odróżnić pojęcie niepodejmowania i rezygnacji z zatrudnienia. Ten związek przyczynowo-skutkowy winien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia, musi bowiem się opiekować niepełnosprawnym. Drugi przypadek występuje w sytuacji, gdy potencjalny świadczeniobiorca rezygnuje z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym, o którym stanowi art. 17 u.ś.r. (por. K. Małysa-Sulińska, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, LEX 2015). Przesłanka niepodejmowania zatrudnienia jest spełniona, jeżeli zostanie ustalone, że wyłączną przyczyną niepodejmowania zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki.
Konieczne jest ponadto ustalenie, że osoba wnioskująca o przyznanie świadczenia ma obiektywną możliwość ze względu na swój wiek, stan zdrowia i doświadczenie, podjęcia zatrudnienia, jednakże nie podejmuje go ze względu na konieczność opieki nad osobą niepełnosprawną. Podkreślić należy, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia.
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (por. wyrok z 26 października 2023 r., III SA/Kr 979/23), że celem regulacji zawartej w art. 17 u.ś.r. jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16). Zatem osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia albo, będąc zdolną do podjęcia pracy zarobkowej, rezygnuje z podjęcia takiej pracy, albo rezygnuje z faktycznie wykonywanej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie lub rezygnacja z pracy zarobkowej ma jednak służyć opiece nad osobą niepełnosprawną. Istotą tego świadczenia jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność.
Sąd co do zasady podziela pogląd Kolegium o konieczności badania i oceny czy konkretna sytuacja finansowa krewnych zobowiązanych alimentacyjnie względem osoby niepełnosprawnej uzasadnia stwierdzenie istnienia lub nieistnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Rzecz jednak w tym, że ocena Kolegium tej okoliczności faktycznej, została dokonana w oderwaniu od zebranych w sprawie dowodów, a więc z naruszeniem art. 77 §1 i art. 80- k.p.a.
Po pierwsze skarżąca zatrudniona była w firmie ochroniarskiej na terenie K., a mieszka i opiekuje się niepełnosprawną matką – w O., a więc [...] miejscowości, gdzie możliwości dodatkowego zatrudnienia w sposób oczywisty są znacznie ograniczone, a i czas niezbędny na dojazdy do K. – w praktyce uniemożliwia łączenie zatrudnienia w K. z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Po drugie stan zdrowia niepełnosprawnej matki skarżącej był na tyle poważny (Alzhaimer; pampersowana), że zgodnie z wnioskami pracownika socjalnego nie było nawet możliwe odebranie od niej oświadczenia o sposobie wykonywania opieki (k. 12 str. 4 formularza).
Na dodatek, z akt wynika, że z niepełnoprawną matką zamieszkuje niepełnosprawna córka, a siostra skarżącej (z orzeczeniem o niepełnosprawności od dzieciństwa) i brat skarżącej - alkoholik (z zadłużeniem alimentacyjnym). Są to więc członkowie rodziny, którzy w sposób oczywisty nie mogą wyręczyć skarżącej w opiece nad matką. Drugi z braci (S. P.) pracuje zawodowo, ale też zamieszkuje w innej miejscowości; podobnie jak kolejna z sióstr. (B. K.). Pomocy skarżącej udziela jedynie siostra zamieszkała w O. (B. K.), ale z akt wynika, że jest to pomoc okazjonalna.
W ocenie Sądu wnioski Kolegium, że: "skoro (...) posiada 5 dzieci, to osoby te, jako osoby zobowiązane do alimentacji, powinny tak zorganizować opiekę nad matką, aby obowiązkiem tym nie była obciążona wyłącznie jedna z córek" zostały poczynione w całkowitym oderwaniu od zebranego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności Kolegium w ogóle nie dostrzegło, że zamieszkujący z niepełnosprawną matką – niepełnosprawna córka i zadłużony alimentacyjnie syn alkoholik – w praktyce nie są w stanie udzielić jakiejkolwiek pomocy siostrze, a na dodatek sami wymagają opieki (na co zwrócił uwagę pracownik socjalny w wywiadzie środowiskowym w odniesieniu do J. P.). Kolegium w ogóle również nie rozważyło realnych możliwości udzielenia pomocy przez pozostałe rodzeństwo – tj. zamieszkałą w K. – siostrę i zamieszkałego w R. – brata.
Powołane wyżej art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. stanowią, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1), oraz że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80).
W szczególności powołany wyżej art. 80 k.p.a. wymaga odniesienia się do zasad logiki i doświadczenia życiowego przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Sądy administracyjne podkreślają więc wagę prawidłowej (tzn. zgodnej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego) oceny czy ustalone przez organ fakty potwierdzają wysnute na tej podstawie wnioski. Normy swobodnej oceny dowodów wyznaczone są bowiem wymaganiami prawa procesowego, doświadczenia życiowego oraz regułami logicznego myślenia, według których sąd w sposób bezstronny, racjonalny i wszechstronny rozważa materiał dowodowy jako całość, dokonuje wyboru określonych środków dowodowych i ważąc ich moc oraz wiarygodność odnosi je do pozostałego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 27 września 2023 r., I OSK 397/23). Przytoczone powyżej uwagi dotyczą roli sadu administracyjnego i powszechnego w ocenie materiału dowodowego, ale zdaniem orzekającego Sądu, równie dobrze można je traktować jako imperatyw przy ocenie dowodów przez organy administracyjne.
Jak bowiem zauważył Naczelny Sąd Administracyjny dokonana ocena materiału dowodowego może być, bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego (wyrok NSA z 5 stycznia 2024 r., I OSK 1988/22).
Jak już Sąd powyżej zauważał, Kolegium skupiło się wyłącznie na wyliczeniu, że skarżąca może liczyć (lub powinna liczyć) na pomoc swojego rodzeństwa – przy czym w ogóle albo nie rozważyło, czy okoliczności podnoszone przez skarżącą (niepełnosprawność siostry; alkoholizm brata; odległe zamieszkiwanie; inne obowiązki) w ogóle umożliwiają taką pomoc, albo też w oderwaniu od ustaleń, a wbrew logice i doświadczeniu życiowemu – Kolegium uznało, że rodzeństwo jest w stanie zapewnić taką pomoc, aby skarżąca mogła jednak dalej kontynuować pracę zawodową.
Sąd zauważa przy tym, że nie można oczekiwać, że z jednej strony skarżąca będzie pracować, a z drugiej strony – pozostały czas poświęci opiece nad niepełnosprawną matką, która z uwagi na zakres schorzeń wymaga znacznie intensywniejszej opieki i uważności – niż typowa pomoc członków rodziny w opiece nad osobami w podeszłym wieku. Nie wydaje się więc patrząc przez pryzmat logiki i doświadczenia życiowego, aby pomoc świadczona przez siostrę jedynie okazjonalnie, umożliwiała skarżącej kontynuowanie stałego zatrudnienia i godzenie pracy zarobkowej z opieką a nad niepełnosprawną matką.
W ponownym postepowaniu organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a.". Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W tym stanie sprawy, uznając że skarga jest usprawiedliwiona, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Strona była reprezentowana przez adwokata, a więc Sąd zasądził od organu 480 zł kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.)