Uzasadnienie
Rada Miejska w Wieluniu (dalej: rada), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r. poz. 559, 583, 1005, 1079 i 1561), dalej: u.s.g., oraz art. 5a ust. 1 i 4 ustawy z 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. z 2021 r. poz. 2490, z 2022 r. poz. 1327 i 1812), 16 grudnia 2022 r. podjęła uchwałę nr LXXVI11/959/22 zmieniającą uchwałę nr LXXVI/938/22 Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 24 listopada 2022 r. w sprawie rocznego programu współpracy Gminy Wieluń z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2023. 16 grudnia 2022 r. w trakcie obrad i w głosowaniu nad uchwałą z 16 grudnia 2022 r. nr LXXVI/938/22 uczestniczył J. R. jako radny Gminy Wieluń (dalej: radny). Uczestniczył on także w posiedzeniu Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, która odbyła się 23 grudnia 2022 r.
Rada, działając na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g., uchwałą nr LXVI/825/22 z dnia 9 czerwca 2022 r. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Gminy Wieluń J. R. na skutek naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Wieluń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 września 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 507/22, oddalił skargę radnego na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 9 czerwca 2022 r. nr LXVI/825/22 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrok stał się prawomocny 6 grudnia 2022 r.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wojewoda Łódzki (dalej: organ nadzoru) zaskarżył uchwałę nr LXXVIII/959/22 rady z dnia 16 grudnia 2022 r. zmieniającą uchwałę nr LXXVI/938/22 rady z dnia 24 listopada 2022 r. w sprawie rocznego programu współpracy Gminy Wieluń z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2023. Organ nadzoru zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 17 ust. 1 u.s.g., gdyż w składzie rady (zarówno w trakcie obrad, jak i w głosowaniu nad uchwałą) uczestniczyła osoba niebędąca radnym, a tylko radni mogą wchodzić w skład rady, tym samym skład rady był niezgodny z ustawą.
W związku z powyższym organ wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że w jego ocenie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia art. 17 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym w skład rady wchodzą radni. Jeżeli w składzie organu kolegialnego uczestniczy osoba, która nie jest członkiem tego organu, to powoduje to wadliwe działanie całego organu. Akty prawne podejmowane w takiej sytuacji są obarczone sankcją nieważności. W ocenie organu nadzoru sankcja ta powinna objąć wszystkie uchwały podjęte przez radę na sesji 16 grudnia 2022 r., gdyż przy podejmowaniu wszystkich uchwał w tym dniu brał udział i głosował J. R., który nie był radnym, a zatem skład rady był niezgodny z ustawą. Niezgodny z ustawą skład rady powoduje wadliwość działania całego organu kolegialnego gminy. Podjęcie uchwały przez radę, w której składzie uczestniczyła osoba nieuprawniona, stanowi istotne naruszenie prawa, niezależnie od wpływu, jaki miał głos osoby nieuprawnionej na wynik głosowania.
W odpowiedzi na skargę rada wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że sesja rady, która odbyła się na 16 grudnia 2022 r., została zwołana zawiadomieniem z 8 grudnia 2022 r. Na ten dzień w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych nie było informacji o prawomocności wyroku. Również z informacji telefonicznej uzyskanej z sekretariatu sądu wynikało, że nie ma jeszcze stwierdzenia prawomocności i nie może być podana informacja, czy wyrok jest prawomocny. Również w dzień sesji taka informacja nie była dostępna w wyżej wymienionej bazie orzeczeń ani w sekretariacie sądu.
Ponadto radny nie poinformował, czy zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zatem przed rozpoczęciem sesji przewodniczący rady nie miał wiedzy o tym, czy wyrok już się uprawomocnił, a jeśli tak, to w jakiej dacie. Rada wskazała, że stwierdzenie prawomocności oraz wskazanie daty uprawomocnienia się wyroku, należy wyłącznie do kognicji sądu, który stwierdza to na podstawie akt sprawy i znajdujących się w nich dokumentów. W ocenie rady w sytuacji kiedy środek zaskarżenia jest wysłany pocztą, sąd musi odczekać właściwy okres, aby stwierdzić, czy złożono skargę, czy też nie.
Ponadto to sąd bada, czy doręczenie wyroku wraz z uzasadnieniem nastąpiło w sposób zgodny z przepisami i określa datę tego doręczenia oraz dzień, w którym upływa termin do wniesienia środka zaskarżenia, jak też, czy ewentualnie w sytuacji złożenia skargi kasacyjnej skarga ta została złożona z zachowaniem terminu. Żaden inny organ nie ma kompetencji do dokonania takiego badania i stwierdzenia, że orzeczenie sądu administracyjnego jest prawomocne i w jakiej dacie nastąpiło jego uprawomocnienie. Dopiero stwierdzenie prawomocności przez właściwy sąd jest podstawą do podjęcia dalszych działań prawnych i określenia skutków prawnych uprawomocnienia się wyroku. Rada zwróciła uwagę, że mając na względzie wyżej wskazane okoliczności oraz to, iż obrady organów kolegialnych jednostek samorządu terytorialnego, wobec coraz większej ilości zadań realizowanych przez te jednostki, odbywają się z większą częstotliwością, nie jest możliwe całkowite uniknięcie takich sytuacji, jaka jest przedmiotem niniejszej sprawy, w sytuacji kiedy organy te o uprawomocnieniu się orzeczenia i dacie jego uprawomocnienia są informowane nawet po trzech tygodniach.
W niniejszym przypadku sąd stwierdził prawomocność wyroku postanowieniem z 21 grudnia 2022 r., doręczonym radzie 23 grudnia 2023 r. Zatem dopiero w tym dniu rada miała wiedzę o uprawomocnieniu się orzeczenia 6 grudnia 2022 r. W tej sytuacji 16 grudnia 2022 r. przewodniczący rady nie miał podstaw prawnych do niedopuszczenia radnego do udziału w sesji. Jednocześnie rada podkreśliła, iż uchwały podjęte na sesji 16 grudnia 2022 r. były podejmowane taką większością głosów, że głos radnego nie miał wpływu na wynik głosowania, od którego zależało podjęcie lub niepodjęcie przez radę uchwał.
W piśmie procesowym z 14 lipca 2023 r. organ nadzoru na poparcie własnego stanowiska dodatkowo podniósł, że zgodnie z § 12 ust. 1 statutu Gminy Wieluń sesją Rady Miejskiej jest posiedzenie radnych Rady Miejskiej, formalnie zwołane przez Przewodniczącego Rady Miejskiej lub inną uprawnioną osobę, w trybie określonym przez ustawę o samorządzie gminnym i niniejszy statut. Zgodnie z § 30 ust. 1 statutu Gminy Wieluń sprawę rozpatrywaną podczas sesji Rada Miejska rozstrzyga, podejmując uchwałę w formie odrębnego dokumentu. Zdaniem organu nadzoru § 12 ust. 1 statutu definiuje pojęcie sesji Rady Miejskiej jako posiedzenie radnych Rady Miejskiej. W niniejszej sprawie 16 grudnia 2022 r. w posiedzeniu poza radnymi w charakterze radnego osoba brała udział także osoba, która nie była radnym. Doszło zatem do naruszenia § 12 ust. 1 statutu, gdyż sesją może być tylko posiedzenie radnych. Innymi słowy sesją nie jest zebranie radnych z udziałem innych osób w charakterze radnego.
Stosownie zaś do treści § 30 ust. 1 statutu Gminy Wieluń Rada Miejska w Wieluniu podejmuje uchwały wyłącznie na sesji i wobec tego Rada Miejska w Wieluniu nie podejmuje uchwał na zebraniach niebędących sesją. Rada Miejska w Wieluniu nie może podejmować uchwał z naruszeniem § 12 ust. 1 statutu Gminy Wieluń. Podjęcie uchwały z naruszeniem § 12 ust. 1 statutu Gminy Wieluń zdaniem organu nadzoru każdorazowo powoduje skutek w postaci nieważności uchwały, niezależnie od liczby oddanych głosów czy też wyniku głosowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie w sprawach, m.in. skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), dalej: u.s.g. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że realizując kompetencję, wynikającą z art. 93 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. W przedmiotowej sprawie Wojewoda Łódzki nie skorzystał z przysługującego mu ustawowego uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały w ww. terminie, co spowodowało możliwość złożenia na nią skargi do sądu administracyjnego, co też skutecznie uczynił.
Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy, tj. istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad uchwał organów gminy ma znaczenie prawne, jednak ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.
Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, orzecznictwo zalicza takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. np. wyroki NSA z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz z 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 412/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej: CBOSA).
W niniejszej sprawie sąd nie podzielił stanowiska Wojewody Łódzkiego. Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że procedura podjęcia uchwały obejmuje szereg wymogów, wśród których istotne znaczenie ma udział w głosowaniu legitymowanych radnych. Z bezspornych ustaleń w przedmiotowej sprawie wynika, że w głosowaniu nad podjęciem przedmiotowej uchwały z dnia 16 grudnia 2022 r. o nr LXXVI11/959/22 zmieniającą uchwałę nr LXXVI/938/22 Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 24 listopada 2022 r. w sprawie rocznego programu współpracy Gminy Wieluń z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2023 brał udział J. R., w stosunku do którego Rada Miejska w Wieluniu uchwałą z dnia 9 czerwca 2022 r. o nr LXVI/825/22 stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Gminy Wieluń J. R. na skutek naruszenia zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy Wieluń.
Przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 września 2022 r. o sygn. akt III SA/Łd 507/22 oddalił skargę J. R. na wskazaną powyżej uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia 9 czerwca 2022 r. nr LXVI/825/22 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, a wyrok ten stał się prawomocny od 6 grudnia 2022 r. Tym samym więc z dniem 6 grudnia 2022 r. J. R. utracił mandat radnego Rady Miejskiej w Wieluniu i od tego dnia, jak trafnie podkreślił wojewoda, nie był uprawniony do brania udziału w głosowaniach Rady Miejskiej w Wieluniu.
Zgodnie z art. 384 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1277 ze zm.) wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, o której mowa w § 1. Wobec powyższego w ocenie sądu wzięcie przez radnego udziału w głosowaniach nad uchwałami podejmowanymi po upływie terminu, o którym mowa w przywołanym przepisie, narusza procedurę podejmowania rozstrzygnięć przez organ kolegialny, a w konsekwencji skutkować może nieważnością uchwał podjętych z udziałem takiego radnego. Niemniej jednak, jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 1575/11, CBOSA, samo zaistnienie takiego faktu nie może być uznane za uniemożliwienie działania organu stanowiącego, a tym samym stanowić podstawy do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust.1 u.s.g. (por. także wyrok WSA w Białymstoku z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 744/18, CBOSA).
Dopiero bowiem ustalenie, jaką większością głosów i przy udziale jakiej liczby radnych zapadła zaskarżona uchwała oraz czy brak udziału radnego J. R. w głosowaniu zmieniłby jego wynik, pozwala na ocenę legalności tej uchwały. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w ocenie strony skarżącej za zasadnością stwierdzenia nieważności kwestionowanej skargą uchwały przemawia istotne naruszenie art. 17 ust. 1 u.s.g. W myśl powołanego przepisu w skład rady wchodzą radni w liczbie: 1) piętnastu w gminach do 20 000 mieszkańców;
- 2) dwudziestu jeden w gminach do 50 000 mieszkańców;
- 3) dwudziestu trzech w gminach do 100 000 mieszkańców;
- 4) dwudziestu pięciu w gminach do 200 000 mieszkańców oraz po trzech na każde dalsze rozpoczęte 100 000 mieszkańców, nie więcej jednak niż czterdziestu pięciu radnych. Przepis ten, co wprost wynika z jego treści, reguluje kwestie ustawowej liczby radnych rady gminy, zależnej od liczby mieszkańców danej gminy, a jego bezwzględnie wiążący charakter oznacza, że w statucie gminy kwestia ta nie może zostać uregulowana odmiennie. Podkreślić również należy, iż obowiązujące przepisy u.s.g. nie regulują skutków prawnych działania rady w składzie liczbowym, nieodpowiadającym wymogom z art. 17 ust. 1 u.s.g. Dla ważności podejmowanych przez organ stanowiący gminy uchwał istotna pozostaje bowiem treść art. 14 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który to pogląd sąd rozpoznający przedmiotową skargę w pełni podziela, zgodnie z którym naruszenie przepisów proceduralnych będzie skutkowało nieważnością uchwały jako naruszenie istotne tylko wówczas, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści niż gdyby naruszenie to nie nastąpiło. Mniejszy, z różnych przyczyn, ustawowy skład rady gminy nie oznacza, że rada ta traci kompetencje i pozbawiona jest możliwości działania. Jeżeli liczba radnych nie odpowiada wielkości ustawowej, to fakt ten nie może rzutować na ustalanie quorum koniecznego do podjęcia uchwały przez radę gminy. Zgodnie bowiem z art. 14 u.s.g. wynosi ono połowę ustawowego składu rady gminy (por. wyroki NSA z 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 670/06; z 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1575/11, CBOSA). Tym samym dla ważności podejmowanych przez radę gminy uchwał niezbędne jest uzyskanie quorum, wynoszącego co najmniej połowę ustawowego składu rady oraz poparcie głosowanej uchwały zwykłą większością głosów, to jest przewagą głosów za nad głosami przeciw, z pominięciem głosów wstrzymujących się. W ocenie sądu w niniejszej sprawie powyższy wymóg został dochowany, a oddanie głosu przez byłego radnego J. R. nie miało żadnego wpływu na wynik głosowania nad zaskarżoną uchwałą. Jak wynika bowiem z przedłożonej wraz ze skargą dokumentacji ustawowy skład Rady Miejskiej w Wieluniu wynosi 21 radnych. Z imiennego protokołu z głosowania nad zakwestionowaną w przedmiotowej sprawie uchwałą wynika, że w głosowaniu nad nią, które odbyło się 16 grudnia 2022 r., wzięło udział 21 radnych Rady Miejskiej w Wieluniu, z czego 19 radnych, biorących udział w głosowaniu, było za podjęciem uchwały (w tym nieuprawniony J. R.), 1 radny wstrzymał się od głosu, a 1 radny nie oddał głosu. Tym samym spełnione zostały ustawowe warunki określone w art. 14 ust. 1 u.s.g. niezbędne dla skutecznego podjęcia uchwały. Wobec powyższego należało stwierdzić, że oddanie głosu przez J. R. nie miało żadnego wpływu na wynik tego głosowania, albowiem ten jeden głos w żaden sposób nie zaważył na podjęciu kwestionowanej uchwały. W konsekwencji udział w głosowaniu nad ww. uchwałą przez byłego radnego J. R., którego mandat bez wątpienia wygasł, nie miał żadnego wpływu na wynik procedowanej przez Radą Miejską w Wieluniu uchwały, co czyni skargę niezasadną.
Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie podzielił zarzutów Wojewody Łódzkiego i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
ds