Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., Nr SKO. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez M. G. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...], odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego.
Powyższe rozstrzygniecie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Starosta [...], po wznowieniu postępowania, uchylił decyzję własną z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w sprawie rejestracji pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], nr VIN [...], odmówił rejestracji w/w pojazdu oraz nałożył na skarżącą obowiązek zwrotu tablic rejestracyjnych, dowodu rejestracyjnego i karty pojazdu. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr SKO. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt III SA/Lu 1719/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. G. na powyższą decyzję, natomiast wyrokiem z dnia 8 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1166/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez skarżącą.
Pismem z dnia 5 lipca 2019 r. M. G. wniosła o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dowodu rejestracyjnego i tablic rejestracyjnych. W uzasadnieniu wniosku skarżąca powołała się na złożony przez nią do Sądu Rejonowego w R. P. pozew o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowego pojazdu.
Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., Starosta [...] odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego, z uwagi na to, że postępowanie zostało już zakończone decyzją ostateczną.
Pismem z dnia 16 października 2019 r., skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność w/w zażalenia. W uzasadnieniu organ podniósł, że stosownie do art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.", zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Nie podlega natomiast zaskarżeniu w drodze zażalenia postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Stosownie zaś do art. 134 k.p.a., gdy przepisy prawa nie przewidują możliwości zaskarżenia aktu administracyjnego, konieczne jest stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. Organ wskazał jednocześnie, że błędne pouczenie organu I instancji o prawie wniesienia zażalenia nie rodzi uprawnienia do złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
W skardze na powyższe postanowienie M. G. wniosła o jego zmianę poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 101 § 3 i art. 112 k.p.a. Nie zgodziła się z zaprezentowaną przez organ wykładnią przepisu art. 101 § 3 k.p.a. podnosząc, że skoro zażalenie przysługuje na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, to tym bardziej powinno przysługiwać na odmowę zawieszenia postępowania. Wskazała, że błędne pouczenie co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Podniosła również, że toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o zasiedzenie przedmiotowego pojazdu uzasadnia zawieszenie postępowania, bowiem może się okazać, że zwrot tablic rejestracyjnych i dowodu rejestracyjnego nie będzie konieczny wobec przyznania skarżącej własności pojazdu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie podlega, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie nieważności tego aktu.
Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami, które w świetle powołanych przepisów uzasadniałyby jego uchylenie, bądź stwierdzenie nieważności.
Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., w którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącą na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego.
Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w powyższym przepisie, może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji.
Po otrzymaniu odwołania organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania dopuszczalności jego wniesienia. Obowiązek ten wynika wprost z art. 134 k.p.a. W przypadku ustalenia, że na decyzję odwołanie nie przysługuje obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, a tym samym brak jest możliwości przystąpienia przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej.
Stosownie do art. 144 k.p.a., komentowany przepis stosuje się odpowiednio do zażaleń.
Wyjaśnienia wymaga, że nie wszystkie postanowienia wydawane przez organ prowadzący postępowanie administracyjne podlegają zaskarżeniu w drodze zażalenia. W świetle art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Stosownie zaś do art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca objęła zażaleniem postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego.
Stosownie do art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. nie obejmuje postanowień negatywnych. W wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu po nowelizacji wprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania") (zob. również wyroki NSA z dnia 18 lipca 2014 r., z dnia 27 października 2017 r., II OSK 340/16, z dnia 9 stycznia 2018 r., II GSK 2865/17, II OSK 340/13, z dnia 26 stycznia 2018 r.).
W ocenie sądu należy się zgodzić z zaprezentowanym wyżej poglądem.
Przede wszystkim wskazać należy, że przed nowelizacją z dnia 11 kwietnia 2011 r., przepis art. 101 § 3 k.p.a. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Mając na uwadze taką treść cytowanego przepisu przyjmowano powszechnie, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień wydanych "w sprawie zawieszenia postępowania", w tym na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
W wyniku nowelizacji zmodyfikowano omawiany przepis w ten sposób, że do § 3 dodano sformułowanie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Od tego momentu, zażalenie służy na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania".
W ocenie sądu, przepis art. 101 § 3 k.p.a., po nowelizacji z dnia 11 kwietnia 2011 r., nie daje podstaw do przyjęcia dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, zwrot "w sprawie zawieszenia" należy rozumieć w węższym znaczeniu i nie można przyjąć, że odnosi się on również do postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Zwrot ten dotyczy jedynie zawieszenia postępowania. Powyższe koresponduje z jednoznacznym wyróżnieniem, że na postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" przysługuje zażalenie. Zażalenie przysługuje zatem wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania (w sprawie zawieszenia postępowania) albo na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania). Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, zażalenie nie przysługuje.
Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego. Taka wykładnia omawianego przepisu pozostaje w zgodzie z wynikającą z art. 12 k.p.a. z zasadą szybkości postępowania, która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2147/13, z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 339/16, z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 885/15 oraz z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/16).
Skoro zatem zażalenie na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługiwało, wniesione przez skarżącą zażalenie musiało zostać uznane za niedopuszczalne, co z kolei obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło przystąpić do jego rozpatrzenia, narażałoby to bowiem organ odwoławczy na zarzut rażącego naruszenia prawa.
Powyższej oceny nie zmienia fakt, że organ pierwszej instancji błędnie pouczył skarżącą o prawie wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] października 2019 r. Błędne pouczenie nie kreuje – samo przez się uprawnienia do skorzystania ze środka zaskarżenia, którego ustawa nie przewiduje. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 112 k.p.a.
Na marginesie należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie odmowy rejestracji pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] zostało zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r., a zatem brak jest możliwości zawieszenia tego postępowania. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność złożenia do sądu powszechnego pozwu o stwierdzenie zasiedzenia spornego pojazdu. Ewentualne stwierdzenie zasiedzenia pojazdu przez sąd powszechny może być podstawą do ponownej rejestracji pojazdu, nie daje natomiast podstaw do wzruszenia decyzji ostatecznej odmawiającej rejestracji pojazdu.
Wskazać również należy, że nałożenie na skarżącą w decyzji Starosty [...] obowiązku zwrotu tablic rejestracyjnych, dowodu rejestracyjnego oraz karty pojazdu nie wykreowało odrębnego postępowania administracyjnego, a jest jedynie konsekwencją ostatecznej decyzji uchylającej wcześniejszą decyzję o rejestracji pojazdu, na podstawie której zostały one wydane i odmawiającej jego rejestracji. Orzeczenie obowiązku zwrotu tablic rejestracyjnych, dowodu rejestracyjnego oraz karty pojazdu nie wszczyna nowego postępowania, nie można zatem żądać jego zawieszenia.
Natomiast złożenie wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie obowiązku zwrotu tablic rejestracyjnych, dowodu rejestracyjnego oraz karty pojazdu wszczyna jedynie postępowanie wpadkowe, które zostało zakończone w rozpoznawanej sprawie postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.