Uzasadnienie
Decyzją z 31 marca 2023 r., nr SKO.Soc/4116/133/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy O. z 13 grudnia 2022 r. znak [...] orzekającą o odmowie przyznania J. S. (dalej: skarżąca) dodatku węglowego.
Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 14 listopada 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego. We wniosku wskazała, że głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego skarżącej jest kocioł na paliwo stałe.
W toku postępowania organ ustalił, że skarżąca widnieje w składzie gospodarstwa domowego wniosku o dodatek węglowy nr [...] złożonego 24 sierpnia 2022 r. Postępowanie w sprawie tego wniosku zostało zakończone i organ przyznał dodatek węglowy.
Po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu postępowania w wyznaczonym terminie 3 dni skarżąca nie przedstawiła żadnych nowych dowodów w sprawie, które uzasadniałyby wydanie decyzji zgodnej z jej żądaniem.
W tych okolicznościach, organ pierwszej instancji decyzją z 13 grudnia 2022 r. orzekł o odmowie przyznania skarżącej dodatku węglowego.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że ze względu na brak wiedzy prawnej i braku dostatecznych informacji we wniosku złożonym na ww. adres 24 sierpnia 2022 r. zostały wpisane wszystkie osoby zamieszkujące w budynku znajdującym się przy Al. [...] w G. Wskazała, że prowadzi odrębne od tamtych wnioskodawców gospodarstwo domowe, posiada odrębną kuchnię, łazienkę i wejście do budynku.
Decyzją z 31 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że w budynku zamieszkiwanym przez skarżącą - zgodnie z jej oświadczeniem - znajdują się dwa odrębne gospodarstwa domowe, w tym jedno skarżącej. Podkreślono, że zarówno w złożonym wniosku, jak i w deklaracji CEEB podano, iż ww. budynek stanowi budynek jednorodzinny. Zdaniem Kolegium, ustawodawca przewidział możliwość odejścia od zasady jeden adres - jeden dodatek, niemniej jednak jest to możliwe wyjątkowo, a powyższa zasada nadal stanowi regułę. Jak stanowi art. 2 ust. 3c ustawy w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.
Zdaniem Kolegium z materiałów sprawy nie wynika, aby do 30 listopada skarżąca podjęła jakiekolwiek czynności zmierzające do wyodrębnienia adresu dla prowadzonego przez siebie gospodarstwa, nie uprawdopodobniła też, aby z jakichkolwiek powodów nie było takiej możliwości. Stąd też stwierdzono, że organ I instancji słusznie odmówił przyznania dodatku węglowego, bowiem jedna osoba może wchodzić w skład tylko jednego gospodarstwa domowego.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zakwestionowała zapadła decyzję podnosząc, że mieszka sama na parterze domu i musi kupować węgiel aby ogrzać dom. Ma osobną instalację centralnego ogrzewania, niezależną od tej na piętrze mimo, że kocioł na paliwo stałe jest jeden. Dodała, że połowa domu należy do niej, a druga połowa do córki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2023 r., poz. 141) dalej także jako "u.d.w.". Stosownie do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Przez gospodarstwo domowe rozumie się: 1) osobę fizyczną samotnie zamieszkującą i gospodarującą (gospodarstwo domowe jednoosobowe) albo 2) osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (gospodarstwo domowe wieloosobowe), (art. 2 ust. 2), natomiast przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3).
Ustawodawca mocą art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967, obowiązującego od 20 września 2022 r.) w ustawie o dodatku węglowym wprowadził w art. 2 regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Zgodnie z brzmieniem dodanego ust. 3a i 3b - w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem (ust. 3a), w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b).
Kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2236) rozszerzono ww. regulację o kolejne zapisy. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2 ustawy o dodatku węglowym).
Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 9 ustawy o dodatku węglowym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (ust. 10). W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego 14 listopada 2022 r. (k. 5 akt administracyjnych), zatem wniosek ten podlegał rozpoznaniu.
Odnotowania wymaga, że kolejne nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 210/23). Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe.
W związku z powyższym na organie spoczywa obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b analizowanej ustawy. Mowa tutaj o ustaleniach zarówno w zakresie ilości gospodarstw domowych zamieszkujących pod danym adresem, jak również braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach.
W realiach kontrolowanej sprawy organ pierwszej instancji przyjął, że skarżąca wchodzi w skład wieloosobowego gospodarstwa domowego, którego inny członek wcześniej wystąpił już o przyznanie dodatku węglowego i ten dodatek otrzymał. Ustalenia faktyczne w sprawie oparto przy tym wyłącznie na twierdzeniach organu, że we wniosku innej osoby zamieszkującej nieruchomość skarżącej z 24 sierpnia 2022 r., skarżąca ujęta została jako wchodząca w skład gospodarstwa domowego wieloosobowego. Sąd stwierdza przy tym, że wniosek, na który powołuje się organ nie widnieje w aktach sprawy.
Zatem dokonane tak ustalenia faktyczne nie tylko nie znajdują poparcia w katach sprawy ale też są zdaniem Sądu przedwczesne albowiem ignorują wyjaśnienia strony i nie zostały poprzedzone należytym postępowaniem wyjaśniającym. To z kolei świadczy, że organ pierwszej instancji dopuścił się istotnego naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 15a i 15b ustawy o dodatku węglowym
W tym kontekście zwrócić trzeba uwagę na art. 2 ust. 15b ustawy o dodatku węglowym. Przepis ten przewiduje, że jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 u.d.w. stosuje się. Powtórzyć przy okazji trzeba, że wywiad środowiskowy jest przewidziany nie tylko do ustalenia, czy gospodarstwo domowe ma charakter jednoosobowego, czy wieloosobowego, co może skutkować zastosowaniem art. 2 ust. 4 u.d.w., lecz także dla ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania art. 2 ust. 3a-3e u.d.w., w tym zwłaszcza 3c i 3d, co wprost wynika już z art. 2 ust. 3d u.d.w. Takich ustaleń w sprawie zabrakło.
Ponadto, nawet ograniczając się do ogólnych regulacji z ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, bez sięgania do szczegółowych rozwiązań przyjętych w ustawie z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, wskazać należy, że postępowanie wyjaśniające organów w kontrolowanej sprawie uchybia wymogom procesowym. Wspomniane już powyżej ustalenia faktyczne oparto o twierdzenia organu dotyczące zawartości wniosku z 24 sierpnia 2022 r., nr [...]. Tymczasem odmienne informacje wynikają z wniosku złożonego przez skarżącą z 14 listopada 2022 r. Z niewyjaśnionych przyczyn organ pierwszej instancji przyznał większą wartość dowodową jednemu z pozostających w sprzeczności wniosków, z góry zakładając brak wiarygodności drugiego z nich. Zarówno wniosek z 24 sierpnia 2022 r., jak i wniosek skarżącej z 14 listopada 2022 r. mają taką samą moc dowodową. Obydwa zawierają składane pod odpowiedzialnością karną (por. art. 3 ust. 4 u.d.w.) oświadczenia osób prywatnych, których konfrontacja może co najwyższej prowadzić do potrzeby podjęcia dalszego postępowania dowodowego celem wyjaśnienia pojawiających się w tym względzie rozbieżności. Analiza akt administracyjnych przekazanych do tut. Sądu wskazuje, że takie dalsze postępowanie nie zostało przeprowadzone.
Odmienną natomiast przyczynę negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia przyjął organ odwoławczy wskazując, że z akt sprawy nie wynika, aby do dnia 30 listopada 2022 r. strona podjęła jakiekolwiek czynności zmierzające do wyodrębnienia adresu dla prowadzonego przez siebie gospodarstwa, nie uprawdopodobniła też, aby z jakichkolwiek podwodów nie było takich możliwości.
W tej kwestii Sąd wskazuje, że ugruntowane jest orzecznictwo sądów administracyjnych, że dla spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 3d w zw. z ust. 3c cyt. ustawy, tj. braku możliwości ustalenia do 30 listopada 2022 r. odrębnego adresu dla jego gospodarstwa, wystarczyło złożenie jedynie oświadczenia skarżącej w tym zakresie (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 355/23, z dnia 8 maja 2023 r. sygn. II SAB/Gl 24/23, z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 32/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r. sygn. II SA/Łd 299/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 673/23 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 383/23).
W realiach niniejszej sprawy skarżąca nie została wezwana przez organ o wykazanie, że nadanie odrębnego numeru zajmowanego przez nią lokalowi nie było możliwe do 30 listopada 2022 r. Organ I instancji, działając zgodnie z art. 79a k.p.a., wskazał skarżącej jako przesłankę negatywną zależną od strony bycie członkiem rodziny w innym wniosku o dodatek węglowy i w tym zakresie wyznaczył skarżącej trzydniowy termin do ewentualnego przedstawienia dowodów dla wykazania spełnienia tej przesłanki (k.8 akt adm.). Organ odwoławczy natomiast, nie prowadził żadnego postępowania uzupełniającego i orzekł na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ pierwszej instancji.
Reasumując Sąd stwierdza, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany uzupełnić akta sprawy o dokumenty, na podstawie których wywodzi okoliczności będące podstawą rozstrzygnięcia, tj. wniosek z 28 sierpnia 2022 r. oraz wydruk z ewidencji CEEB dla nieruchomości, w której zamieszkuje skarżąca. Następnie będzie obowiązany ustalić na podstawie wywiadu środowiskowego oraz ewentualnie innych koniecznych dowodów czy skarżąca prowadzi odrębne gospodarstwo domowe w budynku mieszkalnym, w którym znajduje się inne gospodarstwo domowe, na które uprzednio przyznano już dodatek węglowy, czy też jest członkiem gospodarstwa domowego objętego wnioskiem 28 sierpnia 2022 r. W razie ustalenia, że skarżąca nie wchodzi w skład tego gospodarstwa, konieczne będzie również poczynienie ustaleń w zakresie pozostałych przesłanek przyznania dodatku węglowego min. odrębności lokalu skarżącej i oraz możliwości wyodrębnienia adresu dla zajmowanego przez skarżącą lokalu do 30 listopada 2022 r., uwzględniając w tym względzie stanowisko wyrażone w niniejszym wyroku.
Sąd podkreśla przy tym, że ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby wskazana okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też wymagane było potwierdzenie wskazanej okoliczności konkretnym dowodem (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 299/23). Wprowadzona regulacja nie wymaga też wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 673/23).
Mając na uwadze powyższe w toku ponownego rozpoznania sprawy, przeprowadzając wywiad środowiskowy, organ będzie obowiązany ustalić czy lokal, w którym zamieszkuje skarżąca posiada cechy odrębności od drugiego lokalu znajdującego się w tym samym budynku (na który przyznano już dodatek węglowy). Powinien zatem ustalić wszelkie okoliczności wskazujące na to czy jest możliwe korzystanie z lokalu skarżącej bez konieczności korzystania z drugiego lokalu (min. osobne wejście, węzeł kuchenny i sanitarny). Dopiero ustalenia poczynione w zakresie spełnienia wszystkich przesłanek przyznania dodatku węglowego, dadzą podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.