Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lubliniez 23 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 1011/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. S., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (dalej także jako "DIAS") utrzymał w mocy decyzję Naczelnika L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym.

W nocy z dnia 25 na 26 października 2019 r. funkcjonariusze L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. Oddziału Celnego w [...] podczas kontroli pojazdu członowego złożonego z dwuosiowego ciągnika siodłowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz trzyosiowej naczepy ciężarowej marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wyjeżdżającego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonali kontroli nacisków osi pojazdu, którym przewożony był ładunek produktów mlecznych w 3.357 kartonach na 33 paletach, o łącznej masie brutto 20.139,36 kg. oraz wymiarów określonych w ustawie Prawo o ruchu drogowym.

Pomiaru długości i szerokości pojazdu dokonano przymiarem wstęgowym BMI, pomiaru wysokości pojazdu dokonano wysokościomierzem teleskopowym NEDO. W wyniku przeprowadzonych pomiarów uzyskano dane o normatywnych wymiarach pojazdu.

Dynamicznego pomiaru nacisków osi i sumarycznej masy całkowitej pojazdu z ładunkiem dokonano wagą samochodową do ważenia pojazdów w ruchu, model [...] Wynik uzyskany z przeprowadzonego pomiaru wykazał przekroczenie dopuszczalnego nacisku na trzeciej osi naczepy (piątej osi pojazdu członowego) o wartość 2.040 kg tj. o 25,5%. Kierowca pojazdu C. D. uczestniczący z czynnościach kontrolnych nie zgłosił uwag do przeprowadzonej kontroli, wniósł o ponowne ważenie pojazdu. Wynik powtórnego pomiaru nacisków osi przedmiotowego pojazdu wykazał przekroczenie dopuszczalnego nacisku na trzeciej osi naczepy o wartość 2040 kg, tj. o 25,5%.

Pomiar masy całkowitej pojazdu wykazał 37.480 kg. Pomiaru dokonano przy użyciu wagi statycznej typu SCALEX [...]

W toku kontroli wykonane zostały kopie okazanych dokumentów i sporządzono protokoły z przeprowadzonych kontroli nr [...] i nr [...] Uczestniczący w czynnościach kontrolnych kierowca odmówił podpisania protokołów wskazując, że nie był obecny przy załadunku towaru na pojazd.

Na podstawie powyższego organ ustalił, że przekroczenie dopuszczalnego parametru nacisku osi naczepy kwalifikowało pojazd jako nienormatywny, a wykonujący transport nie przedstawił zezwolenia kategorii VII uprawniającego na przejazd takiego pojazdu. Na tej podstawie Naczelnik L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [...] zł za przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym.

Po rozpoznaniu odwołania G. S. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej decyzją z [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił pojęcie drogi publicznej. W art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym mowa jest o przepisach o drogach publicznych a nie przepisach ustawy o drogach publicznych. Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Przepisy o drogach publicznych obejmują normy zawarte w ustawie o drogach publicznych, oraz przepisy dotyczące dróg zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy.

Organ wskazał, że po drodze publicznej prowadzącej do Oddziału Celnego w [...] zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dopuszczony jest ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. A to zdaniem DIAS oznacza, że organ I instancji nie naruszył art. 3 dyrektywy 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. Niniejsza sprawa nie dotyczy nacisku pojedynczej osi nienapędowej pojazdu.

Przytaczając treść § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. 2016 r. poz. 2022 ze zm.), organ odwoławczy wskazał jednocześnie na unormowanie zawarte w § 5 ust. 2 tego rozporządzenia; określa ono dopuszczalny nacisk dla poszczególnych osi składowych w grupie osi, liczony w wyniku dzielenia dopuszczalnego nacisku grupy osi przez ilość osi składowych wchodzących w skład danej grupy osi. W przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań, o których mowa w § 5 ust. 1-3 rozporządzenia, są wartości rzeczywiste nacisków osi (ust. 4).

W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w pojeździe członowym (organ odwoławczy zamiennie używa tego terminu z pojęciem "zespołem pojazdów"), złożonym z dwuosiowego ciągnika siodłowego oraz trzyosiowej naczepy ciężarowej, trzy osie nie napędowe naczepy były oddalone od siebie o 131 cm, zatem w myśl § 5 ust. 3 pkt 3 lit. b) rozporządzenia, dopuszczalny nacisk grupy trzech osi nienapędowych naczep, przy zmierzonej odległości (d) między ww. osiami składowymi większej niż 1,30 m i mniejszej niż 1,40 m (130 cm < d < 140 cm) - wynosił 24 tony. Jednakże ze względu na treść § 5 ust. 2 rozporządzenia, który obowiązywał w dniu kontroli pojazdu, dopuszczalny nacisk osi składowej wchodzącej w skład ww. grupy trzech osi (NS) wynosił 8.000 kg (tj. 24.000 kg / 3 = 8.000 kg). W wyniku przeprowadzonego pomiaru dynamicznego obciążenia osi zespołu pojazdów uzyskano dane dotyczące nacisku na trzeciej osi nienapędowej w potrójnej grupie osi naczepy - 10.040 kg, wskazujące na przekroczenie dopuszczalnego nacisku na osi nienapędowej naczepy o 2.040 kg (tj. 25,5%). przy dopuszczalnym nacisku tej osi (NS) - 8.000 kg.

Po dokonaniu na wniosek kierowcy powtórnego pomiaru dynamicznego obciążenia osi pojazdu, uzyskano taki sam wynik 10.040 kg, wskazujący na przekroczenie dopuszczalnego nacisku tej osi o 2.040 kg (tj. 25.5%). Wyniki powtórnego ważenia potwierdziły w opinii organu, że pojazd jest nienormatywny w myśl definicji zawartej w art. 2 pkt 35a Prawa o ruchu drogowym. W trakcie dokonywania pomiarów nie odnotowano żadnych nieprawidłowości pomiaru. Pomiarów nacisków osi pojazdu dokonano urządzeniem posiadającym ważne świadectwo legalizacji, wyniki pomiarów zawarte w protokołach kontroli należy uznać za prawidłowe, wiarygodne.

Organ odwoławczy podkreślił, że w związku z przekroczeniem dopuszczalnego nacisku osi nienapędowej w grupie trzech osi naczepy, przewidzianego dla ruchu po drogach publicznych, w tym dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, na przejazd pojazdu nienormatywnego wymagalne było zezwolenie kategorii VII. Bezspornym jest, że kierowca pojazdu nie posiadał przy sobie i nie okazał na żądanie upoważnionego do kontroli funkcjonariusza zezwolenia kategorii VII na przejazd ww. pojazdu nienormatywnego po drogach publicznych.

Przepis art. 64 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym formułuje zakaz przewozu ładunku podzielnego pojazdem nienormatywnym, innym niż pojazd uprawniony do poruszania się na podstawie zezwolenia kategorii I-II. DIAS zwrócił uwagę, że w art. 140ab ust. 2 Prawa o ruchu drogowym ustawodawca jednoznacznie stwierdził, że w przypadku naruszeń zakazu, o którym mowa w art. 64 ust. 2, za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. W sytuacji zatem przewozu ładunku podzielnego pojazdem nienormatywnym, który wymagał zezwolenia kategorii VII i nie był uprawniony do poruszania się na podstawie zezwolenia kategorii I-II, zasadnym było, nałożenie w niniejszej sprawie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym - jak za przejazd bez zezwolenia.

Przepis art. 61 ustawy Prawo o ruchu drogowym określa szczegółowo zasady przewozu ładunków pojazdami, statuując w ust. 2 pkt 1 tego artykułu obowiązek umieszczania ładunku na pojeździe w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Podmiotem odpowiedzialnym za transport towaru jest przewoźnik. Odpowiedzialność za właściwe załadowanie pojazdu obciąża również przewoźnika, który jako podmiot wykonujący profesjonalnie działalność gospodarczą w zakresie transportu rzeczy powinien być tym bezpośrednio zainteresowany zarówno ze względu na możliwość wykazania normatywności pojazdu podczas kontroli drogowej, jak i ze względu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym prowadzącego pojazd i innych użytkowników dróg publicznych. Fakt nałożenia plomby przez organ inspekcji weterynaryjnej pozostaje bez wpływu na odpowiedzialność ponoszoną przez przewoźnika. Nie ma racji odwołujący, że ewentualna odpowiedzialność podmiotu wykonującego czynności ładunkowe zwolni przewoźnika z odpowiedzialności w tej sprawie.

Przedsiębiorca w zakresie przewozu drogowego rzeczy, mógł przewidzieć konieczność zapewnienia zgodnego z prawem sposobu wykonywania przewozu drogowego, dokładając przy tym należytej staranności. Nie można uznać, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia w niniejszej sprawie, natomiast poprzez dołożenie należytej staranności przy organizacji przewozu towarów w ramach prowadzonej działalności gospodarczej jako przewoźnik mógł nie dopuścić do powstania naruszenia przepisów prawa mających zastosowanie przy wykonywaniu przejazdu drogowego w niniejszej sprawie. Nie znajduje również zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 Prawa o ruchu drogowym, gdyż przekroczenie nacisku osi kontrolowanego pojazdu nie nastąpiło przy przewozie ładunków sypkich ani drewna.

G. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, zarzucając jej:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
2. a) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji opartej na przepisie nieobowiązującym w dniu wydania decyzji Naczelnika L. Urzędu Celno-Skarbowego w B. P. z dnia 30 stycznia 2020 r., tj. przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, który został uchylony z dniem 15 stycznia 2020 r.;
3. b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez niewyjaśnienie okoliczności związanych z załadunkiem towaru i braku możliwości wpływu kierowcy pojazdu na sposób załadunku towaru, co w konsekwencji doprowadziło do nie zbadania czy w sprawie istnieją podstawy do wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika zgodnie z art. 140aa ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym;
4. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
5. a) art. 3 ust. 1 oraz art. 7 dyrektywy 96/53/WE w związku z pkt 3.3.2 załącznika nr I do dyrektywy, przez ich niezastosowanie i oparcie decyzji na niezgodnym z art. 3 dyrektywy przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia, przewidującym możliwość określenia dopuszczalnego nacisku dla poszczególnych osi składowych w grupie osi poprzez podzielenie dopuszczalnego nacisku grupy osi przez ilość osi składowych wchodzących w skład danej grupy, w sytuacji gdy art. 3 dyrektywy nie daje możliwości określenia dopuszczalnego nacisku dla jednej osi składowej ale określa wyłącznie nieprzekraczalny limit sumy ciężaru przypadającego w przypadku trzyosiowych przyczep i naczep na oś potrójną, wskazując limit 24 ton jeżeli odległość między osiami wynosi od 1,3 m do 1.4 m;
6. b) art. 2 pkt 35a ustawy Prawo o ruchu drogowym, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pojazdem nienormatywnym jest pojazd sprzeczny z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym, ze względu na przekroczenie dopuszczalnego limitu nacisku na osi, w sytuacji, gdy sprzeczność pojazdu z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym może polegać wyłącznie na niezgodności wymiarów lub rzeczywistej masy całkowitej pojazdu,
7. c) art. 2 pkt 35a i pkt 35b, art. 61 ust. 2 pkt 1, art. 64 ust. 1 pkt 1, art. 64 ust. 3 i 4. art. 129 ust. 4a, art. 140aa ust. 1 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c i ust. 2, art. 140ac ust. 1-4 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b, § 5 ust.

1. 2. i ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, przez ich niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie kary pieniężnej w kwocie 15.000 zł bez podstawy prawnej;
2. d) § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia, przez przyjęcie, że nacisk na poszczególną oś wynosi maksymalnie 8 ton, w sytuacji, gdy przepis ten wskazuje łączny dopuszczalny nacisk na trzy osie wynoszący 24 tony;
3. e) § 5 ust. 2 rozporządzenia, przez jego zastosowanie pomimo jego uchylenia z dniem 15 stycznia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje

Skarga jest zasadna.

Skarga w tej sprawie została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 22 grudnia 2020 r. (k. [...] akt sądowych). Nie zmienia to jednak tego, że tryb rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym nie miał żadnego wpływu na zasadę, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 §§ 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a zatem kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej o wymierzeniu skarżącej kary pieniężnej za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli legalności działalności administracji publicznej, a zatem kontroli tej działalności pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega to, czy zaskarżony akt organu administracji odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie było obciążone wadami prawnymi uzasadniającymi uchylenie zapadłego rozstrzygnięcia, bądź też stwierdzenie jego nieważności. Daje temu wyraz przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., który stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Po dokonaniu według wskazanych reguł kontroli zaskarżonej decyzji, nakładającej na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym, Sąd uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz z naruszeniem prawa materialnego.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w świetle przepisów o drogach publicznych dopuszczalne były naciski osi w pojeździe członowym złożonym z dwuosiowego ciągnika siodłowego oraz trzyosiowej naczepy, którym wykonywany był przejazd w imieniu skarżącego, a tym samym czy prawidłowa była przyjęta przez organ metodologia pomiaru i ustalenia nacisku w grupie osi naczepy.

Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.2020 poz.110 ze zm.) – dalej także jako p.r.d., ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przez właściwy organ, a w przypadku pojazdu nienormatywnego należącego do Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej pod warunkiem uzyskania zezwolenia wojskowego na przejazd drogowy, wydawanego przez właściwy organ wojskowy. Natomiast w myśl art. 140aa ust. 1 p.r.d., za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Karę pieniężną, o której mowa w ust. 1,nakłada się na podmiot wykonujący przejazd (art. 140aa ust. 3 p.r.d.).

W tym zakresie zarzuty skarżącego są bezzasadne. Z treści art. 140 aa ust. 1 i 3 p.r.d. wynika bowiem, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd (tj. na przewoźnika), a jedynie w ściśle określonych sytuacjach może być także nałożona na organizatora transportu, nadawcę, odbiorcę, załadowcę lub spedytora. Odpowiedzialność tych podmiotów (w tym załadowcy) ma odmienny charakter niż odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd (przewoźnika) i jest niezależna od jego (przewoźnika) odpowiedzialności. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na ten podmiot powstaje bowiem wyłącznie wtedy, gdy okoliczności (sprawy) lub dowody wskazują, że miał on wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w art. 140 aa ust. 1 p.r.d.

Przechodząc dalej, w świetle powyższych przepisów zasadą jest zakaz ruchu pojazdów nienormatywnych, a odstępstwem od tej zasady jest możliwość dopuszczenia tych pojazdów do ruchu - po uzyskaniu zezwolenia i na warunkach określonych w tym zezwoleniu.

Definicję pojazdu nienormatywnego zawiera przepis art. 2 pkt 35a p.r.d. Zgodnie z tym przepisem przez pojazd nienormatywny rozumie się pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach niniejszej ustawy.

Przepis art. 2 pkt 35a p.r.d., definiujący pojazd nienormatywny, odnosi dopuszczalne naciski osi do przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych. W polskim systemie prawnym przyjęto w art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (u.d.p.), że po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Zgodnie z art. 41 ust. 2 u.d.p., minister właściwy do spraw transportu ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a p.r.d., to zarówno przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg, zamieszczone w ustawie – Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. Podkreśla się, że w art. 2 pkt 35a jest mowa o przepisach o drogach publicznych, a nie przepisach ustawy o drogach publicznych (por. np. wyroki NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2003/16 i sygn. akt II GSK 2489/16; z 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2346/16 i sygn. akt II GSK 100/17; z 9 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2932/16; z 23 października 2018 r., sygn. akt II GSK 3470/16; z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 878/17; z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1023/17 oraz z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1093/17).

W powołanych wyżej orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny za błędny uznał pogląd, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów nie mogą stanowić podstawy uznania pojazdu za nienormatywny w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił wyrażanego w orzecznictwie poglądu, że określone w przepisach wymienionego rozporządzenia parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu. Sąd ten stwierdził, że trudno uznać za racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu, natomiast nie obowiązują one po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych.

W sprawie niniejszej znajdują zatem zastosowanie przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, które określa dopuszczalne naciski osi oraz dopuszczalną masę całkowitą pojazdu. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 66 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym.

Istotnym dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie jest, że rozporządzenie w sprawie warunków technicznych pojazdów stanowi implementację przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Przepis art. 1 ust. 2 Dyrektywy 96/53/WE stanowi, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I odnoszące się do ciężarów (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1093/17).

Przy czym, wymaga podkreślenia, że dyrektywy wiążą każde państwo członkowskie w zakresie celu, jaki ma być osiągnięty poprzez stanowienie prawa krajowego zgodnego z założeniami dyrektyw. Państwo powinno podjąć takie działania dostosowawcze, które będą odpowiadać "istocie samej dyrektywy i być dostosowane do jej celu" (por. M. Szwarc, Warunki poprawnej implementacji dyrektyw w porządkach prawnych państw członkowskich w świetle prawa wspólnotowego, PPE 2001, nr 9, str 5). Najważniejszym kryterium oceny właściwego funkcjonowania norm dyrektyw w prawie krajowym jest zapewnienie im pełnej praktycznej efektywności i w ten sposób pełne osiągnięcie wyznaczonego rezultatu. Jeśli państwo członkowskie podjęło działania implementacyjne dyrektywy do prawa krajowego, ocena czy te działania były wystarczające, aby cel dyrektywy został osiągnięty w prawie krajowym należy do kompetencji organów stosujących prawo.

W przypadku częściowego osiągnięcia tego celu, na organie sądowym lub administracyjnym ciąży obowiązek uzyskania rezultatu wyznaczonego w dyrektywie. Obywatel państwa członkowskiego ma prawo przed organem czy sądem powoływać się na niezgodność prawa krajowego z dyrektywą, która winna tę dyrektywę w prawidłowy sposób implementować. Bezpośrednie stosowanie dyrektywy przez organy administracji (i sądy) jest konieczne, gdy służy eliminacji stanu sprzecznego z dyrektywą (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 511/18). Zasada bezpośredniego stosowania dyrektyw, w sytuacji wadliwej implementacji, stanowi bowiem uprawnienie adresata normy prawnej. Nie stanowi natomiast uprawnienia organów państwa, odpowiedzialnego za prawidłową implementację prawa unijnego.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Powołana wyżej dyrektywa Rady nr 96/53/WE określa m.in. maksymalny dopuszczalny ciężar na oś pojazdów. W art. 2 tiret dwanaście tej dyrektywy przyjęto, że maksymalny dopuszczalny nacisk na oś – oznacza maksymalną masę na jedną obciążoną oś lub zestaw osi do używania w ruchu międzynarodowym. Zgodnie z załącznikiem nr I do tej dyrektywy maksymalny dopuszczalny ciężar na pojedynczą oś nienapędową w pojazdach jednoosiowych wynosi 10 ton (pkt 3.1). Nacisk na oś napędową nie może przekroczyć 11,5 ton (pkt 3.4). Zaś w przypadku podwójnych osi lub trzyosiowych przyczep i naczep (pkt 3.2, 3.3), odmiennie, określona została suma ciężaru przypadająca na podwójną lub potrójną oś.

W niniejszej sprawie zastosowanie miał w istocie pkt 3.3.2 załącznika nr I dyrektywy 96/53/WE, stanowiący, że suma ciężaru na oś przypadającą na oś potrójną nie może przekraczać, jeżeli odległość między osiami wynosi ponad 1,3 m i do 1,4 m – 24 tony. Przepis ten został implementowany do porządku krajowego rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.) – na podstawie art. 66 ust. 5 p.r.d. Ten wymóg określony został w § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b tego rozporządzenia.

Co istotne, organy orzekające w niniejszej sprawie przyjęły, że nacisk na każdą z trzech osi musi być dodatkowo równomierny i nie może przekroczyć ciężaru 8 ton. Wskazana metodologia ważenia determinowana była brzmieniem przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r., który nakazywał ustalać dopuszczalny nacisk każdej osi składowej wchodzącej w skład tej samej grupy osi według wzoru NS = NG / n.

Zdaniem Sądu, stanowisko organu jest nieprawidłowe. Prawo unijne nie przewiduje dla grup osi dodatkowego ograniczenia nacisku na oś nienapędową do 8 ton. Dlatego § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r., mimo że formalnie obowiązywał w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, nie powinien stanowić podstawy do nałożenia kary, gdyż jest sprzeczny ze wskazanymi przepisami dyrektywy. Zgodnie z art. 2 tiret dwanaście dyrektywy maksymalny dopuszczalny nacisk na oś może dotyczyć zestawu osi. Z tym przepisem koresponduje punkt 3.3 załącznika nr I do dyrektywy, który określa dopuszczalną sumę ciężaru przypadającą na grupę trzech osi, bez konkretyzowania ile może przypaść na każdą z osi (podobnie § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia). Co ważne, unormowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 31 grudnia 2002 r. zostało uchylone przez § 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 grudnia 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2560) z dniem 15 stycznia 2020 r., a więc już po dniu przeprowadzonej kontroli. Prawodawca nie wyjaśnił dlaczego ten przepis został uchylony.

Dlatego, zdaniem Sądu, badając legalność zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, należy wziąć pod uwagę stanowisko Trybunału Sprawiedliwości zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt C – 127/17. Wprawdzie powyższe orzeczenie Trybunału formalnie dotyczyło zgodności przepisów regulujących maksymalny dopuszczalny ciężar w tym przypadku na pojedynczą oś nienapędową pojazdów jednoosiowych (pkt 3.1 załącznika I dyrektywy) oraz na oś napędową w konfiguracji określonej w punktach 2.2.1, 2.2.2, 2.2.3, 2.2.4, 2.3 i 2.4 (pkt 3.4 załącznika I dyrektywy). To jednak, wbrew twierdzeniu DIAS, stwierdzić należy, że orzeczenie to rzutuje również na ocenę ograniczeń dotyczących pojazdów o innej jeszcze specyfikacji. W niniejszej sprawie do naczepy trójosiowej zastosowanie znajduje pkt 3.3.2., a zatem odnoszący się do grupy osi.

Trybunał stwierdził, że Rzeczpospolita Polska nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z punktem 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Nie ma usprawiedliwionych podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym ograniczeń w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika nr I dyrektywy wartościom nacisku osi, mających charakter dalej idący niż wynikające z art. 7 tej dyrektywy wyjątki.

Przedstawione powyżej rozważania Trybunału dotyczą zatem rozwiązań systemowych przyjętych przez państwo polskie oraz ogólnych zasad uregulowanych dyrektywą Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. Wprowadzony przez Polskę system nieograniczonych zezwoleń uprawniających do poruszania się po drogach, kształtuje ograniczenia w dostępie do dróg publicznych, które nie są powodowane ich stanem technicznym, co w konsekwencji musi prowadzić do stwierdzenia, że tak funkcjonujący, powszechny zakaz ruchu pojazdów, który może być uchylony tylko uzyskaniem zezwolenia określonej kategorii jest sprzeczny z dyrektywą, ponieważ ogranicza swobodny ruch pojazdów i jest dla niego przeszkodą. Wprowadzony przez polskiego ustawodawcę system zezwoleń uniemożliwiając swobodny ruch pojazdów po niektórych drogach narusza przepisy art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 nie tylko w odniesieniu do ruchu międzynarodowego w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także w zakresie ruchu krajowego rozumianego w sposób przyjęty w dyrektywie i ustalony wskazanym wcześniej wyrokiem TSUE, przede wszystkim dlatego, że z przyjętego w dyrektywie wyjątku pozwalającego państwom członkowskim na wprowadzanie ograniczeń w ruchu, uczynił zasadę, przez co ograniczył zasadę wynikającą z dyrektywy, a więc swobodę przemieszczania się pojazdów po drogach publicznych (wyrok NSA z dnia 2 lipca 2019 r. sygn. akt II GSK 1021/17).

Powyższe rozważania pozwalają przyjąć, że cel dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. nie w pełni został zrealizowany przez krajowe środki implementujące, dlatego prawidłowe jest stanowisko skarżącego, że domaga się takiej interpretacji prawa krajowego, by osiągnąć rezultat wyznaczony w dyrektywie-usunięcie przeszkód w ruchu między państwami członkowskimi i w samym państwie członkowskim. Zdaniem Sądu, aby osiągnąć powyżej określony cel tej dyrektywy należy w miejsce nieprawidłowo implementowanej normy krajowej bezpośrednio zastosować skuteczną normę dyrektywy Rady 96/53/WE.

Jak wskazano wcześniej, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia, które określa dopuszczalne naciski osi oraz dopuszczalną masę całkowitą pojazdu stanowi implementację przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia stanowi transpozycję przepisu zawartego w pkt 3.3.2 załącznika nr I dyrektywy 96/53/WE. Treść przepisów dyrektywy jest precyzyjna i pozwala na wyprowadzenie z niego konkretnych norm, mających zastosowanie także w niniejszej sprawie. W procesie transpozycji nie jest wymagane, aby postanowienia dyrektywy zostały wprowadzone dosłownie. Ważne natomiast jest, aby tekst mający na celu dostosowanie nie odbiegał od tekstu unijnego. W przypadku transpozycji do polskiego porządku prawnego dyrektywy 96/53/WE, zasadniczo te reguły zostały zachowane.

Tym niemniej, wbrew postanowieniom dyrektywy, organy przyjęły na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, że nacisk na każdą z trzech osi musi być równomierny i nie może przekroczyć ciężaru 8 ton, co wynikało jednoznacznie z treści tego przepisu. Przepis ten jak wyżej wyjaśniono, został uchylony. Przyjęta przez organy metodologia ważenia w odniesieniu do grupy osi jest zatem nieprawidłowa. Prawo unijne nie przewiduje w ramach grup osi ograniczenia nacisku na oś nienapędową do 8 ton. Zgodnie z art. 2 tiret dwanaście dyrektywy maksymalny dopuszczalny nacisk na oś może dotyczyć zestawu osi. Skoro w pkt 3.3 załącznika nr I do dyrektywy określono tylko dopuszczalną sumę ciężaru przypadającą na oś potrójną, bez konkretyzowania ile może przypaść na każdą z osi, to dopuszczalne naciski na każdą z osi powinny uwzględniać maksymalne wartości przewidziane dla danej drogi (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 22/20).

Nadto Sąd zwraca uwagę, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niespójne i niejasne. Organ odwoławczy podnosi, że po drodze publicznej prowadzącej do Oddziału Celnego w [...] zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, dopuszczony jest ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t. Następnie po przytoczeniu treści § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b i § 5 ust. 2 rozporządzenia, stwierdza w dalszej kolejności, że w myśl lp. 7 załącznika do ustawy Prawo o ruchu drogowym, zezwolenie na przejazd pojazdu nienormatywnego kategorii VII wydawane jest na przejazd po wyznaczonej trasie wskazanej w zezwoleniu dla pojazdów nienormatywnych: a) o wymiarach oraz rzeczywistej masie całkowitej większych od wymienionych w kategoriach I-VI, b) o naciskach osi przekraczających wielkości przewidziane dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11.5 t. W końcu organ odwoławczy stwierdza, że w związku ze stwierdzonym przekroczeniem dopuszczalnego nacisku osi nienapędowej w grupie trzech osi naczepy, przewidzianego dla ruchu po drogach publicznych, w tym dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, na przejazd pojazdu nienormatywnego wymagalne było zezwolenie kategorii VII. Organ w żaden sposób nie wyjaśnia, w jaki sposób doszło do naruszenia lp. 7 załącznika do ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe wskazania i podejmie czynności w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz rozważy wszystkie zarzuty i argumenty podniesione przez skarżącego w odwołaniu. Po ponownym wszechstronnym rozważeniu całego materiału dowodowego organ rozstrzygnie w sprawie wydając stosowną decyzję, przy uwzględnieniu zasady przewidzianej w art. 107 § 3 k.p.a., który nakazuje wskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także – w ramach uzasadnienia prawnego - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podstawa prawna decyzji winna być podana w sposób szczegółowy, adekwatny do okoliczności sprawy i podjętego rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).