Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 12 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 971/20

Uzasadnienie

7 lutego 2020 r. Rada Gminy Pątnów, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40, art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (DZ. U. z 2018 r., poz. 2068, poz. 12, poz. 317, z 2019 r., poz. 698, poz. 730), zwanej dalej u.d.p., podjęła uchwałę nr XVII/95/20 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Wójt Gminy Pątnów.

W § 1 uchwały postanowiono, że ustala się stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Wójt Gminy Pątnów, na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg gminnych dotyczące:

1. 1) prowadzenia robót w pasie drogowym;
2. 2) umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;
3. 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;
4. 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności i w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W § 2 ust. 1 uchwały określono, że za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego w celu, o którym mowa w § 1 pkt 1, ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia:

1. 1) przy zajęciu jezdni do 50% szerokości - 4,00 zł;
2. 2) jezdni powyżej 50% do całkowitego zajęcia - 8 zł;
3. 3) chodników, placów, poboczy, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych i pieszo - jezdnych - 3 zł;
4. 4) za zajęcie innych elementów nie wymienionych w pkt 1-3 — 2,00 zł.

W § 2 ust. 2 uchwały postanowiono, że zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24-godziny jest traktowany jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

W § 2 ust. 3 uchwały wskazano, że stawki określone w ust. 1 ulegają obniżeniu o 95% w przypadku zajmowania pasa drogowego w związku z budową urządzeń komunalnych (wodociągu, kanalizacji sanitarnej).

Mając na uwadze koszty administracyjne, ogólny koszt zajęcia pasa drogowego dróg gminnych nie może być niższy niż 10,00 zł (§ 2 ust. 4).

W § 3 ust. 1 uchwały wskazano, że za zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 2 ustala się następujące roczne stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy umieszczonego urządzenia:

1. 1) w jezdni - 25,00 zł;
2. 2) poza jezdnią - 20,00 zł;
3. 3) na obiekcie inżynierskim - 180 zł;
4. 4) przy umieszczeniu sieci gazowej lub cieplnej wraz z przyłączami
5. a) w jezdni - 5,00 zł;
6. b) poza jezdnią - 5,00 zł;
7. c) na drogowym obiekcie inżynierskim - 100,00 zł;
8. 5) przy umieszczaniu urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych stosuje się stawki w wysokości 5% stawek określonych w pkt 1-3.

Stawki opłat określone w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym urządzenia inżynierskim (§ 3 ust. 2). Za niepełny rok kalendarzowy wysokość stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim (§ 3 ust. 3).

W § 4 uchwały postanowiono, że za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 3 ustala się następujące stawki opłat za 1 m2 powierzchni pasa drogowego przez zajętej pod obiekty budowlane niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklamy:

1. 1) w jezdni -3,00 zł;
2. 2) poza jezdnią - 1,50 zł;
3. 3) rzutu poziomego reklamy (jednej strony) - 4,00 zł.

W § 5 uchwały wskazano, że za każdy dzień zajęcia pasa drogowego, o którym mowa w § 1 pkt 4 ustala się następujące stawki opłat za 1 m2 powierzchni:

1. 1) jezdni do 50% szerokości - 6,00 zł;
2. 2) jezdni powyżej 50% szerokości - 8,00 zł;
3. 3) chodników, placów, poboczy, zatok, zatok postojowych i autobusowych, ścieżek rowerowych i ciągów pieszych i pieszo - jezdnych - 4,00 zł;
4. 4) innych nie wymienionych w pkt 1-3,00 zł.

W § 6 ust. 1 uchwały określono, że za każdy dzień zajęcia pasa drogowego w celu budowy sieci telekomunikacyjnych, o których mowa w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2062), ustala się opłatę w wysokości - 0,20 zł za 1 m2. Ustala się opłatę roczną w wysokości - 5,00 zł za 1 m2 powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętego przez rzut poziomy urządzeń telekomunikacyjnych (§ 6 ust. 2).

W § 7 uchwały postanowiono, że wysokość stawek opłaty za udostępnienie 1 mb kanału technologicznego wynosi:

1. 1) w przypadku rury osłonowej - 3,00 zł;
2. 2) w przypadku rury światłowodowej - 2,20 zł;
3. 3) w przypadku mikro rury wchodzącej w skład wiązki mikro rur - 0,40 zł.

W § 8 uchwały wskazano, że zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia niniejszej niż 1 m2 traktowane jest jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Uchwała nie ma zastosowania do zajęć pasa drogowego dróg dla których zarządcą jest Wójt Gminy Pątnów dokonywanych przez Gminę Pątnów lub inne jednostki samorządu terytorialnego na podstawie umów lub porozumień zawartych z Gminą Pątnów (§ 9 uchwały). Traci moc uchwała Nr XX/85/2004 Rady Gminy Pątnów z dnia 15 lipca 2004 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (§ 10 uchwały).

Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Pątnów (§ 11 uchwały).

Zgodnie z § 12 uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego.

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Wieluniu zarzucił naruszenie:

1. 1) art. 40 ust. 5 u.d.p. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały, że stawki opłat określone w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym urządzeniu inżynierskim i za niepełny rok kalendarzowy wysokość stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim,
2. 2) art. 40 ust. 4, 8 i 9 u.d.p. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały, że z uwagi na koszty administracyjne, ogólny koszt zajęcia pasa dróg gminnych nie może być niższy niż 10,00 zł,
3. 3) art. 40 ust. 8 u.d.p. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 7 pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały, wysokości stawek opłaty za udostępnienie 1 mb kanału technologicznego,
4. 4) art. 40 ust. 10 u.d.p. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 8 zaskarżonej uchwały, że zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 traktowane jest jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Przytaczając treść art. 40 ust. 2-10 u.d.p. Prokurator wskazał, że § 3 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały rada gminy przekraczając ustawową delegację zawartą w art. 40 ust 5 u.d.p., dokonała nieuprawnionej modyfikacji ustawowego uregulowania. W uchwale w § 3 ust. 2 wskazano, że stawki opłat określone w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym urządzeniu inżynierskim i w § 3 ust. 3 wskazano, że za niepełny rok kalendarzowy wysokość stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

Tym samym rada gminy odmiennie niż wynika to z ustawy, określiła wysokość stawek w tym zakresie, bowiem odniosła się do terminu "rok kalendarzowy", a nie terminu "rok", który jest wskazany w ustawie. Skarżący podniósł, że początek roku kalendarzowego, nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Modyfikacja ta stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ organ uchwałodawczy wykroczył poza przyznane mu ustawą kompetencje. Prokurator wskazał na orzecznictwo - wyrok WSA w Poznaniu z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 274/18, wyrok WSA w Białymstoku z 9 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bł 275/20, wyrok WSA w Olsztynie z 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 555/19.

Ponadto, akt niższy rangą niż ustawa, nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenie określeń ustawowych (wyrok WSA w Poznaniu z 19 czerwca 2018 r. sygn. akt III Sa/Po 274/18).

Dalej skarżący podniósł, iż w § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały uregulowano, że z uwagi na koszty administracyjne, ogólny koszt zajęcia pasa dróg gminnych nie może być niższy niż 10,00 złotych. Tymczasem przepisy art. 40 ust. 4, 8 i 9 u.d.p. wskazują na kryteria, jakie należy brać pod uwagę, przy ustalaniu wysokości stawek oraz ich maksymalne wysokości. We wskazanych przepisach ustawy brak jest kryterium "kosztów administracyjnych" oraz określenia minimalnego kosztu zajęcia pasa drogowego.

Następnie Prokurator wskazał, iż z istotnym naruszeniem prawa poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego mamy do czynienia w § 7 pkt 1,2 i 3 zaskarżonej uchwały, w którym określono wysokości stawek opłaty za udostępnienie 1 mb kanału technologicznego. Tymczasem art. 40 ust. 8 u.d.p. daje radzie gminy upoważnienie do wydanie uchwały w zakresie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego w sytuacjach określonych w art. 40 ust. 2, nie daje natomiast delegacji do określenia w drodze uchwały wysokości stawek opłaty za udostępnienie kanału technologicznego. Kwestia opłaty za udostępnienie kanału technologicznego jest uregulowana w ustawie o drogach publicznych w art. 39 ust. 6 i następne.

W ocenie Prokuratora również § 8 zaskarżonej uchwały stanowiący, że za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 traktowane jest jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego, przekracza granice upoważnienia ustawowego Przytoczony przepis uchwały stanowi w istocie powtórzenie art. 40 ust. 10 u.d.p. Zgodnie zaś z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych, powtarzanie i modyfikację w aktach prawa miejscowego przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych należy uznać za niedopuszczalną (np. wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2015r. sygn. akt IV SA/Wa 533/15). Powtarzanie regulacji ustawowych, ich modyfikacja czy uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi argumentując, iż zaskarżona uchwała była już przedmiotem analizy Wojewody Łódzkiego, który w dniu 15 marca 2020 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr PNIK-I. 4131.202.2020, na mocy którego stwierdził nieważność § 2 ust. 2, § 3 ust. 2 w zakresie wyrażenia "kalendarzowy" i § 8 oraz § 9 uchwały. Na rozstrzygnięcie nadzorcze nie była składana skarga do WSA, stąd też organ uznał, że w powyższym zakresie postanowienia uchwały nie obowiązują. Zatem co do § 3 ust. 3 uchwały, ewentualna nieważność może dotyczyć co najwyżej wyrażenia "kalendarzowy".

W ocenie Gminy Pątnów fakt, że przy ustalaniu stawki organ uchwałodawczy przyjął, że "ogólny koszt zajęcia pasa drogowego dróg gminnych nie może być niższy niż 10 zł", nie powoduje niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Organ działa w granicach upoważnienia ustawowego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów, to samowolne ustalenie przez Radę Gminy opłat za zajęcie pasa drogowego w wysokości przekraczającej ustaloną przez ustawodawcę ich górną granicę stanowi przekroczenie zakresu przyznanego upoważnienia ustawowego, które skutkuje stwierdzeniem nieważności zapisów uchwały zawierających postanowienia niezgodne z art. 40 ust. 8 u.d.p.

W ocenie Gminy Pątnów organ stanowiący upoważniony jest do określania wysokości stawek. Może to czynić, z uwzględnieniem możliwości różnicowania ich wysokości na podstawie art. 40 ust. 2 i 9 oraz w granicach maksymalnej wysokości wskazanej w art. 40 ust. 8 u.d.p. Tym samym, w ocenie organu, postanowienie § 2 ust 4 uchwały nie stanowi przekroczenia ustawowego.

Dalej organ wskazał, iż Prokurator Rejonowy w swojej skardze zarzucił Gminie Pątnów, że w uchwale przekroczyła upoważnienie ustawowego poprzez wskazanie wysokości opłaty za udostępnianie 1 mb kanału technologicznego. W ocenie organu zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Przytaczając treść art. 4 ust. 15a u.d.p. organ podniósł, że jeżeli definicja kanału technologicznego obejmuje urządzenia związane z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego zasadne jest, aby wskazać wysokość opłat za ich zajęcie. Gmina wprowadzając wysokość opłat za udostępnienie 1 mb kanału technologicznego miała na uwadze przepisy art. 40 ust. 8 u.d.p.

Nadto organ wyjaśnił, iż na posiedzeniu Rady Gminy Pątnów w dniu 20 listopada 2020 r. została podjęta uchwała, na podstawie której dotychczasowa uchwała utraciła moc. Organ podkreślił, iż w nowej uchwale uwzględnił zarzuty Wojewody Łódzkiego i Prokuratora Rejonowego w Wieluniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga jest częściowo zasadna a w części jest niedopuszczalna.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Niniejsza sprawia została przekazana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III z 7 stycznia 2021 r. w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii COVID-19 i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem całego kraju strefą czerwoną, jak również w oparciu o zarządzenie nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 19 października 2020 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana została uchwała Rady Gminy Pątnów z 7 lutego 2020 r. Nr XVII/95/20 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Wójt Gminy Pątnów. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Przypomnieć należy, że art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) - dalej również "u.s.g." przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania. Zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne określające wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Gminy Pątnów niewątpliwe mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób zachowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne.

Podkreślić również należy, że zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Ustanawiając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tym zakresie należy odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Na gruncie przepisów u.s.g. przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy: naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 u.d.p. W świetle powołanego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 5 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

W niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Wieluniu zaskarżył następujące przepisy uchwały nr XVII/95/20:

1.) § 2 ust.4;

2.) § 3 ust.2;

3.) § 3 ust.3;

4.) § 7; 5.) § 8.

Ad 1.)

Zgodnie z treścią § 2 ust.4 zaskarżonej uchwały mając na uwadze koszty administracyjne, ogólny koszt zajęcia pasa drogowego dróg gminnych nie może być niższy niż 10,00 zł.

Z wymienionego przepisu wynika, że przy ustaleniu kosztu zajęcia pasa drogowego uwzględnia się koszty administracyjne. Nadto ustalono, że koszt ten nie może być niższy od kwoty 10 zł.

W ocenie sądu w wymienionym przepisie doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. W przepisie art.40 ust.9 u.d.p. określono bowiem kryteria jakie uwzględnia się przy ustalaniu stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego i wśród nich nie ma kosztów administracyjnych. W związku z czym określenie, że przy ustalaniu kosztów zajęcia pasa drogowego należy uwzględnić koszty administracyjne jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

Nadto sposób wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego został określony w art.40 ust.4,5,6 i 8 u.d.p. Przy sposobie liczenia opłaty ustalonym w wymienionej ustawie może okazać się, że wysokość opłaty może być niższa od 10 złotych. Określenie zatem w § 2 ust.4 zaskarżonej uchwały minimalnego kosztu zajęcia pasa drogowego jest sprzeczne z wymienionymi przepisami ustawy o drogach publicznych a tym samym stanowi to przekroczenia delegacji ustawowej. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności § 2 ust.4 zaskarżonej uchwały.

Ad 2.)

Zgodnie z treścią § 3 ust.2 zaskarżonej uchwały stawki opłat określone w ust. 1 obejmują pełny rok kalendarzowy umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym urządzenia inżynierskim.

Należy zaznaczyć, że wymieniony przepis był przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 15 marca 2020r. nr PNIK-I.4131.202.2020, który stwierdził nieważność § 3 ust.2 w zakresie wyrażenia "kalendarzowy".(Dz.Urz. Województwa Łódzkiego z 2020r. poz. 1820). Oznacza to, że stwierdzenie nieważności wymienionego przepisu w zakresie wyrażenia "kalendarzowy" eliminuje go z obrotu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności akt przez organ nadzoru jest rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności określonego aktu (uchwały). Stwierdzenie nieważności uchwały działa ex tunc, tzn. powoduje, że od daty jej podjęcia nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych i jako nieważna nie obowiązuje. Uchwała, której nieważność została stwierdzona w odpowiednim trybie należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Oznacza to, że skarga na taką uchwałę jest niedopuszczalna "z innych przyczyn" w rozumieniu art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Pogląd taki wyraził NSA w postanowieniu z 21 marca 1991r. w spr.

SA/Wr 168/91, WSA w Białymstoku w postanowieniu z 12 grudnia 2019r. w spr. II SA/Bk 789/19 i WSA w Poznaniu w postanowieniu z dnia 6 maja 2015r,. w spor. III SA/Po 42/15. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionym orzeczeniu.

Skoro zatem odnośnie przepisu § 3 ust.2 w zakresie wyrażenia "kalendarzowy" stwierdzono nieważność rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Łódzkiego ta należy to traktować tak jakby przepis ten nie został nigdy podjęty. Prokurator wniósł więc skargę na nieistniejący przepis co uzasadniało odrzucenie skargi w tym zakresie na podstawie art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Ad 3.)

Zgodnie z treścią § 3 ust.3 zaskarżonej uchwały za niepełny rok kalendarzowy wysokość stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

Poprzez dodanie w wymienionym przepisie wyrażenia "kalendarzowy" doszło do wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego.

Z przepisu art.40 ust.5 u.d.p. wynika, że rada gminy została uprawniona do ustalenia opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym przez okres krótszy niż rok. Delegacja ustawowa nie odnosi się zatem do "roku kalendarzowego" umieszczenia w pasie drogowym lecz jedynie do "roku". Dodanie w § 3 ust.3 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest zatem dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Pojęcie "rok", o którym mowa w art.40 ust.5 u.d.p. nie musi odpowiadać pojęciu "rok kalendarzowy", które to pojęcie obejmuje okres od 1 stycznia do 31 grudnia. Rada Gminy Pątnów poprzez dodanie wyrażenia "kalendarzowy" wykroczyła poza przyznane jej kompetencje co stanowi istotne naruszenie prawa. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności § 3 ust.3 uchwały w zakresie sformułowania "kalendarzowy".

Ad 4.)

Zgodnie z treścią § 7 zaskarżonej uchwały wysokość stawek opłaty za udostępnienie 1 mb kanału technologicznego wynosi:

1. 1) w przypadku rury osłonowej - 3,00 zł;
2. 2) w przypadku rury światłowodowej - 2,20 zł;
3. 3) w przypadku mikro rury wchodzącej w skład wiązki mikro rur - 0,40 zł.

W myśl art.4 pkt 15 a.) u.d.p. kanałem technologicznym jest ciąg osłonowych elementów obudowy, studni kablowych oraz innych obiektów lub urządzeń służących umieszczeniu lub eksploatacji.

Należy zaznaczyć, że cechą charakterystyczną kanału technologicznego jest jego przeznaczenie. Ma on bowiem służyć celom umieszczenia w nim lub eksploatacji urządzeń infrastruktury technicznej związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego a także linii telekomunikacyjnych oraz linii energetycznych niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego.

W tym przypadku doszło także do przekroczenia delegacji ustawowej. W przepisie art.40 ust.8 u.d.p. rada gminy została bowiem upoważniona do ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Upoważnienie to nie obejmuje natomiast określenia stawek opłaty za udostępnienie kanału technologicznego. W związku z czym przepis § 7 wydano z przekroczeniem, upoważnienia ustawowego co stanowi istotne naruszenie prawa. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności § 7 zaskarżonej uchwały.

Dodać należy, że kwestie opłat za udostępnienie kanału technologicznego zostały uregulowane w art.39 ust.6 i następne u.d.p.

Ad 5.)

Zgodnie z treścią § 8 zaskarżonej uchwały, zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 traktowane jest jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Należy zaznaczyć, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 marca 2020r. Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność tego przepisu. Oznacza to, że przepis § 8 należy traktować tak jakby nigdy nie został podjęty. Aktualne w tym zakresie są rozważania dotyczące § 3 ust.2 zaskarżonej uchwały. Prokurator wniósł więc skargę na nieistniejący przepis co uzasadniało odrzucenie skargi w tym zakresie na podstawie art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Jednocześnie sąd uznał, iż w granicach rozpoznawanej sprawy bez znaczenia pozostaje natomiast fakt, że zaskarżona uchwała na mocy § 7 uchwały Rady Gminy Pątnów z dnia 20 listopada 2020 r. nr XXIV/131/20 utraciła moc. Uchylenie zaskarżonego aktu nie uczyniło bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Faktycznie skutki prawne uchylenia lub zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a więc uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki uchwały uchylającej lub zmieniającej uchwałę pierwotną obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc).

Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 1316/19 i z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07; wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 40/20, w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, CBOSA).

Reasumując sąd uznał, że skarga jest częściowo zasadna.. W przepisach § 2 ust.4, w § 3 ust.3 w zakresie sformułowania "kalendarzowy" oraz w § 7 doszło do istotnego naruszenia prawa, co zgodnie z treścią art.147 § 1 p.p.s.a uzasadniało stwierdzenie ich nieważności. Z uwagi na to, że prokurator zaskarżył przepis § 3 ust.2 i § 8 co do których stwierdzono już nieważność rozstrzygnięciem nadzorczym, skargę jako niedopuszczalną w tym zakresie, na podstawie art.58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., należało odrzucić.

a.l.