Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, decyzją z dnia 9 maja 2022 r. nr SKO.NP/4115/164/2022 utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia 21 marca 2022 r. nr ŚS.8252.2.2022 odmawiającą K. K. (dalej jako "skarżąca") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na siostrzenicą K. R. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym.
Decyzją z dnia 21 marca 2022 r. organ l instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad siostrzenicą legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. przy Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w T. z 19 lipca 2010 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. W uzasadnieniu organ wskazując treść art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych podkreślił, że na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła błędne zastosowanie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego jeżeli osoba wymagająca opieki posiada zstępnych, chyba że zstępni Ci posiadają orzeczenie o niepełnosprawności, podczas gdy – zdaniem skarżącej - nie może on mieć zastosowanie w przedmiotowej sprawie.
Decyzją z 9 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia powołując się na treść art. 17 ust. 1, 1b i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) organ odwoławczy w pełni podzielił ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji i wskazał, że 31 stycznia 2022 r. skarżąca zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad siostrzenicą, legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przyznanym na stałe.
Z dokumentacji dołączonej do akt sprawy bezspornie wynikało, że siostrzenica skarżącej bezwzględnie wymaga stałej opieki w związku ze stwierdzoną niepełnosprawnością i opiekę tą od jej urodzenia sprawuje skarżąca. Postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia 19.02.2001 r. ograniczono władzę rodzicielską D. R. i J. R. poprzez umieszczenie K. R. w rodzinie zastępczej S. K. i K. K. Następnie 23 czerwca 2014 r. K. K. została ustanowiona opiekunem prawnym K. R. Pomimo powyższego Kolegium podzieliło stanowisko organu pomocowego, że warunkiem sine qua non ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Organ odwoławczy powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt l OPS 5/13.
Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że organy administracji zobowiązane są do stosowania obowiązującego prawa. Nie mogą wynikających z norm ustawowych praw i obowiązków stron odczytywać wbrew woli ustawodawcy, gdyż godziłoby to w konstytucyjnie określone zasady legalizmu i praworządności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, nie zalicza się ciotki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznym osoby niepełnosprawnej, podczas gdy funkcjonalna wykładnia ww. przepisów winna skutkować przyznaniem skarżącej tego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz.329, ze zm.); zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrzenicą.
Podstawę materialnoprawną odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną podopieczną stanowił przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2002 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615) dalej: "u.ś.r.". Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 tej ustawy, obowiązującą w chwili rozstrzygania przez organy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.
- - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Ponadto, według art. 17 ust. 1a tej ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust.1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Powyższe przepisy jednoznacznie stanowią, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie określone w nim przesłanki.
Zgodnie z art. 128 i następne, obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej, rodzeństwo, małżonków (po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa oraz po orzeczeniu separacji; natomiast w okresie małżeństwa na małżonkach ciąży obowiązek równoznaczny z obowiązkiem alimentacyjnym), powinowatych, ale jedynie w relacji ojczym/macocha - pasierb/pasierbica, osoby związane relacją przysposobienia, krótkotrwale - mężczyznę, którego ojcostwo zostało uprawdopodobnione. Przepisy regulujące krąg osób zobowiązanych do alimentacji mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Prawodawca nie dopuszcza modyfikowania tego zbioru podmiotów poprzez jego rozszerzenie o osoby w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie wymienione, ale związane bliskimi więzami faktycznymi, czy też np. wchodzące do kręgu spadkobierców.
Wobec istotnych rozbieżności orzecznictwa dotyczących interpretacji art. 17 ust. 4 ustawy, dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad pełnoletnim członkiem rodziny w sytuacji braku obowiązku alimentacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13, dostępnej na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.), stwierdzając, że: "osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych".
W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., że zarówno w pierwotnej wersji art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian tej ustawy, świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6 poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008, Nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niepełnosprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia.
W każdej jednak z kolejnych regulacji prawnych, przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. W art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost stwierdzono, że świadczenie przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.
Sąd wywodził, że stosowanie do art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 tej ustawy). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 tej ustawy).
Nadto z mocy art. 23 i 27 omawianej ustawy także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Co więcej, w myśl art. 130 tej ustawy obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Poza tym zgodnie z art. 617 § 1 tego Kodeksu, krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej. Krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Tak więc krewnymi w linii prostej są zstępni i wstępni - zstępnym jest syn, wnuk, wstępnym - ojciec i dziadek, rodzeństwem zaś osoby mające choćby jednego wspólnego przodka. Przepis art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji.
W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej w uchwale I OPS 5/13, treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna a ustalenie z nich normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Nie może być zatem uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to które wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Co prawda przywoływana uchwała została podjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r., natomiast aktualnie ustawa ta obowiązuje w brzmieniu znowelizowanym, jednak nadal prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem, zamieszczony przed nowelizacją w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, a obecnie w ust. 1 pkt 4 tego przepisu ustawy. W konsekwencji stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. zachowuje aktualność również w obecnym stanie prawnym (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 893/22)
Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych min. wyroku NSA z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1681/13, wyroku NSA z 23 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1637/21, wyroku NSA z 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 4353/18 czy wyroku NSA z 29 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 2256/21.
Zatem należy uznać, że warunkiem koniecznym ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jest przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Innymi słowy, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia.
Stan faktyczny ustalony przez organy w rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowany. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, skarżąca opiekuje się swoją, niezdolną do samodzielnej egzystencji, siostrzenicą, zapewniając jej wszelką pomoc, leczenie i jak najlepsze warunki do życia. W 2001 r. razem z mężem została ustanowiona rodziną zastępczą dla siostrzenicy, a od 2014 r. jest jej opiekunem prawnym. Jednak skarżąca nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny stosownie do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Obowiązek alimentacyjny między krewnymi w linii bocznej dotyczy tylko rodzeństwa (art. 128 k.r.o.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych jest niesporne, że osoba, która nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie może skutecznie ubiegać się o świadczenie z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i to bez względu na to czy faktycznie taką opiekę sprawuje (por. cytowany przez Sąd pierwszej instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2091/20, LEX nr 3117866 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2505/20, LEX nr 3164825).
Jedyny wyjątek przewidziano w przypadku opiekuna faktycznego dziecka – które to określenie w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 14 ustawy – oznacza osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka, a przysposobienie powoduje powstanie obowiązku alimentacyjnego).
Wbrew stanowisku skarżącej brak jest podstaw do uznania, że w sprawie doszło do błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przepis ten wyraźnie wskazuje na konieczność istnienia ustawowego obowiązku alimentacyjnego, stąd nawet więź prawna i faktyczna łącząca skarżącą z osobą wymagającą opieki oraz wykonywanie przez skarżącą czynności wypełniających treść obowiązku alimentacyjnego, ale mające miejsce między osobami, na których nie ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny - nie może być traktowane jako wypełnienie dyspozycji wskazanego przepisu.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.