Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 29 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 224/23

Uzasadnienie

Decyzją z 9 lutego 2023 r. nr UP -114/2023 Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r. poz. 2000 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1009 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 13 września 2022 r. nr 1904/2022 o odmowie umorzenia M.J. należności z tytułu składek.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

21 grudnia 2020 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął skarżącego wniosek o umorzenie należności z tytułu składek powstałych wskutek przekwalifikowania umów o dzieło na umowy o świadczenie usług za lata 2013-2016. W uzasadnieniu wniosku powołał się na swoją trudną sytuację finansową oraz zdrowotną.

Skarżący odwołał się od decyzji wydanych w przedmiocie podlegania ubezpieczeniom społecznym z tytułu umów o świadczenie usług (po przekwalifikowaniu umów o dzieło za okres 2013 r. - 2016 r.) w związku z tym postępowanie w sprawie wniosku z 21 grudnia 2020 r. o umorzenie należności z tytułu składek zostało zawieszone postanowieniem z 2 lutego 2021 r. do chwili rozstrzygnięcia przez Sąd. 7 czerwca 2022r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania w przedmiotowej sprawie, z uwagi na zakończenie postępowań sądowych.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych po przeprowadzeniu postępowania w sprawie umorzenia decyzją 13 września 2022 r. odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek, ponieważ nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl zapisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s.

Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek wykazanych w decyzji z 13 września 2022 r.

Zdaniem skarżącego nie można uznać, że istnieją możliwości wyegzekwowania zaległości i że byłoby to sprzeczne z interesem publicznym. Według strony interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez stronę, pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem obywatela, jednocześnie nie jest zgodna z interesem publicznym. Skarżący wyjaśnił, że specyficzny charakter działalności opiera się na zleceniach instytucji publicznych. W wyniku m.in. niejasnych przepisów definiujących umowy o dzieło został pokrzywdzony po przepracowaniu blisko 50 lat, w sytuacji, gdy nieustannie płacił podatki i składki ubezpieczeniowe.

W związku z tym, że żaden z wykonawców nie wykonuje już umów cywilnoprawnych (część z nich już nie żyje) nie jest możliwe potrącenie byłym wykonawcom zaległych składek, w części przypadającej wykonawcy umowy. Dlatego składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne finansowane przez płatnika, jak i przez ubezpieczonego w całości musiałyby zostać pokryte ze środków skarżącego, bez możliwości wzywania byłych wykonawców zakwestionowanych umów do zwrotu części składki finansowanej przez ubezpieczonego. Odniósł się także do faktu, że wnosił o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek. ZUS jednak odniósł się jedynie do części zadłużenia, tj. należności w części finansowanej przez płatnika w łącznej kwocie 98.674,35 zł. Kwota wyliczona przez organ rentowy przerasta możliwości finansowe, a wyroki sądowe niezgodne ze stanem faktycznym odebrały skarżącemu resztki zdrowia. Potwierdził, że jest współwłaścicielem nieruchomości.

Jednocześnie wyjaśnił, że nieruchomość przy ul. B. 46 jest miejscem zamieszkania, a nieruchomość przy ul. T. 13 to miejsce prowadzonej działalności gospodarczej. ZUS w decyzji wskazał dwie działki (dwie księgi wieczyste) przy ul. T.

13. Oświadczył natomiast, że przedmiotowa nieruchomość stanowi funkcjonalną całość. Jedna z tych działek nie jest zabudowana, a służy np. do składowania form, kontenera na gruz oraz przechowywania niezbędnego sprzętu i materiałów.

Skarżący wskazał, że posiada również kredyt bankowy przekraczający 500.000,00 zł, który musiał zaciągnąć ma potrzebę zrealizowania podpisanej umowy z generalnym wykonawcą: Konsorcjum A. oraz C. S.A. W. W obydwu przypadkach nie zostały uregulowane ostatnie faktury VAT za prawidłowo odebrane i wykonane usługi konserwatorskie i rewitalizacyjne. W obydwu przypadkach, organ publiczny - Urząd Miasta Łodzi, nie dopełnił obowiązku odebrania koniecznego oświadczenia, że generalny wykonawca zapłacił wszystkie należności na rzecz podwykonawców. Nadmienił także, że ZUS powinien wziąć pod uwagę bardzo trudną sytuację zdrowotną. We wrześniu ubiegłego roku przeszedł udar mózgu. Choruje przewlekle, jest po dwóch zawałach mięśnia sercowego, posiada zdiagnozowane nadciśnienie tętnicze, cukrzycę, miażdżycę naczyń domózgowych, miażdżycę kończyn dolnych, jest po amputacji prawej kończyny dolnej (pod stawem kolanowym) i częściowej amputacji stopy lewej kończyny.

Stan zdrowia ciągle pogarsza się. W styczniu pojawiło się krytyczne niedokrwienie lewej nogi, a w maju z powodu niewydolności mięśnia sercowego dwukrotnie przebywał szpitalu, gdzie wykonano plastykę żył. W związku z tym pojawiła się również konieczność zwiększenia wydatków na leki i rehabilitację.

W dalszej części wniosku skarżący podniósł, że układ ratalny miał ułatwić udział w przetargach publicznych. Jednakże na obecną chwilę nie otrzymał zaświadczenia, co spowodowało wykluczenie z przetargów.

Zaskarżoną decyzją Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej z 19 stycznia 2022 r. wynika, że skarżący jest żonaty. Skarżący jest mikroprzedsiębiorcą, a prowadzona przez działalność gospodarcza wygenerowała w okresie od stycznia 2021 r. do listopada 2021 r. przychód 764.764,56 zł, koszty 684.139,72 zł, zaliczkę na podatek dochodowy 0,00 zł, nakłady na środki trwałe 0,00 zł, dochód 80.624,84 zł, majątek firmowy 100.000,00 zł, majątek prywatny 300.000,00 zł, zobowiązania firmowe 710.000,00 zł, zobowiązania firmowe krótkoterminowe 8.000,00 zł, zobowiązania prywatne 0,00 zł, opłaty nabywców tylko odroczone - wszyscy / prawie wszyscy (>80%) klienci nie realizują płatności w terminie, firma ma kilku kluczowych klientów (firma ma więcej niż 5 dostawców i mniej niż 5 klientów), nie pracuje zarobkowo, od 17 maja 1980 r. pobiera rentę w wysokości 2.356,00 zł brutto, która została przyznana bezterminowo, nie posiada dochodu z innych źródeł, nie pobiera zasiłku z pomocy społecznej, nie korzysta z innych form pomocy, ponosi wydatki związane z utrzymaniem: z tytułu miesięcznych opłat w wysokości 360,00 zł, opłat eksploatacyjnych w wysokości 2.900,00 zł oraz koszty związane z leczeniem (wykup leków, proteza prawej kończyny dolnej) w wysokości 1.850,00 zł. Organ wskazał, że prowadzi gospodarstwo domowe z żoną – W.J., która uzyskuje dochód z emerytury w wysokości około 1.840,00 zł, posiada zobowiązania finansowe: z tytułu zaciągniętych kredytów za okres 2016 w wysokości 400.000,00 zł, miesięczna rata wynosi 11.000,00 zł oraz inne w wysokości 11.000,00 zł, miesięczna kwota raty wynosi 2.500,00 zł, zobowiązania są spłacane w układzie ratalnym oraz w dobrowolnych wpłatach w wysokości łącznej miesięcznej kwocie spłaty - 13.500,00 zł, we współwłasności (1/2 części) posiada dom przy ulicy B. 46, dzielnica Bałuty o powierzchni 126 m2, nr księgi wieczystej [...].

Organ wskazał, że skarżący posiada samochody firmowe marki Peugeot model Boxer 330, rok produkcji 2011, marki Peugeot model Partner, rok produkcji 2006, marki Chrysler, model 300C, rok produkcji 2009, posiada podstawowy sprzęt gospodarstwa domowego o wartości 1.000,00 zł oraz komputer firmowy o wartości 1.400,00 zł. Strona posiada wierzytelności: u osób prywatnych (Państwo J. i Ja. S.) za nieuregulowane faktury VAT w wysokości 438.000,00 zł, których termin upłynął - sygnatura akt [...], w D. NIP [...] w wysokości 179.000,00 zł, sprawa w toku, w E. brak zapłaty za fakturę w wysokości 172.000,00 zł, sprawa w toku - sygnatura akt [...], sprawa w toku, nie posiada mieszkania, gospodarstwa rolnego, innych nieruchomości, praw majątkowych (wskazał, że posiada inne prawa majątkowe),

Skarżący wyjaśnił, że w lipcu 2020 r. w wyniku kradzieży z włamaniem do firmy został skradziony sprzęt i rusztowania na kwotę 67.000,00 zł; z powodu niewykrycia sprawcy sprawę umorzono; 15 lipca 2021 r. w wyniku nawałnicy spadło drzewo z sąsiedniej nieruchomości przebijając strop, spowodowało to liczne uszkodzenia dachu, stropu i budynku.

Ponadto organ ustalił, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą F. M.J. (kod PKD 91.03.Z -Działalność historycznych miejsc i budynków oraz podobnych atrakcji turystycznych), pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy w wysokości 2.628,66 zł brutto, tj. 2.377,08 zł netto, ze świadczenia nie są dokonywane żadne potrącenia, posiada majątek nieruchomy, dla którego Sąd Rejonowy dla Łodzi-Śródmieścia w Łodzi prowadzi KW nr:

■ [...] - inne tereny zabudowane (BI) w Łodzi przy ulicy T. 13 o powierzchni 0,0309 ha stanowiące majątkową wspólność ustawową małżeńską,

■ [...] - zurbanizowane tereny niezabudowane (BP) w Łodzi przy ulicy T. 13 o powierzchni 0,0417 ha, stanowiące majątkową wspólność ustawową małżeńską,

■ [...] - działka zabudowana w Łodzi przy ulicy B. 46 o powierzchni 0,0685 ha, stanowiąca majątkową wspólność ustawową małżeńską,

ZUS zweryfikował zadłużenie skarżącego w zakresie ewentualnego ich przedawnienia i stwierdził, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że nie upłynął jeszcze termin, w którym należności mogą być dochodzone. Czynności mające wpływ na zawieszenie biegu przedawnienia zostały wyjaśnione w decyzji ZUS z 13 września 2022 r. i pozostają aktualne.

Ponowna analiza sprawy pod względem przepisów ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 743) doprowadziła do wniosku, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a ewentualne umorzenie zadłużenia stanowiłoby pomoc de minimis.

Organ odwołał się do treści art. 28 ust. 2 i art. 30 u.s.u.s.

W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ZUS ustalił, że:

1. - przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. nie wystąpiła z przyczyn oczywistych;
2. - przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że:
3. — sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe,
4. — nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym,
5. — nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;
6. — ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe;
7. - przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. nie zachodzi - działalność gospodarcza jest prowadzona;
8. - przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o umorzenie których wnosił przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym -zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 5 stycznia 2021 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia doręczanego zobowiązanemu przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2021 r., poz.
9. 67) wysokość kosztów upomnienia wynosi 16,00 zł. Ponadto organ wskazał, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. nie zachodzi dlatego, że Naczelnik Urzędu Skarbowego bądź Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Zdaniem organu przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s. nie zachodzi - nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, gdyż wobec zaległości widniejących na Pana koncie nie wszczęto do dnia dzisiejszego postępowania egzekucyjnego; na obecną chwilę nie został ustalony brak możliwości dochodzenia egzekucyjnego przez uprawnione w tym zakresie organy egzekucyjne; uzyskuje Pan dochód z tytułu pobieranego świadczenia rentowego, więc istnieje możliwość skierowania egzekucji do tego składnika majątkowego.

Ponadto posiadany majątek ruchomy i nieruchomy może stanowić przedmiot obrotu cywilno-prawnego, co skutkuje możliwością uznania go za źródło przychodu w celu spłaty zadłużenia.

ZUS wyjaśnił, że zgodnie z o.p.- art. 41 § 1 Skarbowi Państwa i jednostkom samorządu terytorialnego z tytułu zobowiązań podatkowych powstałych w sposób przewidziany w art. 21 § 1 pkt. 2, a także z tytułu zaległości podatkowych stanowiących ich dochód oraz odsetek za zwłokę od tych zaległości przysługuje zastaw skarbowy na wszystkich będących własnością podatnika oraz stanowiących współwłasność łączną podatnika rzeczach ruchomych oraz zbywalnych prawach majątkowych, jeżeli wartość poszczególnych rzeczy lub praw wynosi w dniu ustanowienia zastawu co najmniej 15.500,00 zł, z zastrzeżeniem § 2.

W związku z powyższym nie zachodzą żadne przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s.

Organ wskazał, że ze zrozumieniem podchodzi do trudnej sytuacji zdrowotnej. Jednak kwestia ta nie może podlegać rozpoznaniu i stanowić podstawy do umorzenia zaległości. Przepisy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanego na jego podstawie rozporządzenia dotyczą wyłącznie składek za osoby prowadzące działalność gospodarczą, które same opłacają składki na własne ubezpieczenie.

Natomiast zadłużenie, o które umorzenie skarżący wniósł, dotyczy należności w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych. Dlatego ZUS może procedować wniosek tylko w zakresie art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s., tj. istnienia przesłanek całkowitej nieściągalności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych związany jest przepisami prawa i wobec braku spełnienia przesłanek całkowitej nieściągalności ustawodawca nie przyznał organowi kompetencji do umarzania należności z tytułu składek, nawet w drodze wyjątku, gdy żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności nie zachodzi, co ma miejsce w niniejszej sytuacji.

Nawet zatem w skrajnie trudnej sytuacji materialnej czy osobistej Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie jest zobowiązany do uwzględnienia wniosku strony.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonując oceny w konkretnej sprawie musi czynić to w oparciu o obiektywne kryteria i to zgodnie z powszechnie akceptowaną hierarchią wartości. Ustawowym obowiązkiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest dochodzenie należności, bo zobowiązania z tytułu składek są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami. Należy mieć na uwadze, że organy administracyjne zasadnie przyjmują, że istotną granicę dla decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek stanowi kolizja z interesem społecznym. Interes społeczny to bowiem obowiązek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do działania uwzględniającego interesy funduszy ubezpieczeniowych, którymi zarządza. Umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne musi mieć charakter wyjątkowy, gdyż zasadą jest ich regulowanie.

W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podjęcie decyzji o umorzeniu przedmiotowych należności, z uwagi na ich szczególny charakter, jest niezasadne.

W niniejszej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych zgromadził materiał dowodowy, a następnie dokonał oceny, która stała się podstawą do merytorycznego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 77 k.p.a. Ocena dowodów dokonana przez organ, a prowadząca do rozstrzygnięcia negatywnego dla Pana, nie jest oceną dowolną, ale podjętą zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a.

W skardze M.J. zarzucił naruszenie:

1. - art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym pozbawienie Skarżącego możliwości zapoznania się z argumentacją organów co do części wniosku nie rozpatrzonego przez organy
2. - art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 przez zaniechanie przez organ zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, jak również niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji sprzecznej z prawem
3. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji o charakterze uznaniowym
4. - art. 28 ust. 3a u.s.u.s przez jego niezastosowanie

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 9 lutego 2023 r. oraz poprzedzającej jej decyzji z 13 września 2022 r. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

Skarżący podniósł, że organ nie rozpatrzył wniosku skarżącego w całości, a jedynie w części wskazanej w sentencji uzasadnienia decyzji z 13 września 2022 r., tj. w zakresie należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika. Odnośnie pozostałej części wniosku organ nie zawarł w zaskarżonych decyzjach żadnego rozstrzygnięcia, w tym nawet rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania czy pozostawieniu bez rozpoznania. Ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji organ w ogóle nie odnosi się do tej części wniosku, skarżący pozbawiony został prawa do poznania argumentacji organu, a tym samym naruszona została zasada przekonywania zawarta w art. 11 k.p.a.

W ocenie organu przepis art. 28 ust. 3a ustawy i wydanego na jej podstawie rozporządzenia dotyczą wyłącznie składek za osoby prowadzące działalność gospodarczą, które same opłacają składki na własne ubezpieczenie. Z powyższą interpretacją przepisu art. 28 ust. 3a nie zgadza się skarżący. Organ uznał, iż nie zachodzą przesłanki pozwalające na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku w żądanym zakresie na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy.

Organ uznał, iż przepisy art. 28 ust. 3a i wydanego na jego podstawie rozporządzenia dotyczą wyłącznie składek za osoby prowadzące działalność gospodarczą, które same opłacają składki na własne ubezpieczenie. Natomiast zadłużenie, o którego umorzenie wniósł skarżący dotyczy należności w części finansowanej przez płatnika składek oraz odsetek od składek finansowanych przez ubezpieczonych. Dlatego ZUS może procedować wniosek tylko w zakresie art. 28 ust. 2 ustawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera szerszego uzasadnienia powyższego stanowiska, tym samym naruszony został przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący stoi zatem na stanowisku, iż bezzasadnie organ ograniczył swoje rozważania i badanie stanu faktycznego jedynie do przesłanek nieściągalności należności z tytułu składek, wskazanych w art. 28 ust. 3 ustawy.

Odnosząc się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami, należy wskazać, iż w rozpatrywanej sprawie to skarżący został w rzeczywistości w całości obciążony obowiązkiem odprowadzenia składek. Jak wskazano powyżej, z uwagi na upływ czasu, przedawnienie roszczeń Skarżącego w stosunku do wykonawców czy też przedawnienie roszczeń podatkowych i brak możliwości skorygowania zeznań rocznych przez wykonawców, całość obciążenia składkami ZUS oraz wszelkimi świadczeniami dodatkowymi ciąży obecnie na Skarżącym. W tym konkretnym przypadku nie mamy zatem do czynienia z zasadą, iż płatnik jest jedynie pośrednikiem, który odprowadza składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i to nie on, a ubezpieczony ponosi rzeczywisty ciężar finansowy tych składek. Zasada, że rola, jaką pełni pracodawca będący płatnikiem składek finansowanych przez ubezpieczonych wyklucza powoływanie się przez niego na własną trudną sytuację majątkową jako przesłankę uzasadniającą rezygnację przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z egzekwowania składek, powinna w tym konkretnym przypadku ulec zatem modyfikacji, ponieważ realny ciężar finansowy składek nie jest do poniesienia przez ubezpieczonych, ale właśnie przez płatnika.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023, poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego pod względem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ww. ustawy. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając niniejszą sprawę według wskazanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z 13 września 2022 r. nie naruszają prawa w stopniu zobowiązującym do ich uchylenia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 28 ust. 2 i 3 oraz art. 32 u.s.u.s.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. W ustępie 2 tego przepisu przewidziano, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie zaś do treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zasady umarzania należności z tytułu składek, o których stanowi ust. 3a, reguluje stosowne rozporządzenie ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego wydawane na podstawie ust. 3b powołanego wyżej art. 28 u.s.u.s.

Z kolei w myśl art. 32 u.s.u.s. do składek na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Emerytur Pomostowych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika, odpowiedzialności osób trzecich i spadkobierców oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy oraz zarzutów sformułowanych w skardze należy zauważyć, że zarzuty te okazały się chybione.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do sformułowanego w kontekście naruszenia art. 11 k.p.a. zarzutu pozbawienia strony skarżącej możliwości zapoznania się z argumentacją organów co do części wniosku nierozpatrzonego przez organy. Skarżący podniósł bowiem, że wnosił o umorzenie wszystkich należności z tytułu składek za dany okres, podczas gdy utrzymaną zaskarżoną w mocy decyzją z 13 września 2022 r. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek w łącznej kwocie 98 674,35 złotych, nie odnosząc się do pozostałej części należności.

Sąd z powyższym zarzutem się nie zgodził. Trzeba wszak na wstępie zauważyć, że wnioskiem skarżącego z 17 grudnia 2020 r. o umorzenie zostały objęte należności powstałe w wyniku przekwalifikowania umów o dzieło na umowy o świadczenie usług za lata 2013-2016. Procedując tak sformułowany wniosek, organ prawidłowo rozpoznał go w podziale na trzy przedmioty, załatwiając go dwoma odrębnymi rozstrzygnięciami. Pierwszy przedmiot dotyczył umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne za okres: od grudnia 2013 r. do stycznia 2014 r., za październik 2014 r., za grudzień 2014 r., od maja do grudnia 2015 r., oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od grudnia 2013 r. do stycznia 2014 r., za październik 2014 r., za grudzień 2014 r., od maja do grudnia 2014 r., od maja do grudnia 2015 r. za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. W tym zakresie organ decyzją z 14 stycznia 2021 r. nr RED/D/18/2021 odmówił na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 30, art. 83b ust. 1 u.s.u.s. wszczęcia postępowania w sprawie Powyższą decyzją, w punkcie 2 jej sentencji, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. organ odmówił także wszczęcia postępowania w zakresie drugiego przedmiotu, tj. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od grudnia 2013 r. do stycznia 2014 r., za październik 2014 r., za grudzień 2014 r., od maja do grudnia 2015 r. oraz na Fundusz Pracy i Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od grudnia 2013 r. do stycznia 2014 r., za październik 2014 r., za grudzień 2014 r., od maja do grudnia 2015 r za pracowników w części finansowanej przez płatnika.

Zakres przedmiotowy decyzji ZUS z 14 stycznia 2021 r. zdeterminował następnie przedmiot rozstrzygnięcia organu z 13 września 2022 r., utrzymanego następnie w mocy zaskarżoną decyzją z 9 lutego 2023 r. Orzeczenia te obejmują bowiem te należności, co do których organ nie orzekł wcześniej w decyzji z 14 stycznia 2021 r. Nadmienić należy, że wspomniana decyzja organu z 14 stycznia 2021 r. nie podlegała kontroli w niniejszym postępowaniu, przy czym z akt sprawy nie wynika, aby skarżący ją zakwestionował, a więc funkcjonuje ona w obrocie prawnym, zawiera uzasadnienie wskazujące na prawne i faktyczne przyczyny jej wydania, a nadto wespół z zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją z 13 września 2022 r. stanowi dowód tego, iż wniosek skarżącego, wbrew zawartym w skardze twierdzeniom, został rozpoznany w całości. Okoliczność, iż zaskarżona decyzja wraz z decyzją ją poprzedzającą nie zawierają argumentacji, która odnosiła się do kwestii rozstrzygniętych decyzją organu z 14 stycznia 2021 r. nie stanowi zaś o naruszeniu przepisów prawa procesowego, na których naruszenie wskazuje skarga, gdyż odmiennie od tego, co twierdzi skarżący, mógł on nie tylko zapoznać, ale także odnieść się do całości argumentacji organu, z tym zastrzeżeniem, że w zakresie, w jakim organ odmówił wszczęcia postępowania decyzją z 14 stycznia 2021 r., należało to uczynić w toku postępowania poprzedzającego jej wydanie lub w ramach postępowania zmierzającego do zakwestionowania tego rozstrzygnięcia (wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy / skarga do sądu administracyjnego). Brak stosownej reakcji skarżącego nie daje natomiast podstaw do stwierdzenia, że ww. możliwości nie miał, a co najwyżej, że z niej nie skorzystał.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. polegającego na niezastosowaniu tego przepisu w niniejszej sprawie, skład orzekający stoi na stanowisku, iż nie ma on uzasadnionych podstaw. Wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym dotyczącym tego przepisu, którego treść została już wcześniej powołana, przewidziana w nim możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne dotyczy tylko zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie własne płatnika. Inaczej rzecz ujmując, do należności z tytułu składek - w tym odsetek - niestanowiących należności składkowych ubezpieczonego, czyli niebędących jego własnymi obciążeniami, przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. nie może mieć zastosowania, niezależnie od okoliczności powstania zadłużenia strony wobec ZUS. W tym przepisie chodzi zatem o należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne małych przedsiębiorców, którzy sami płacą składki za swoje ubezpieczenie i są jednocześnie płatnikami i ubezpieczonymi.

To właśnie należności tej grupy dłużników mogą być umarzane, mimo braku całkowitej nieściągalności, z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej, czyli z uwagi na konieczność ochrony małych i słabych ekonomicznie podmiotów gospodarczych (zob. m.in. wyrok SN z 3 października 2006 r. sygn. akt III UK 84/06, OSNP 2007/19-20/287; wyrok NSA z 12 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 451/07; wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I GSK 464/20; wyrok NSA z 15 października 2021 r. sygn. akt I GSK 831/21 – orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający przytoczone wyższej stanowisko w pełni podziela i uważa je za adekwatne w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek skarżącego o umorzenie zaległości poniekąd nawet z faktu, że dotyczy należności wynikających z przekwalifikowania umów o dzieło na umowy o świadczenie usług w sposób oczywisty nie dotyczy jego własnego ubezpieczenia i wynikających z tego należności, lecz odnosi się do składek i należności pracowniczych w części finansowanej przez skarżącego jako płatnika składek.

Sąd nie kwestionuje przy tym, że okoliczność powstania tych zaległości, jak również osobista i zdrowotna sytuacja skarżącego są szczególne. Co więcej, zrozumiałe jest rozgoryczenie skarżącego tym, że ciężar poniesienia tak określonych należności spoczywa na nim, choć to wykonawcy skarżącego (kontrahenci z przekształconych umów) powinni je ponieść, a nadto nie może on nawet z tego tytułu dokonać korekty w podatku dochodowym, co pozwoliłoby mu uzyskać nadpłatę tego podatku, przez co de facto podwójnie ponosi on skutki przekształcenia wspomnianych umów. Niemniej jednak, treść i wykładnia przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. są jednoznaczne, prowadząc do wniosku, że nie mógł on znaleźć zastosowania w przypadku skarżącego, skoro przedmiotem badanej sprawy nie były składki i wynikające z tego tytułu należności związane z własnym ubezpieczeniem, lecz należności odnoszące do ubezpieczenia jego pracowników (kontrahentów).

Zdaniem sądu organ kwestię tę wyjaśnił wystarczająco, m.in. na 12 stronie zaskarżonej decyzji, dlatego nie sposób podzielić sformułowanego na tym tle zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezawarcie w kwestionowanym rozstrzygnięciu wystarczającego uzasadnienia.

Mając powyższe na uwadze, w zaistniałym stanie rzeczy, organ prawidłowo przyjął, że wniosek skarżącego można było rozpoznać wyłącznie w oparciu o uregulowaną w art. 28 ust. 2 i 3 przesłankę całkowitej nieściągalności, stąd zarzut wywiedziony w uzasadnieniu skargi bezzasadnego ograniczenia rozważań organu do badania stanu faktycznego jedynie z punktu widzenia przesłanek nieściągalności należności z tytułu składek wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jest chybiony. Biorąc ponadto pod uwagę, że katalog tych przesłanek ma charakter zamknięty, tj. niepodlegający samodzielnemu uzupełnieniu przez organ o inne przypadki niż wprost wskazane tym przepisem, jak również ograniczony przedmiotowo oraz podmiotowo zakres stosowania art. 28a ust. 3 u.s.u.s., o czym już wcześniej była mowa, organ rozpatrując niniejszą sprawę, nie mógł – wbrew formułowanym w skardze oczekiwaniom – rozszerzyć zakresu rozpoznania wniosku, wychodząc poza granice wyznaczone ww. unormowaniami.

Chodzi o to, że organ nie był władny, aby rozważać dodatkowe okoliczności umorzenia nieujęte ww. regulacjami, na które to wskazywał skarżący, i które w jego ocenie miały szczególny charakter ze względu na genezę ich powstania oraz jego indywidualną, osobistą sytuację. Takie procedowanie prowadziłoby de facto do naruszenia wspomnianych przepisów prawa, a nadto oznaczało prowadzenie postępowania przez organy wbrew wynikającej z art. 6 k.p.a. zasadzie legalizmu, nakazującej organom administracji działanie na podstawie i w granicach prawa.

Wskazać dalej należy, że organ w pełni rozważył przesłanki całkowitej nieściągalności, o jakiej mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s., odnosząc je do stanu faktycznego sprawy i przedstawiając w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć poczynione na tę okoliczność ustalenia. Zważywszy na to, że skarżącemu są one znane i zasadniczo nie podważał on oceny organu w tym zakresie, lecz domagał się niejako poszerzenia postępowania wyjaśniającego o dodatkowe, nieujęte ww. przepisem przesłanki, powtarzanie w tym miejscu argumentacji organu byłoby zbędne. Ponadto dodać należy, że dokonana przez sąd analiza akt sprawy, jak i oświadczeń strony, nie wskazuje, aby rozważania organu w powyższym zakresie były w jakimkolwiek stopniu wadliwe. Zarzuty strony skarżącej koncentrują się bowiem na tym, że przy załatwianiu spornej sprawy organ powinien był wziąć pod uwagę, czego nie uczynił, wiek i stan zdrowia skarżącego, jego ograniczone możliwości finansowe, a także genezę powstania spornych zaległości.

Rzecz jednak w tym, że art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. nie przewiduje możliwości umorzenia należności z tytułu składek w oparciu, o którąś z tak sformułowanych przesłanek. Jednocześnie, o czym sąd już wcześniej wspominał, w sytuacji skarżącego nie znajduje zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s., co potencjalnie pozwalałoby na uwzględnienie podnoszonych przez niego względów, a w konsekwencji rozważenie przez organ możliwości umorzenia zaległych należności.

Sąd nie dopatrzył się przy wydawaniu kontrolowanych decyzji wskazywanych skargą naruszeń prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 77 oraz 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. Zdaniem sądu zgromadzony przez organ materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Organ dokonał jego prawidłowej oceny, która miała charakter swobodny a nie dowolny, a następnie orzekł na podstawie adekwatnych przepisów prawa materialnego, których wykładnia nie budzi zastrzeżeń sądu, dając wyraz swojemu stanowisku w zgodnych z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć.

Powtórzyć zatem należy, że w kontrolowanej sprawie organ wziął od rozwagę wszystkie prawnie relewantne czynniki, a więc te okoliczności, do których zbadania i oceny obligowały go przepisy prawa. Stwierdziwszy, że przesłanki te nie zostały spełnione, nie mógł rozstrzygnąć inaczej, wszak w ogóle o możliwości rozważenia (nawet nie obowiązku) umorzenia przesądza uprzednie stwierdzenie, że wobec wnioskodawcy zachodzi okoliczność całkowitej nieściągalności. W tym przypadku nie można więc także mówić o naruszeniu granic uznania administracyjnego, wszak ich naruszenie byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby zaistniały przesłanki do umorzenia ciążących na skarżącym należności, a organ sprzeciwiłby się takiemu wnioskowi, co jednak nie miało miejsca.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie sądu w analizowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie kontrolowanych decyzji ZUS z obrotu prawnego. Z tego względu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., wniesiona w sprawie skarga podlegała oddaleniu.

d.cz.