Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. A. K. wystąpił do Starosty z wnioskiem o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu seria i nr [...], dotyczącej pojazdu marki R. C., o numerze rejestracyjnym [...]
W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówił zwrotu żądanej części opłaty za wydanie karty pojazdu, ponieważ należność uległa przedawnieniu.
Dlatego pismem z dnia [...] lutego 2016 r. A. K. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie stwierdzenia jego uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, w kwocie 425 zł. Jednocześnie reprezentujący go pełnomocnik wskazał numer rachunku bankowego (Agencji Celnej), na który zwrot może być dokonany.
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Starosta uznając w istocie uprawnienie skarżącego do zwrotu części opłaty, pismem z dnia [...] marca 2016 r. poinformował go, że z uwagi na bezpieczeństwo obrotu środkami pieniężnymi nadpłata w wysokości 425 zł z tytułu dokonanej opłaty za wydanie karty pojazdu nr [...] zostanie przekazana bezpośrednio na jego rachunek bankowy. Dlatego organ zwrócił się do skarżącego o podanie numeru jego konta bankowego lub zgłoszenie się do Wydziału Finansowo-Budżetowego Starostwa Powiatowego w Ś..
Skarżący własnego numeru rachunku bankowego nie wskazał, a zwrot części opłaty nie nastąpił.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucił organowi naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, a w szczególności:
- 1) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 i 4 kodeksu postępowania administracyjnego;
- 2) § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu, w sytuacji niezgodności tej regulacji z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP;
- 3) art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (aktualnie art. 110 akapit pierwszy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego;
- 4) naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, że organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową.
W konsekwencji tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku Starosty do dokonania zwrotu na jego rzecz kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie oraz o odstąpienie od zasądzania zwrotu kosztów postępowania w całości.
Starosta wyjaśnił, że konieczność wystosowania do skarżącego pisma z dnia [...] marca 2016 r. spowodowana była wątpliwościami organu w odniesieniu do przedłożonego do akt sprawy pełnomocnictwa, a w szczególności zaś do dyspozycji, w którym skarżący wyraził zgodę na przekazywanie należnych mu świadczeń na rachunek bankowy A. C. E. s.c. W ocenie organu takie sformułowanie pełnomocnictwa nie pozwalało na zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu na wskazany numer rachunku bankowego, bowiem nie należał on ani do skarżącego, ani jego pełnomocnika, przypisany zaś był do osoby trzeciej. W związku z tym w niniejszej sprawie nie można mówić o odmowie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, skoro w wyniku dokonanego wezwania do usunięcia skutków naruszenia prawa organ administracji wystosował do skarżącego pismo w celu dokonania zwrotu opłaty, z którego jednocześnie wynika fakt uwzględnienia żądania.
W piśmie procesowym z dnia 13 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uwzględnienie w całości zarzutów zawartych w skardze i oddalenie podnieconych kontrzarzutów zawartych w odpowiedzi na skargę oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Jednocześnie pełnomocnik wyjaśnił, że skarżący wraz z wnioskiem o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania od organu zwrotu kwoty 425 zł wyraził swoją wolę, żeby należne mu świadczenia w tej sprawie były przekazywane za pośrednictwem A. C. E. s.c. w L. na wskazane w pełnomocnictwie rachunki bankowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem pierwotna odmowa zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie kary pojazdu z powodu przedawnienia nastąpiła z naruszeniem prawa. Nie zmienia tego późniejsze uznanie uprawnienia skarżącego do zwrotu części żądanej opłaty w sytuacji, kiedy spełnienie tego świadczenia nie nastąpiło.
Przedmiotem niniejszej sprawy był akt Starosty polegający na odmowie zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część opłaty w kwocie 500 zł, jaką skarżący uiścił za wydanie mu w dniu 2 czerwca 2005 r. karty pojazdu po raz pierwszy zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310).
Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia, w pierwszej kolejności rozważenia wymagał charakter wskazanej opłaty za wydanie karty pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma, w jakiej odnośnie takiego żądania powinien się wypowiedzieć organ administracji publicznej.
W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2/21) wyrażone zostało jednoznaczne stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.").
Wątpliwości co do aktualności tezy wyrażonej we wskazanej uchwale powstały po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870). Źródłem wątpliwości w kontekście spornej opłaty stała się treść przepisów art. 60 pkt 7 i art. 67 ustawy o finansach publicznych. Pierwszy z tych przepisów w katalogu środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym wymienia dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do tej kategorii należy zaliczyć także opłaty za wydanie karty pojazdu pobierane przez starostów (prezydentów miast na prawach powiatu) na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Według zaś art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), czyli działu "Zobowiązania podatkowe", regulujące między innymi zagadnienia nadpłaty (rozdział 9).
Odesłanie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio stosowanych przepisów dotyczących nadpłaty podatku oznacza, że w przypadku złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej opłaty stanowiącej niepodatkową należność budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 ustawy o finansach publicznych, właściwy organ powinien załatwić sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej.
Trzeba jednak zwrócić uwagę, że nowe regulacje znajdują zastosowanie tylko w odniesieniu do opłat pobranych od dnia 1 stycznia 2010 r., a więc już po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych, nie zaś odnośnie opłat dokonanych wcześniej.
Należy też zauważyć, że opłaty za wydanie karty pojazdu w wadliwej wysokości były pobierane w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie ustawy o finansach publicznych. W niniejszej sprawie opłatę pobrano w 2005 roku. W związku z tym rozstrzygnięcia wymagało zagadnienie intertemporalne – jakie przepisy są właściwe do spraw, w których nienależna opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana przed 1 stycznia 2010 r., a wniosek o zwrot jej nadpłaconej części został złożony już po tym dniu.
Dlatego – w ocenie Sądu – sprawy dotyczące zwrotu kwoty nadpłaconej przed dniem 1 stycznia 2010 r. z tytułu opłaty za kartę pojazdu – winny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, wymuszające – przez odesłanie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów Ordynacji podatkowej – decyzyjną formę rozstrzygania w zakresie żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, jako niepodatkowej należności budżetowej, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy.
Pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się obecnie skarżący, nastąpiło bez wydania decyzji administracyjnej dotyczącej ustalenia jej wysokości. Obowiązek wniesienia opłaty za wydanie karty pojazdu nie stanowi też odrębnej sprawy i nie może być egzekwowany poza sprawą o zarejestrowanie pojazdu (zob. powołaną wyżej uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07), a rejestracja dokonywana jest w drodze decyzji administracyjnej. Jest to konsekwentne następstwo tego, że obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały i wynikają wprost z przepisów prawa, to jest z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), który stanowi, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP.
Z kolei wysokość opłaty precyzyjnie określało rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. W związku z tym do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy nie może odnosić się przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.), zawierający normę intertemporalną, według której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanów faktycznych takich jak w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw będących w toku w dniu wejścia ustawy w życie, a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał przed dniem wejścia w życie ustawy decyzyjnego trybu ich załatwiania.
Brak jednoznacznej wypowiedzi ustawodawcy w kwestii intertemporalnej każe poszukiwać jej rozstrzygnięcia drogą wykładni i kierowania się ogólnie przyjętymi zasadami prawa międzyczasowego. Przyjęcie jednego z możliwych rozwiązań (dalsze stosowanie przepisów dotychczasowych lub oparcie się na zasadzie bezpośredniego działania przepisów nowych), nie może następować w sposób automatyczny, lecz musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71). W tym zakresie należy się kierować poszanowaniem wynikającej z art. 2 Konstytucji RP podstawowej zasady prawa międzyczasowego, to jest niedziałania prawa wstecz, sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami.
Gdyby do zwrotu należności pobranej pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy o finansach publicznych, przewidującemu tryb rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnej. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III Ordynacji podatkowej i – co istotne – powodowałoby to konieczność zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Prowadziłoby to w konsekwencji do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.
Należało zatem przyjąć, że przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą mieć zastosowania do czynności związanych ze zwrotem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, jeśli czynność pobrania tej opłaty miała miejsce przed wejściem w życie wskazanej ustawy. Takie stanowisko prezentowane jest w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki: z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2105/12; z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2091/12; z dnia 12 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 818/12 i z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1282/12).
Skoro więc w sprawie tej opłata za wydanie karty pojazdu pobrana została w 2005 r., to w konsekwencji przedstawionego stanowiska skutkuje to zastosowaniem dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, a nie w drodze decyzji administracyjnej opartej o przepis art. 61 ustawy o finansach publicznych.
Kolejną konsekwencją prezentowanego stanowiska jest stwierdzenie, że w sprawach o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej przed dniem 1 stycznia 2010 r. – nie stosuje się instytucji przedawnienia, w tym również na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny, a wcześniej przez organ administracji publicznej, ale tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń (terminy przedawnienia), jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku spornego roszczenia o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu takich regulacji jednak brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, skoro z przedstawionych na wstępie przyczyn przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
W ramach merytorycznej oceny zasadności żądania skarżącego w przedmiocie zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu wskazać należy, że materialnoprawną podstawę pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu stanowił przepis art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Natomiast wysokość opłaty w dacie jej pobrania określał § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stosownie do powołanego przepisu rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł.
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie sygn. akt U 6/04, orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. Równocześnie Trybunał Konstytucyjny odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r.
Niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. z ustawą i Konstytucją wynikała z faktu, że zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczało poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Według tych przepisów, minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5 ustawy). Wbrew dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział.
Tym samym – w ocenie Trybunału – należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej. Wysokość opłaty nie odzwierciedla faktycznych kosztów "usługi publicznej" w postaci wydania karty pojazdu, stanowi więc w istocie formę daniny publicznej, wykraczającej poza zakres upoważniania ustawowego i niezgodnej z zasadą ustawowej formy nakładania podatków i danin publicznych (art. 217 Konstytucji).
Potwierdza to treść aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421), w którym opłatę ustalono na kwotę 75 zł, jak również § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., w którym opłatę w takiej samej wysokości (w kwocie 75 zł) przewidziano za wydanie wtórnika karty pojazdu.
Jednocześnie trzeba wskazać, że pomimo, iż utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu została odroczona do dnia 1 maja 2006 r., był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku jego obowiązywania. Wymaga zaś podkreślenia, że analiza przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prowadzi do wniosku, że sędziowie zachowują uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami przy rozpoznawaniu spraw, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami konsekwencją jest odmowa ich zastosowania w konkretnej sprawie. Odmowa zastosowania niezgodnego z ustawą podustawowego przepisu normatywnego wynika z nałożonego na sędziego obowiązku stosowania wyłącznie ustaw. Przytoczone stanowisko jest już ugruntowane w judykaturze sądów (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000/4/136 i z dnia 15 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20/00, ONSA 2001/3/104 oraz wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt III KK 475/07, LEX nr 388535 i z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt III KK 206/07, LEX nr 307755, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 256/06, LEX nr 256457 oraz z dnia 29 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 3017/05, LEX nr 188452).
Trzeba zarazem zauważyć, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany za niezgodny również z prawem unijnym. Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z przepisami unijnymi stała się przedmiotem wydanego w trybie prejudycjalnym postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r., w sprawie C-134/07, w którym stwierdzono, że art. 90 akapit 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską sprzeciwia się opłacie takiej, jaką ustalono w § 1 powyższego rozporządzenia, a która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam zarejestrowany.
W relacji prawa unijnego i prawa krajowego obowiązuje zasada nadrzędności (pierwszeństwa) prawa unijnego nad prawem krajowym. Oznacza to, że sąd krajowy ma kompetencję niestosowania sprzecznych z prawem unijnym przepisów prawa krajowego, niezależnie przy tym od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów uznanych za niekonstytucyjne (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10, LEX nr 578583).
Z przytoczonych wyżej względów w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się obecnie, że czynność organu administracji polegająca na odmowie zwrotu zawyżonej części opłaty za wydanie karty pojazdu narusza prawo, jako wydana bez podstawy prawnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 52/07, LEX nr 516648; z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 842/09, LEX nr 591320; z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 590/09, LEX nr 591293 oraz z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 591/09, LEX nr 591294).
Mając powyższe rozważania na względzie stwierdzić należało, że naruszenie prawa przez organ administracji publicznej polegało w niniejszej sprawie na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, pobranej w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z przepisami art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, a także przepisami unijnymi. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje zaś tym, że skargę należało uwzględnić i uchylić zaskarżony akt organu – na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.
Natomiast na zasadzie art. 146 § 2 p.p.s.a., w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Jak wywiedziono wyżej, sprawa odmowy zwrotu części opłaty, jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, to jest art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. Skoro zatem żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest uprawniony do żądania, aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie karty pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi w kwocie 425 zł, Sąd kierował się treścią wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Uiszczona przez skarżącego kwota 500 zł za wydanie karty pojazdu była zawyżona, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z jej drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał opłatę, do zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną a opłatą należną, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Jak wyjaśniono już wyżej, pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz.U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Tym samym różnica pomiędzy kwotą 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego za wydanie karty pojazdu) a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.), wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest określenie w przepisie § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., wysokości opłaty przewidzianej za wydanie wtórnika karty pojazdu, także na kwotę 75 zł (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt l OSK 773/09 oraz z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt l OSK 842/09).
Natomiast deklaracja organu o gotowości wypłaty spornej kwoty bezpośrednio na rachunek bankowy skarżącego zawarta w piśmie z [...] marca 2016 r., nie miała dla wyniku sprawy istotnego znaczenia w świetle tego, że opłata w kwocie 500 zł została przez skarżącego uiszczona, a do dnia zamknięcia rozprawy kwota 425 zł nie została skarżącemu zwrócona.
Nie miało to również znaczenia także w kontekście wniosku organu o nieobciążanie go kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. Wskazać bowiem należy, że z mocy art. 200 p.p.s.a. skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Natomiast sama gotowość zwrotu spornej kwoty celowości tej nie uchyla, skoro zwrot nie został zrealizowany, pomimo wskazania przez skarżącego we wniosku o zwrot sposobu spełnienia tego świadczenia. Należy nadto zwrócić uwagę na bezskuteczność doręczenia stronie pisma z dnia 31 marca 2015 r. W sprawie został bowiem ustanowiony pełnomocnik i zgodnie z zasadą wynikającą z art. 40 § 2 k.p.a., obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest doręczanie wszystkich pism pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie, natomiast dokonywanie doręczeń z pominięciem pełnomocnika, powoduje bezskuteczność takich czynności. Stąd też brak odpowiedzi strony na pismo Starosty z dnia [...] marca 2016 r. i niewskazanie przez skarżącego jego osobistego rachunku bankowego do zwrotu żądanej kwoty, również nie uchyla obowiązku organu do zwrotu skarżącemu poniesionych kosztów postępowania sądowego, w sytuacji uwzględnienia skargi.
Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku, uchylając zaskarżony akt Starosty i uznając obowiązek organu do dokonania na rzecz skarżącego zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu.
Rozstrzygnięcie zaś o kosztach postępowania uzasadniają przepisy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.), o czym rozstrzygnięto w pkt III sentencji wyroku.