Wyrok WSA w Łodzi z 16 czerwca 2016 r., III SA/Łd 162/16

Uzasadnienie

Decyzją z dnia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A. O. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia (...) o odmowie umorzenia wierzytelności wynikającej z zajęcia pasa drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 64 ust. 2 w zw. z art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.), zwanej dalej u.f.p., art. 40a ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.), zwanej dalej u.d.p., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta Ł., po rozpatrzeniu wniosku z dnia 6 lipca 2015 r. (wpływ do urzędu w dniu 8 lipca 2015 r). A. O., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: A. O. (...) Ł. ul. A 67/137, NIP: (...), REGON (...), odmówił umorzenia wierzytelności wynikającej z zajęcia pasa drogowego w łącznej wysokości 116 764,79 zł, naliczonej decyzjami za samowolne zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia działalności handlowej przez skarżącą: z dnia 18 sierpnia 2011 r. na kwotę 3 995,80 zł; z dnia 24 października 2011 r. na kwotę 4 743,00 zł; z dnia 30 grudnia 2011 r. na kwot 4 603,50 zł; z dnia 19 marca 2012 r. na kwotę 5 161,50 zł; z dnia 30 maja 2012 r. na kwotę 5 378,80 zł; z dnia 20 września 2012 r. na kwotę 4 045,50 zł; z dnia 4 grudnia 2012 r. na kwotę 5 022,00 zł; z dnia 4 lutego 2013 r. na kwotę 4 497,48 zł; z dnia 9 kwietnia 2013 r. na kwotę 4 497,48 zł; z dnia 7 czerwca 2013 r. na kwotę 4 570,02 zł; z dnia 18 lipca 2013 r. na kwotę 2 413,90 zł; z dnia 16 września 2013 r. na kwotę 4 642,56 zł; z dnia 8 listopada 2013 r. na kwotę 3 836,25 zł; z dnia 28 listopada 2013 r. na kwotę 5 005,26 zł; z dnia 18 grudnia 2013 r. na kwotę 4 642,56 zł; z dnia 30 czerwca 2014 r. na kwotę 6 601,14 zł; z dnia 5 sierpnia 2014 r. na kwotę 9 140,04 zł; z dnia 12 września 2014 r. na kwotę 5 658,12 zł; z dnia 23 grudnia 2014 r. na kwotę 2 678,40 zł; odsetki za zwłokę na kwotę 25 631,48 zł.

Organ pierwszej instancji ustalił, że źródłem dochodu skarżącej jest przychód z działalności gospodarczej, który w 2014 r. wyniósł 306,60 zł netto (średnio miesięcznie), oraz emerytura w wysokości 1 058,60 zł. Skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe ze swoim niepełnosprawnym wnukiem R. R., który otrzymuje rentę w wysokości 739,58 zł. Skarżąca zajmuje mieszkanie spółdzielcze lokatorskie o powierzchni 46 m2. Miesięczne opłaty według oświadczenia skarżącej wynoszą: czynsz 371,74 zł, energia elektryczna 40 zł, gaz wliczony w czynsz. Skarżąca oświadczyła, że jest osobą cierpiącą na wiele schorzeń i na dowód dołączyła szereg skierowań lekarskich oraz wyników badań swoich i swojego wnuka. Na tej podstawie organ pierwszej instancji stwierdził, że nie występują przesłanki uzasadniające umorzenie zaległości tj. ważny interes wnioskodawcy, a więc sytuacja, w której zapłata należności mogłaby zachwiać podstawami egzystencji dłużniczki.

Dochód, którym dysponuje skarżąca umożliwia uregulowanie zaległości. Przedstawione przez skarżącą w toku postępowania argumenty nie wskazują, by okoliczności powstania zaległości były nadzwyczajne, niezależne od sposobu postępowania strony. Zaległości powstały w czasie prowadzenia działalności gospodarczej i mają związek z prowadzoną działalnością. Oznacza to, że należności te powinny być uiszczone w terminie wskazanym w decyzjach administracyjnych, a więc w czasie kiedy wnioskodawczyni, prowadząc działalność gospodarczą, osiąga przychody. Skarżąca doprowadziła do powstania szeregu zaległości wynikających z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego, które wynikało z przekroczenia dopuszczalnych rozmiarów terenu, uchylając się od dobrowolnego ich uregulowania, ponosząc przy tym inne, oczywiste wydatki prywatne niekoniecznie związane z zapewnieniem egzystencji.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła obrazę:

1. prawa materialnego, mającą wpływ na treść skarżonej decyzji, a to:
a. art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 u.f.p., art. 2 § 1, art. 3 pkt 8 w zw. z art. 67b § 1 pkt 2, 67a § 1 pkt 3 i § 2 o.p. poprzez odmowę umorzenia należności, mimo iż przepis art. 67a § 1 o.p. stanowi, iż w przypadku ważnego interesu podatnika lub publicznego można umorzyć podatnikowi istniejącą należność, natomiast w kontekście możliwości majątkowych i zarobkowych skarżącej, jej sytuacji osobistej i rodzinnej można postawić tezę, iż ważny interes skarżącej przemawia za umorzeniem powstałego długu;
2. obrazę przepisów postępowania:
a. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej skarżącej, której dochód ledwo starcza na zaspokajanie podstawowych potrzeb w zakresie swojego utrzymania a ponadto ma na utrzymaniu członka rodziny, wymagającego szczególnej opieki i troski, z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, przez co nie jest w stanie podjąć dodatkowego zatrudnienia i zintensyfikować prowadzoną działalność gospodarczą, a mimo to organ uznał, że nie zachodzą okoliczności pozwalające na umorzenie należności w całości;
b. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie enigmatycznego uzasadnienia faktycznego, z którego nie wynika, dlaczego sytuacja rodzinna i dochodowa skarżącej nie pozwala na uwzględnienie wniosku;
c. art. 210 § 4 o.p. podatkowej poprzez złą konstrukcję uzasadnienia zaskarżonej decyzji i nie zagwarantowanie stronie precyzyjnego wyjaśnienia w zakresie podstaw i przesłanek faktycznych odmowy umorzenia zaległości.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, że kary pieniężne określone w art. 40 ust. 2 u.d.p. są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, a w szczególności są to dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (art. 60 ust. 7 u.f.p.). Kary pieniężne określone w art. 40 ust. 2 u.d.p. stanowią określony w art. 60 ust. 7 u.f.p. dochód jednostki samorządu terytorialnego – Miasta Ł. (art. 40a ust. 1 u.d.p.), pobierany przez samorządową jednostkę budżetową – Zarząd Dróg i Transportu w Ł. na podstawie odrębnej ustawy – u.d.p. Oznacza to, że postępowanie w sprawie ulg toczy się na podstawie art. 64 u.f.p. Zakres zastosowania ulg jest uzależniony od osoby zobowiązanego. Zasada ogólna wyrażona w art. 64 ust. 1 u.f.p. doznaje ograniczenia, zarówno co do podmiotu zobowiązanego – prowadzącego działalność gospodarczą, jak i co do rodzajów należności publiczno-prawnych, względem których może być zastosowana ulga, przy jednoczesnych dodatkowych warunkach związanych z pomocą publiczną.

Zgodnie z art. 64 ust. 2 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 u.f.p. Sformułowanie tego przepisu wyraźnie eksponuje najpierw wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, a następnie odnosi się do ulg, należności i spełnienia konkretnych warunków. Z akt sprawy oraz z informacji Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą. Organ drugiej instancji wskazał na prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że regulacja art. 64 ust 2 u.f.p. jest przepisem szczególnym, całościowo odnoszącym się do ulg dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Przewiduje ona możliwości przyznania przedsiębiorcy pomocy w spłacie zobowiązań tylko i wyłącznie z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 u.f.p. (1. kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie;

2. należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego;
3. wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych;
4. wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych;
5. wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych;
6. należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich). Kary pieniężne określone w art. 40 ust. 12 u.d.p. nie należą do należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 u.f.p. Skoro przepis art. 64 ust 2 u.f.p. nie przewiduje możliwości przyznania przedsiębiorcy pomocy w spłacie należności z tytułu kar pieniężnych określonych w art. 40 ust. 12 u.d.p., postępowanie w sprawie jest bezpodmiotowe (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lipca 2015 r., I SA/Gd 553/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r., V SA/Wa 2443/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r., V SA/Wa 2393/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r., V SA/Wa 1793/11). Organ drugiej instancji stwierdził następnie, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów u.f.p. przy zgodnym ujęciu charakteru zobowiązania z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi - jako niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym określonej w art. 60 pkt 7 u.f.p. Gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje zaskarżalne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 i 2 k.p.a.). W sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało jednak wszczęte i toczyło się pomimo istnienia przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a., uzasadniających wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, organ administracji publicznej, stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania w jego toku, powinien umorzyć postępowanie w związku art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi m. in. wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przyczyny, które powodują, że postępowanie musi zostać umorzone, mogą dotyczyć m. in. braku w przepisach prawa podstawy do rozpatrzenia tej treści żądania w trybie postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym, przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

W skardze na powyższą decyzję A. O. wniosła o jej uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej kosztów związanych z postępowaniem, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 pkt 7 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię wskutek której organ drugiej instancji zastosował art. 105 § 1 k.p.a. stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania czego następstwem było umorzenie postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że kara pieniężna wymierzona za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi stanowi określony w art. 60 pkt 7 u.f.p. dochód jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże w ocenie skarżącej, która prowadzi działalność gospodarczą, należności z art. 60 pkt 7 u.f.p. podlegają ulgom w spłacie określonym w art. 64 ust. 1 u.f.p., gdyż redakcja tego przepisu nie zawiera zapisu ograniczającego jego zastosowanie do podmiotów nieprowadzących działalności gospodarczej. Inna interpretacja np. przeprowadzona w skarżonej decyzji prowadziłaby do niczym nieuzasadnionej dyskryminacji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą takich jak skarżąca. Zgodnie bowiem z art. 55 u.f.p. należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty.

Biorąc pod uwagę treść art. 55 u.f.p., który statuuje generalną możliwość umarzania należności pieniężnych, a do którego odwołał się ustawodawca w art. 64 u.f.p., stwierdzić należy, że w rozpatrywanym przypadku zastosowanie winna mieć reguła umarzania wynikająca z art. 64 ust. 1 u.f.p., bowiem przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 55 u.f.p. Do przypadku o którym mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. będzie miała zastosowanie ogólna reguła udzielania ulg przewidziana w art. 64 ust.

1. Zdaniem skarżącej, uwzględniając zatem art. 55 u.f.p., dochodów przewidzianych w pkt 7 art. 60 u.f.p. nie można sytuować poza systemem dopuszczalnych ulg, gdy podmiot o nie wnioskujący prowadzi działalność gospodarczą. Ponadto, według skarżącej, w zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji błędnie przyjął, iż ograniczenia wymienione w art. 64 ust. 2 dotyczące udzielania podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą ulg w spłacie z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 u.f.p. rozciągają się na należności wymienione w art. 60 pkt 7 u.f.p.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola pod względem zgodności z prawem przebiega w trzech płaszczyznach, tj. oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/2005). Dokonując tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Jednocześnie należy stwierdzić, że kryterium legalności podlega uwzględnieniu w fazie orzekania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych. Posiadając tak określony zakres swojej kognicji Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie zagadnieniem spornym była kwestia wykładni (a w konsekwencji również zastosowania) art. 64 u.f.p. przy jednolitym ujęciu przez strony charakteru zobowiązania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi – jako niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym określonej w pkt 7 art. 60 u.f.p.

Zgodnie z art. 64 u.f.p.:

64. 1. Właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności o których mowa w art. 60.

2. Właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 które:
1) nie stanowią pomocy publicznej;
2) stanowią pomoc de minimis – w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa Wspólnot Europejskich dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis;
3) stanowią pomoc publiczną:
a) udzielaną w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia,
b) udzielaną w celu zapobieżenia poważnym zakłóceniom w gospodarce o charakterze ponadsektorowym lub ich likwidacji,
c) udzielaną w celu wsparcia krajowych przedsiębiorców działających w ramach przedsięwzięcia gospodarczego podejmowanego w interesie europejskim,
d) udzielaną w celu promowania i wspierania kultury i dziedzictwa narodowego, nauki oraz oświaty,
e) będącą rekompensatą za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym powierzonych na podstawie odrębnych przepisów,
f) na szkolenia,
g) na zatrudnienie,
h) na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw,
i) na restrukturyzację,
j) na ochronę środowiska,
k) na prace badawczo-rozwojowe,
l) regionalną.
3. Ulgi w spłacie zobowiązań, określone w art. 55, w przypadku wymienionym w ust. 2 pkt 3 lit. a mogą być udzielane jako pomoc indywidualna albo w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach.
4. Ulgi w spłacie zobowiązań, określone w art. 55, w przypadku wymienionym w ust 2 pkt 3 lit. b-e, lit. "j" oraz lit. "k" mogą być udzielane jako pomoc indywidualna zgodna z programami rządowymi lub samorządowymi albo pomoc udzielana w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach.

W tym miejscu przypomnieć należy, że skarżąca jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą. Jej zdaniem, jak wynika ze skargi, należności z art. 60 pkt 7 u.f.p. podlegają ulgom w spłacie określonym w art. 64 ust. 1 u.f.p., gdyż redakcja tego przepisu nie zawiera zapisu ograniczającego jego zastosowanie do podmiotów nieprowadzących działalności gospodarczej. Inna interpretacja np. przeprowadzona w skarżonej decyzji prowadziłaby do niczym nieuzasadnionej dyskryminacji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą takich jak skarżąca. Zgodnie bowiem z art. 55 u.f.p. należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty.

SKO w Ł. stoi natomiast na stanowisku, że zakres zastosowania ulg jest uzależniony od osoby zobowiązanego. Zasada ogólna wyrażona w art. 64 ust. 1 u.f.p. doznaje ograniczenia, zarówno co do podmiotu zobowiązanego – prowadzącego działalność gospodarczą, jak i co do rodzajów należności publiczno-prawnych, względem których może być zastosowana ulga, przy jednoczesnych dodatkowych warunkach związanych z pomocą publiczną. Zgodnie z art. 64 ust. 2 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 u.f.p. Regulacja art. 64 ust 2 u.f.p. jest przepisem szczególnym, całościowo odnoszącym się do ulg dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Przewiduje ona możliwości przyznania przedsiębiorcy pomocy w spłacie zobowiązań tylko i wyłącznie z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 u.f.p.

W sprawie nie ma sporu między stronami, że kary za zajęcie pasa drogowego nie należą do katalogu należności określonych w art. 60 pkt 1-6 u.f.p., są bowiem należnościami określonymi w art. 60 pkt 7 u.f.p.

Wykładni przedmiotowego zagadnienia dokonał w wyroku z dnia 8 lipca 2015r. w sprawie I SA/Gd 553/15 WSA w Gdańsku. Sąd, w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie, w pełni podziela przedstawiony w powyższym wyroku pogląd i przedstawia go jako własny.

Wymieniony przepis (art. 64 u.f.p.) został wprowadzony w życie ustawą o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., która to ustawa jako novum wprowadziła enumeratywne wskazanie katalogu środków publicznych, stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w stosunku do których mogą być stosowane różne instrumenty ulg w ich spłacie. Zawarła regulacje dotyczące zarówno organów uprawnionych do wydawania decyzji w sprawach ich dotyczących oraz regulacje dotyczące ulg w spłacie tych zobowiązań. Zgodnie z uzasadnieniem rządowego projektu ustawy z dnia 20 października 2008 r., druk nr 1181, strona 23 i 24, przyjęte w przepisach konstrukcje prawne wzorowane są na rozwiązaniach już istniejących na gruncie podatkowym.

Ulgi w spłacie zobowiązań z tytułu niepodatkowych należności budżetowych, w postaci umorzeń, odroczenia spłat lub rozkładania na raty są analogiczne jak w Ordynacji podatkowej, która była notyfikowana przez Komisję Europejską.

W ustawie zawarto również regulację - art. 67 – zgodnie z którą do spraw nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa.

Powyższe wskazanie założeń i celów projektu ustawy o finansach publicznych – ustawy uchwalonej przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej VI Kadencji w dniu 27 sierpnia 2009 r. są niewątpliwie pomocne przy interpretacji prawnej jej przepisów.

Przepis art. 64 u.f.p. stanowi podstawę prawną ulg w spłacie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym.

Zakres zastosowania ulg jest, zdaniem Sądu, uzależniony od osoby zobowiązanego. Zasada ogólna wyrażona w ust. 1 art. 64 doznaje ograniczenia, zarówno co do podmiotu zobowiązanego – prowadzącego działalność gospodarczą, jak i co do rodzajów należności publiczno-prawnych, względem których może być zastosowana ulga, przy jednoczesnych dodatkowych warunkach związanych z pomocą publiczną. Wynika to z treści ust. 2 art.

64. Sformułowanie tego przepisu wyraźnie eksponuje najpierw wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, a następnie odnosi się do ulg, należności i spełnienia konkretnych warunków, a nie odwrotnie.

Zatem przepis podkreśla w ten sposób, że jako przepis szczególny odnosi się co do podmiotu, a następnie co do przedmiotu regulacji.

W zapisie tym nie ma takiego celu regulacji, który wskazywałby, że tylko określone zobowiązania z art. 60 pkt 1-6 ustawy są szczególnie regulowane, co do możliwości zastosowania ulgi w przypadku gdy dotyczy to zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą. Aby tak było musiałby być inny szyk wyrazów składających się na budowany przepis szczególny.

To podkreślenie ustawodawcy musiałoby dotyczyć przedmiotu, a następnie związane byłoby to z podmiotem zobowiązanym, a nie odwrotnie.

Za taką też wykładnią przepisu przemawia również wykładnia funkcjonalna, na którą wskazuje ww. uzasadnienie projektu.

Uzasadnienie wskazujące na zamierzenia ustawodawcy zrównania regulacji prawnych z Ordynacją podatkową, której to rozwiązania prawne poddano notyfikacji Komisji Europejskiej. Przywołane zaś przepisy art. 67 "a" i 67 "b" Ordynacji podatkowej wprost stanowią o ograniczeniu ulg w zobowiązaniach, co do podmiotu i co do przedmiotu. Ich brzmienie jest następujące:

Art. 67a § 1. Organ podatkowy na wniosek podatnika z zastrzeżeniem art. 67 "b" w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może:

1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty;
2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a;
3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

§ 2. Umorzenie zaległości podatkowej powoduje również umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub w części, w jakiej została umorzona zaległość podatkowa.

Art. 67b § 1. Organ podatkowy na wniosek podatnika prowadzącego działalność gospodarczą może udzielać ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, określonych w art. 67a:

1) które nie stanowią pomocy publicznej;
2) które stanowią pomoc de minimis – w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa wspólnotowego dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis;
3) które stanowią pomoc publiczną:
a. udzielaną w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia,
b. udzielaną w celu zapobieżenia lub likwidacji poważnych zakłóceń w gospodarce o charakterze ponadsektorowym,
c. udzielaną w celu wsparcia krajowych przedsiębiorców działających w ramach przedsięwzięcia gospodarczego podejmowanego w interesie europejskim,
d. udzielaną w celu promowania i wspierania kultury, dziedzictwa narodowego, nauki i oświaty,
e. będącą rekompensatą za realizacje usług świadczonych w określonym interesie gospodarczym powierzonych na podstawie odrębnych przepisów,
f. na szkolenia,
g. na zatrudnienie,
h. na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw,
i. na restrukturyzację,
j. na ochronę środowiska,
k. na prace badawczo-rozwojowe,
l. regionalną,
m. udzielaną na inne przeznaczenia określone na podstawie § 6 przez Radę Ministrów.

§ 2. Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadku wymienionym w § 1 pkt 3 lit. "a", mogą być udzielane jako pomoc indywidualna albo w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach.

§ 3. Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadkach wymienionych w § 1 pkt 3 lit. b-g oraz lit. i-l mogą być udzielane jako pomoc indywidualna zgodna z programami rządowymi lub samorządowymi albo udzielane w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach.

§ 4. Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadku wymienionym w § 1 pkt 3 lit. "h" mogą być udzielane po spełnieniu szczegółowych warunków określonych na podstawie § 5. § 5. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki udzielania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadku wymienionym w § 1 pkt 3 lit. "h" wraz ze wskazaniem przypadków, w których ulgi są udzielane jako pomoc indywidualna, mając na uwadze dopuszczalne przeznaczenia i warunki udzielania pomocy państwa określone w przepisach prawa wspólnotowego.

§ 6. Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzeń, inne niż określone w § 1 pkt 3 lit. a-l, przeznaczenia pomocy udzielanej w formie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, oraz szczegółowe warunki udzielania tych ulg dla określonych przez Radę Ministrów przeznaczeń wraz ze wskazaniem przypadków, w których ulgi udzielane są jako pomoc indywidualna mając na uwadze dopuszczalność i warunki udzielania pomocy państwa określone w przepisach prawa wspólnotowego.

Przyjęcie tej wykładni funkcjonalnej potwierdza treść art. 67 u.f.p. odsyłająca w sprawach nieuregulowanych do m.in. przepisów Ordynacji podatkowej, działu w którym znajdują się ww. przepisy art. 67a i 67b.

Sąd uznał zatem, że regulacja art. 64 ust 2 u.f.p. jest przepisem szczególnym całościowo odnoszącym się do ulg dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, tym samym zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Zawiera wykładnię przepisu art. 64 u.f.p. podzielaną przez Sąd orzekający w sprawie, a także zaprezentowaną w cyt. wyroku oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2393/11, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2443/11, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1793/11(http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dało to podstawę do umorzenia postępowania z wniosku skarżącej na podstawie art. 105 k.p.a. z uwagi na brak podstaw prawnych do wystąpienia przez skarżącą, prowadzącą działalność gospodarczą, z wnioskiem o udzielanie ulgi w zgłoszonym zobowiązaniu.

Przedstawiony wyżej pogląd podzielił również NSA w wyroku z dnia 31 października 2014 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1448/13, stwierdzając, że w przypadku należności publicznoprawnych ulgi określone w art. 55 u.f.p. mogą mieć zastosowanie tylko do należności enumeratywnie określonych w art. 64 ust. 2 tej ustawy (publ. LEX nr 1588143).

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, uwzględniając powyższe rozważania, należy więc stwierdzić, że argumentacja skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wskazać, że skarżąca błędnie wyszła z założenia, że art. 55 u.f.p. statuuje generalną możliwość umarzania należności pieniężnych, do którego odwołał się ustawodawca w art. 64 u.f.p, a więc konsekwentnie, w ocenie skarżącej,w rozpatrywanym przypadku zastosowanie winna mieć reguła umarzania wynikająca z art. 64 ust. 1 u.f.p., bowiem przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 55 u.f.p. W tym miejscu wypada więc podkreślić, że art. 55 u.f.p. odnosi się do należności o charakterze cywilnoprawnym, zaś odesłanie do tego artykułu w regulacji wynikającej z art. 64 ust. 1 jest tylko odesłaniem do form ewentualnych ułatwień płatniczych. Już z tego powodu interpretacja skarżącej nie jest prawidłowa.

Dodatkowo, gdyby przyjąć wykładnię zaprezentowaną przez skarżącą okazałoby się, że przedsiębiorcy ubiegający się o ulgi w spłacie zobowiązań określonych w art. 60 pkt 7 i 8 u.f.p. byliby uprzywilejowani z uwagi na brak konieczności spełnienia dodatkowych warunków wynikających z art. 64 ust. 2 u.f.p. Wobec powyższego podkreślając fakt, że z uzasadnienia projektu u.f.p. wynika, że jej celem było kompleksowe uregulowanie kwestii ulg w spłacie należności publicznoprawnych wzorowane na przepisach O.p. oraz analizując zapis art. 64 u.f.p. z tego punktu widzenia w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

B.K.

Powołane przepisy 15

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 16 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 162/16

Metryka

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje