Uzasadnienie
Decyzją z [...], numer [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), w związku z art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm., dalej jako: "p.g.k"), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] o odmowie dokonania zmiany w rejestrze ewidencji gruntów obrębu [...] gm. [...] polegającej na ujawnieniu spadkobierców L.P. do działek nr: 2732/3 o pow. 4,8478 ha; 101/2732/4 o pow. 0,4810 ha; 1839/11 o pow. 12,2219 ha; 1839/7 o pow. 0,4693 ha; 1839/8 o pow. 2,5702 ha; 1839/9 o pow. 0,2065 ha; 1839/10 o pow. 1,7566 ha; 1844 o pow. 0,4266 ha; 1835/8 o pow. 0,0303 ha; 1842 o pow. 0,0185 ha; 1845 o pow. 0,1757 ha; 1841 o pow. 6,6870 ha; 1838 o pow. 0,6177 ha; 1840 o pow. 0,6343 ha; 1846 o pow. 0,0132 ha; 1843 o pow. 0,0465 ha; 1836/1 o pow. 0,2175 ha; 1836/2 o pow. 0,0097 ha; 1839/12 o pow. 0,0559 ha; 101/2732/3 o pow. 0,0185 ha.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że na podstawie wniosku z 25 marca 2019 r. I.D., J.K., A.K., S.K., S.G., Z.P., M.P. i J.O., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] gm. [...] polegającej na ujawnieniu spadkobierców L.P. do działek wymienionych w pkt 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...], pokazanych na mapie sporządzonej przez inż. G.E.
Pismem z 25 kwietnia 2019 r., reprezentujący wnioskodawców profesjonalny pełnomocnik zmodyfikował treść pierwotnego wniosku, wskazując, aby do ewidencji gruntów i budynków wpisać spadkobierców L.P. do następujących działek ewidencyjnych: 2732/3 o pow. 4,8478 ha; 101/2732/4 o pow. 0,4810 ha; 1839/11 o pow. 12,2219 ha; 1839/7 o pow. 0,4693 ha; 1839/8 o pow. 2,5702 ha; 1839/9 o pow. 0,2065 ha; 1839/10 o pow. 1,7566 ha; 1844 o pow. 0,4266 ha; 1835/8 o pow. 0,0303 ha; 1842 o pow. 0,0185 ha; 1845 o pow. 0,1757 ha; 1841 o pow. 6,6870 ha; 1838 o pow. 0,6177 ha; 1840 o pow. 0,6343 ha; 1846 o pow. 0,0132 ha; 1843 o pow. 0,0465 ha; 1836/1 o pow. 0,2175 ha; 1836/2 o pow. 0,0097 ha; 1839/12 o pow. 0,0559 ha; 101/2732/3 o pow. 0,0185 ha.
Pismem z 23 maja 2019 r. uzupełniono wniosek o poświadczony za zgodność z oryginałem odpis ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] z [...] oraz poświadczone za zgodność z oryginałem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, potwierdzające następstwo prawne wnioskodawców po L.P.
W trakcie prowadzonego postępowania Starosta [...] ustalił, że aktualnie w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] figurują działki:
- - 101/2732/2 o pow. 0,50 ha; nr 1839/6 o pow. 12,84 ha; nr 1844 o pow. 0,44 ha; nr 1842 o pow. 0,01 ha; nr 1845 o pow. 0,14 ha; nr 1841 o pow. 6,64 ha; nr 1838 o pow. 0,61 ha; nr 1840 o pow. 0,58 ha; nr 1846 o pow. 0,01 ha; nr 1843 o pow. 0,04 ha; nr 1835/8 o pow. 0,0303 ha i nr 1836 o pow. 0,24 ha, które na podstawie ostatecznej Decyzji Wojewody [...] z [...] [...] i decyzji Wojewody [...] z [...] nr [...] oraz księgi wieczystej [...] stanowią własność: Powiatu [...] - gospodarowanie Zarząd Powiatu;
- - nr 1839/3 o pow. 2,90 ha, która na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] i księgi wieczystej [...] stanowi własność Gminy [...] w gospodarowaniu Wójta Gminy [...];
- - nr 1839/4 o pow. 1,76 ha, która na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] i księgi wieczystej nr [...], stanowi własność Gminy [...] w gospodarowaniu Wójta Gminy [...];
- - nr 2732/1 o pow. 21,87 ha zapisana na Skarb Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], co jest zgodne z księgą wieczystą nr [...].
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr [...] z [...] stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy majątku "[...]", położony w powiecie [...], stanowiący byłą własność L.P. składający się z opisanych i z oznaczonych działek na mapie sporządzonej przez inż. G.E. i wpisanej do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] [...] ([...]): nr 1829/6 o pow. 0,031 ha; nr 1829/16 o pow. 0,035 ha; nr 1829/11 o pow. 0,0837 ha; nr 1829/12 o pow. 0,0031 ha; nr 1829/13 o pow. 0,0032 ha; nr 1829/14 o pow. 0,1837 ha; nr 1841 o pow. 6,687 ha; nr 1846 o pow. 0,0132 ha; nr 1845 o pow. 0,1757 ha; nr 1842 o pow. 0,0185 ha; nr 1838 o pow. 0,6177 ha; nr 1837/2 o pow. 0,1211 ha; nr 1840 o pow. 0,6343 ha; nr 1843 o pow. 0,0465 ha; nr 1844 o pow. 0,4266 ha; nr 1839/11 o pow. 12,2219 ha; nr 1839/10 o pow. 1,7566 ha; nr 1839/8 o pow. 2,57 ha; nr 1839/5 o pow. 0,361 ha; nr 2732/3 o pow. 4,8478 ha; nr 1835/16 o pow. 0,0137 ha; nr 1835/14 o pow. 0,0779 ha; nr 1835/12 o pow. 0,0999 ha; nr 1835/10 o pow. 0,1117 ha; nr 1836/1 o pow. 0,2175 ha; nr 1835/8 o pow. 0,0303 ha; nr 325/1 o pow. 0,0145 ha; nr 101/2732/4 o pow. 0,481 ha o łącznej powierzchni 31,8841 ha - nie podlegał przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).
Z mapy do działań prawnych sporządzonej przez inż. G.E. na potrzeby prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika, że pomierzono i obliczono działki z dokładnością do 1 m2 oraz dokonano podziału m.in. działek: nr 101/2732/2 o pow. 0,50 ha na dz. 101/2732/3 o pow. 0,0185 ha i 101/2732/4 o pow. 0,4810 ha; nr 1839/6 o pow. 12,84 ha na dz. 1839/11 o pow. 12,2219 ha i 1839/12 o pow. 0,0599 ha; nr 1839/3 o pow. 2,90 ha na dz. 1839/7 o pow. 0,4693 ha i 1839/8 o pow. 2,57 ha; nr 1839/4 o pow. 1,76 ha na dz. 1839/9 o pow. 0,2065 ha i 1839/10 o pow. 1,7566 ha; nr 2732/1 o pow. 21,87 ha na dz. 2732/2 o pow. 17,02 ha i 2732/3o pow. 4,8478 ha.
Po przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] decyzją z [...] odmówił dokonania zmiany w rejestrze ewidencji gruntów obrębu [...] gm. [...] polegającej na ujawnieniu spadkobierców L.P. do wnioskowanych działek. U podstaw rozstrzygnięcia legło stwierdzenie, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z [...] nie rozstrzyga, komu przysługuje prawo własności poszczególnych działek, a jedynie stwierdza, że zespół pałacowo-parkowy majątku "[...]", położony w powiecie [...], stanowiący byłą własność L.P., opisany w punkcie 2 decyzji o łącznej powierzchni 31,8841 ha, nie podlegał przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uzasadniając odmowę wprowadzenia wnioskowanej zmiany Starosta [...] uznał ponadto, że w operacie ewidencji gruntów wykazany jest stan własności zgodny z danymi ujawnionymi w księgach wieczystych: [...], [...], [...] i [...]), z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek.
Działki będące przedmiotem wniosku nie figurują w operacie ewidencyjnym (nie jest ujawniony podział wykazany na mapie [...] z [...]), a działki 1836/2 i 1839/12 wymienione we wniosku nie są objęte decyzją MRiRW [...] z dnia [...].
Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] wniósł pełnomocnik wnioskodawców, zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej i orzeczenie o dokonaniu zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] Gm. [...] zgodnie z wnioskiem strony oraz zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji znak [...] o stwierdzenie nieważności: decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], decyzji Wojewody [...] z [...], nr [...], decyzji Wojewody [...] z [...], nr [...], decyzji Wojewody [...] z [...] nr [...], decyzji Wojewody [...] z [...] nr [...], decyzji Wojewody [...] z [...] nr [...], decyzji Wojewody [...] z [...] nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przekazania na rzecz Powiatu [...] oraz Gminy [...] działek ewidencyjnych objętych wnioskiem w niniejszej sprawie, a także umorzenie postępowania w stosunku do działek 1836/2 i 1839/12.
W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż ostateczna decyzja administracyjna jest wiążąca erga omnes, a więc również w stosunku do sądów administracyjnych oraz innych organów administracji. Starosta [...] nie jest zatem uprawniony do badania zasadności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w żadnym zakresie. Zdaniem skarżących cyt. "Starosta [...] wykroczył poza zakres kognicji organu wynikający z charakteru postępowania ewidencyjnego. Oczywistym jest bowiem, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest decyzją ostateczną, wiąże Starostę [...], a stan prawny wynikający z jej sentencji winien przez Starostę zostać ujawniony w operacie ewidencji gruntów zgodnie z wnioskiem strony". Zaznaczono przy tym, iż jedyną hipotetyczną przeszkodą w ujawnieniu wnioskodawców jako właścicieli nieruchomości jest istnienie w obrocie prawnym, wskazanych w odwołaniu decyzji, stwierdzających nabycie z mocy prawa tytułu własności nieruchomości przez Skarb Państwa oraz Gminę [...], na podstawie przepisów tzw. "komunalizacyjnych i "powiatyzacyjnych".
Z tego względu wniesiono o zawieszenie postępowania w tym zakresie do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego tych decyzji. Wskazano ponadto, iż brak ujawnienia przez Starostę [...] podziału działek ewidencyjnych nie może stanowić podstawy do odmownego załatwienia wniosku. W zaistniałej sytuacji organ winien przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie niezwłocznie zakończyć postępowanie podziałowe, a dopiero w następnej kolejności wydać decyzję merytorycznie rozstrzygającą wniosek strony. Ewentualnie organ winien zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania podziałowego, o ile jego zakończenie z przyczyn technicznych nie było możliwe.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po przeanalizowaniu akt postępowania w pierwszej kolejności wskazał w zaskarżonej decyzji, że przepisami regulującymi sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków są: ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. - w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 393; dalej "rozporządzenie").
Organ powołując następnie treść § 45, § 10 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 1 rozporządzenia, a także art. 24 ust. 2b p.g.k., podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie jej istota sprowadza się do oceny, czy deklaratoryjna decyzja stwierdzająca, że określone działki nie podlegały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków w świetle § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Organ II instancji odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny o sygn. akt I OSK 1682/13 z 24 marca 2015 r., wyjaśnił, że z zapisów ujawnionych w księgach wieczystych ([...], [...], [...] i [...]) założonych dla działek położonych w obszarze objętym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika, że w operacie ewidencji gruntów i budynków wykazany jest stan zgodny z danymi ujawnionymi w tych księgach wieczystych, zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.
Przytoczony wyrok oraz zapisy w księgach wieczystych potwierdzają stanowisko zajęte przez organ pierwszej instancji, z którym zgodził się [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Odnosząc się do zarzutu postawionego przez pełnomocnika w odwołaniu, organ przytoczył zapisy art. 96 oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), stwierdzając, że z zapisów tych jednoznacznie wynika, że podstawą ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków podziału jest decyzja wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzająca podział lub orzeczenie sądu. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] nie zatwierdziła podziału działek w niej wymienionych, a Starosta [...] nie ma interesu prawnego do złożenia wniosku o jego przeprowadzenie.
W związku z tym, że działki wymienione we wniosku nie zostały ujawnione w ewidencji gruntów i budynków, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie może zadośćuczynić wnioskom 1-3 podniesionym w odwołaniu od decyzji Starosty [...], i nie odniósł się również do podniesionej w jego uzasadnieniu argumentacji. Organ II instancji podkreśli przy tym, że nawet gdyby działki wymienione we wniosku były ujawnione w ewidencji gruntów i budynków to pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy tj. niemożność wprowadzenia do operatu ewidencyjnego spadkobierców L.P. jako właścicieli, na podstawie deklaratoryjnej decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] z dnia [...].
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, pełnomocnik strony skarżącej zaskarżył powyższą decyzję organu w całości, zarzucając jej naruszenie §12 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących podniósł, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie zachodzą żadne wątpliwości, co do osoby właściciela, któremu aktualnie przysługuje tytuł prawny do spornych nieruchomości. Tytuł prawny do nieruchomości przysługuje bowiem skarżącym, jako następcą prawnym dawnego właściciela nieruchomości na podstawie przepisów prawa spadkowego, co zostało potwierdzone postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku, które są dla organów wiążące.
Tym samym nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w trybie przepisów k.p.c. o ustalenie komu przysługuje tytuł własności nieruchomości. Pełnomocnik strony nie zgodził się również z twierdzeniem organu, że dla ustalenia jakim konkretnie osobom przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, niezbędne jest przeprowadzenie postępowania o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Pełnomocnik argumentował dalej, że w dziale II księgi wieczystej ujawnione są obecnie na podstawie decyzji komunalizacyjnych oraz powiatyzacyjnych Skarb Państwa – Starosta [...] oraz Gmina [...]. Wskazane decyzje stanowią jedyną przeszkodą w ujawnieniu skarżących jako właścicieli nieruchomości w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków.
Skarżący wystąpili jednak o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji komunalizacyjnych oraz powiatyzacyjnych, a w niniejszej sprawie złożyli w postępowaniu między-instancyjnym wniosek o zawieszenie sprawy do czasu zakończenia powyższych postępowań i wyeliminowania z obrotu prawnego nieważnych decyzji. W toku postępowania przed organem I instancji, Starosta [...] posiadał pełną wiedzę o toczących się postępowaniach, pomimo tego nie zawiesił z urzędu postępowania w sprawie.
Pełnomocnik strony podniósł, że zasadniczą dla rozstrzygnięcia sprawy jest okoliczność, że wbrew twierdzeniom organów obu instancji, decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stanowi jedyną i ewidentną podstawę ujawnienia skarżących w ewidencji gruntów jak i w KW jako właścicieli nieruchomości i żadne dodatkowe postępowanie, w tym o ustalenie lub uzgodnienie treści KW z rzeczywistym stanem prawnym nie jest w tym zakresie konieczne. Pełnomocnik strony powołał następnie wybrane przez siebie orzecznictwo sądowoadministracyjne, wskazując końcowo, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnych oraz powiatyzacyjnych i ujawnieniu skarżących w KW jako właścicieli nieruchomości, organ ewidencyjny po przedłożeniu odpisu księgi wieczystej, bezsprzecznie dokona ujawnienia skarżących w rejestrze, zgodnie z żądaniem wniosku. Tym niemniej w zaistniałym stanie faktycznym i prawnych strona już na obecnym etapie posiada skuteczne uprawnienie do domagania się od organu ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków, a zaskarżona decyzja jest ewidentnie wadliwa i winna zostać uchylona.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Niniejsza sprawia została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z 21 grudnia 2020 r. (k. 37 akt sądowych) w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 (na dzień 21.12.2020 r. zanotowano 4 633 nowych przypadków zachorowań oraz 77 zgonów) i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z zaliczeniem całego kraju do strefy czerwonej, jak również w oparciu o zarządzenie nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r. Informacja o odwołaniu rozprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi została przekazana stronom pismami z 15.12.2020 r. (k. 85 - 89 akt sądowych).
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Warunkiem uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części jest stwierdzenie przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub części jest zajście przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest zajście przyczyn określonych w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Według art. 133 § 1 sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2005 r., FSK 1925/04). Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną i nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności).
Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] o odmowie wprowadzenia zmiany danych zawartych w rejestrze ewidencji gruntów obrębu [...] gm. [...] polegającej na ujawnieniu spadkobierców L.P. do działek nr: 2732/3 o pow. 4,8478 ha; 101/2732/4 o pow. 0,4810 ha; 1839/11 o pow. 12,2219 ha; 1839/7 o pow. 0,4693 ha; 1839/8 o pow. 2,5702 ha; 1839/9 o pow. 0,2065 ha; 1839/10 o pow. 1,7566 ha; 1844 o pow. 0,4266 ha; 1835/8 o pow. 0,0303 ha; 1842 o pow. 0,0185 ha; 1845 o pow. 0,1757 ha; 1841 o pow. 6,6870 ha; 1838 o pow. 0,6177 ha; 1840 o pow. 0,6343 ha; 1846 o pow. 0,0132 ha; 1843 o pow. 0,0465 ha; 1836/1 o pow. 0,2175 ha; 1836/2 o pow. 0,0097 ha; 1839/12 o pow. 0,0559 ha; 101/2732/3 o pow. 0,0185 ha.
Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził bowiem nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Z tego powodu uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm., dalej: "p.g.k."), a także rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 393 ze zm.; dalej: "rozporządzenie").
Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 powoływanej ustawy, ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty oraz podaje się w niej właściciela nieruchomości.
Zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, prawomocnych decyzji, umów zawartych w formie aktu notarialnego, czy aktów normatywnych. Postępowanie ewidencyjne nie może kreować nowego stanu prawnego bez istnienia wskazanych wyżej tytułów. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko zbiorem informacji o gruntach i powinna być utrzymywana w stałej aktualności co do stanu faktycznego i prawnego.
Rozporządzenie nakłada na starostę, jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, w rozumieniu art. 22 ust. 1 p.g.k., obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi.
Zgodnie z treścią art. 24 ust. 2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje m. in. w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: przepisów prawa, wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, aktów notarialnych.
W myśl § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ewidencja gruntów i budynków obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowi, iż prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2, do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie:
- 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych,
- 2) prawomocnych orzeczeń sądowych,
- 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali,
- 4) ostatecznych decyzji administracyjnych,
- 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych,
- 6) umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2.
Istotną zasadą wynikającą z § 44 pkt 2 ww. rozporządzenia jest, że operat ewidencyjny ma być utrzymywany w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Skoro chodzi tu o aktualny, a nie przeszły stan, to oczywiste wydaje się, że ujawniony w operacie ewidencyjnym stan prawny danej nieruchomości oparty na niepodważonych we właściwym trybie dokumentach, nie może zostać zmieniony w oparciu o dokumenty określające wcześniejszy stan prawny działek objętych wnioskiem o zmianę w ewidencji, choćby - co do zasady - mogły one być podstawą aktualizacji.
Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:
- 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;
- 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;
- 3) wyeliminowania danych błędnych.
- 2. Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio.
- 3. Przy sporządzaniu dokumentacji określającej przebieg granic działek ewidencyjnych na potrzeby aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 37-39 stosuje się odpowiednio.
Z przytoczonych przepisów wynika, że ewidencja gruntów pełni funkcje informacyjno-techniczne. Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji, nie może być natomiast źródłem praw, co oznacza, że nie można poprzez zmianę zapisu w ewidencji gruntów ustanowić prawa, czy rozszerzyć jego zakres. W wyroku z dnia 20 listopada 1998r. sygn. akt II SA 914/98 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej (opubl. baza LEX nr 41816, podobnie wyrok z 17.02.1993 r., sygn. akt II SA 1155/92, wyrok z 04.03.1999 r. sygn. akt II SA 17/00, LEX nr 46214).
W niniejszej sprawie wniosek skarżących z 25 marca 2019 r., dotyczył zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] gm. [...] polegającej na ujawnieniu spadkobierców L.P. do działek wymienionych w pkt 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...].
Wskazać należy, że postępowanie, które ma na celu zmianę danych w operacie ewidencyjnym ma charakter rejestrowy, a więc wtórny w stosunku do zdarzeń prawnych, z których wyniknęły wnioskowane zmiany. Zmiany te, podmiot składający wniosek musi udokumentować, załączając takie dokumenty, które mogą, zgodnie z ustawą - Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowić podstawę wpisu. Podkreślić w tym miejscu należy, że samo zgłoszenie zmiany nieudokumentowanej albo bez wykazania - na żądanie starosty - stosownym dokumentem podstawy do wprowadzenia tych zmian prowadzi do odmowy ich dokonania (wyroki: WSA w Krakowie z 14.05.2019 roku, III SA/Kr 167/19, LEX nr 2678394, WSA w Białymstoku z 06.10.2015 roku, II SA/Bk 467/15, LEX nr 1940837). Podmioty zgłaszające zmiany w ewidencji gruntów są obowiązane dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian. Istniejący zapis w ewidencji gruntów może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu (wyrok NSA z 23.04.2009 roku, I OSK 620/08, LEX nr 535252).
W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że skarżący domagając się zmiany zapisów w ewidencji gruntów i budynków nie przedłożyli żadnej nowej, tj. powstałej po dokonaniu ostatniego wpisu, dokumentacji niezbędnej do wprowadzenia takich zmian. Należało zgodzić się ze stanowiskiem organów, iż decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z [...], na którą powołała się strona skarżąca nie może stanowić podstawy do zmiany w ewidencji gruntów i budynków w świetle § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, albowiem w żadnym zakresie nie rozstrzyga, komu przysługuje prawo własności do wskazanych w niej działek, a jedynie stwierdza, że zespół pałacowo-parkowy majątku "[...]", położony w powiecie [...], stanowiący byłą własność L.P., opisany w punkcie 2 decyzji o łącznej powierzchni 31,8841 ha, nie podlegał przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Jednocześnie w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że w operacie ewidencji gruntów i budynków, w zakresie własności spornych działek, wykazany jest stan zgodny z danymi ujawnionymi w księgach wieczystych ([...], [...], [...], [...]), stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.
W ocenie Sądu trafne jest również stanowisko organu II instancji, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] nie zatwierdziła podziału działek w niej wymienionych, a nawet gdyby działki wymienione we wniosku były ujawnione w ewidencji gruntów i budynków, to pozostawało by to bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy tj. brak możliwości wprowadzenia do operatu ewidencyjnego spadkobierców L.P. jako właścicieli, na podstawie deklaratoryjnej decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] z dnia [...].
Sąd zauważa przy tym, że niezasadność zgłoszonego wniosku o zmianę danych ewidencyjnych zdaje się dostrzegać również sam pełnomocnik skarżących, który zarówno w odwołaniu, jak i wniesionej skardze wprost zaznacza, że wskazane przez niego decyzje Wojewody [...]: z dnia [...], z [...], z [...]; z [...] nr [...] oraz z [...], a także decyzje Wojewody [...] z [...], z [...] o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz Powiatu [...] oraz Gminy [...] działek ewidencyjnych objętych wnioskiem w niniejszej sprawie stanowią przeszkodą w ujawnieniu skarżących jako właścicieli nieruchomości w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków, zaznaczając, iż skarżący wystąpili o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji komunalizacyjnych oraz powiatyzacyjnych, a w niniejszej sprawie złożyli w postępowaniu między-instancyjnym wniosek o zawieszenie sprawy do czasu zakończenia powyższych postępowań i wyeliminowania z obrotu prawnego nieważnych decyzji.
Pełnomocnik strony skarżącej wskazał również, że po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnych oraz powiatyzacyjnych i ujawnieniu skarżących w księgach wieczystych jako właścicieli nieruchomości, organ ewidencyjny po przedłożeniu odpisu księgi wieczystej, bezsprzecznie dokona ujawnienia skarżących w rejestrze, zgodnie z żądaniem wniosku. Tym niemniej w ocenie pełnomocnika, w zaistniałym stanie faktycznym i prawnych strona już na obecnym etapie posiada skuteczne uprawnienie do domagania się od organu ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków.
Z tym ostatnim zdaniem wyrażonym przez pełnomocnika strony skarżącej nie można się jednak zgodzić. Stanowi ono wyłącznie gołosłowną polemikę z prawidłowym rozstrzygnięciem organów i nie może odnieść zamierzonego skutku.
Wskazać należy, że toczące się postępowanie przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych oraz powiatyzacyjnych nie stanowi zagadnienia wstępnego w toczącym się postępowaniu w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków, wszczętym na wniosek skarżących z 25 marca 2019 r. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2018 r. 2096 ze zm.) organ administracji państwowej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Tym samym organ zawieszając postępowanie w sprawie jest obowiązany ustalić związek między rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania, a pojawiającym się zagadnieniem prawnym, tj. ustalić czy ma ono charakter zagadnienia wstępnego. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania.
Jak wskazano wcześniej operat ewidencji gruntów i budynków ma być odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Zatem w procesie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zasadnicze znaczenie ma ustalenie przez starostę, czy na chwilę złożenia przez stronę wniosku, istnieje dokumentacja pozwalająca na dokonanie żądanej przez nią zmiany. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, jeżeli starosta uznaje, że przedstawiono dokumenty, które bezspornie potwierdzają zasadność żądania zmiany danych ewidencyjnych wówczas zmianę tę wprowadza do operatu ewidencyjnego. W przypadku braku takich dokumentów, starosta odmawia wprowadzenia wnioskowanej zmiany.
Tym samym przyszłe rozstrzygnięcie w przedmiocie zmian prawa własności bądź innych praw, nie może mieć wpływu na aktualną treść operatu ewidencji gruntów dlatego zawisłość sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych oraz powiatyzacyjnych nie może być uznana za zagadnienie wstępne w przedmiotowej sprawie. Dopiero w przypadku wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w tym zakresie, w wyniku którego stan prawny nieruchomości ulegnie zmianie, będzie można w oparciu o nie dokonać zmian w ewidencji gruntów, na co zresztą wskazuje sam pełnomocnik strony skarżącej.
W świetle powyższych okoliczności faktycznych sprawy brak było podstaw do uwzględnienia wniosku w kierunku postulowanym przez stronę skarżącą. Wnioskujący o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków nie przedstawili bowiem żadnych dokumentów potwierdzających, aby po dacie zdarzeń prawnych, w oparciu o które zostały w operacie ewidencyjnym ujawnione aktualne wpisy dotyczące przedmiotowych działek, nastąpiły jakiekolwiek zdarzenia świadczące o zmianach danych dotyczących tych działek, które podlegają ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków. Tym samym organ nie miał podstaw prawnych do wprowadzenia wnioskowanych przez skarżących zmian.
Podsumowując, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem Sądu, postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w sposób umożliwiający stronie skarżącej udział w czynnościach organów, materiał dowodowy został zebrany w sposób umożliwiający jego szczegółową ocenę i odniesienie się do przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji są rzeczowe, szczegółowe i zrozumiałe. Z powyższych przyczyn zarzuty skargi okazały się niezasadne, a skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł, jak w sentencji wyroku.
IS