Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako "Prezes Zakładu") w wyniku złożonego przez E. J. – Skarżącą w niniejszej sprawie, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") z dnia [...] marca 2006 r., którą to decyzją odmówiono umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami, opłatą dodatkową i kosztami upomnień w kwotach i za okresy wskazane w sentencji decyzji.
Skarżąca pismem z dnia 17 listopada 2005 r. wystąpiła z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w całości. W uzasadnieniu wywodziła, że pozostaje na utrzymaniu rodziny i nie dysponuje żadnymi oszczędnościami. Wskazała, że po rozwiązaniu z nią umowy o pracę rozpoczęła prowadzenie własnej działalności gospodarczej w postaci Restauracji "N." w L., którą musiała zlikwidować po dwóch latach, ponieważ restauracja stała się obiektem ciągłych kradzieży. Przynosiło to straty i doprowadziło do powstania zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Jednocześnie dodała, że po rozstaniu z mężem stała się osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, pozostającą na utrzymaniu schorowanych, wymagających stałej opieki rodziców.
Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Zakład działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz 887 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.") stwierdził, że nie zachodzi generalna przesłanka do umorzenia ww. należności w postaci całkowitej nieściągalności. Za zgodne ze stanem faktycznym przyjął okoliczności dotyczące sytuacji materialnej Skarżącej przytoczone we wniosku o umorzenie należności. Dodał ponadto, że Skarżąca jest posiadaczką samochodu, na którym Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w T. ustanowił zastaw skarbowy, oraz domu jednorodzinnego, na którym założona został hipoteka przymusowa na rzecz Zakładu.
Organ pierwszoinstancyjny podkreślił jednocześnie brak całkowitej nieściągalności z uwagi na prowadzoną egzekucję za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego, który nie stwierdził jej nieskuteczności. Zdaniem Zakładu trudna sytuacja majątkowa i rodzinna Skarżącej uniemożliwia aktualnie spłatę zadłużenia i tym samym wypełnia przesłankę umorzenia z uwagi na możliwość pociągnięcia za sobą zbyt ciężkich skutków w postaci pozbawienia Skarżącej możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Jednakże mimo takiego stanu rzeczy Zakład w ramach wyboru rozstrzygnięcia (uznania administracyjnego) wskazał, iż umorzenie byłoby przedwczesne. Zwrócił bowiem uwagę na treść art. 24 ust. 4 u.s.u.s., który przewiduje dziesięcioletni okres przedawnienia należności z tytułu składek i tym samym daje sposobność wyegzekwowania należności z tego tytułu także wtedy, gdy zobowiązany podmiot przeżywa czasowe trudności, związane z utrzymującym się obecnie brakiem możliwości uregulowania należności. W motywach decyzji dodano także, że istnieją podstawy do przeniesienia odpowiedzialności za zadłużenia na męża Skarżącej, a ponadto Zakład dysponuje wskazanymi wyżej zabezpieczeniami.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca analogicznie argumentowała zasadność morzenia, jak we wniosku o umorzenie należności z dnia 17 listopada 2005 r. Jednocześnie stwierdziła, że ze względu na swój wiek oraz na fakt, że jest osobą bezrobotną i znerwicowaną nie widzi szans na poprawę swojej sytuacji życiowej, na którą powołuje się organ w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Skarżącej skoro organ przyjął, że w jej sytuacji zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie należności niezrozumiałe są dla niej motywy rozstrzygnięcia. Skarżąca podkreśliła, że obecnie nie jest w stanie uregulować powstałych zaległości oraz nie widzi takiej szansy w przyszłości z uwagi na swoją sytuację materialną.
Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, przedstawiając analogiczne motywy rozstrzygnięcia do tych, jakie zawarto w decyzji pierwszoinstancyjnej. Podkreślił, że Skarżąca jest osobą stosunkowo młodą i zdolną do pracy oraz że nie stwierdzono braku majątku mogącego być przedmiotem postępowania egzekucyjnego.
W skardze z dnia 26 lipca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie w całości ww. należności. W uzasadnieniu wskazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 28 ust. 3 u.s.u.s. polegającym na błędnej jego interpretacji i przyjęciu, że Skarżąca ma możliwość spłaty należności wobec Zakładu. Skarżąca podtrzymała argumenty z poprzedniego wniosku i dodała, że organ rentowy błędnie przyjął, że w sprawie nie ma do czynienia z sytuacją drastyczną. Podniosła także, że organ w sposób ogólny uznał, że nie stwierdzono braku majątku mogącego być przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Skarżąca przyznała, że wprawdzie posiada dom jednorodzinny, jednakże jest to dom należący do wspólności majątkowej małżeńskiej, a ponadto jest on jej miejsce zamieszkania i sam w sobie nie powinien stanowić przeszkody do umorzenia należności. Skarżąca zarzuciła także przekroczenie przez organ granic uznania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
skargę należało oddalić.
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku Skarżącej z dnia 17 listopada 2005 r. (wpływ do organu w dniu 22 listopada 2005 r.), którym wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia ww. należności.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, tj. gdy:
- 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
- 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze;
- 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej;
- 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;
4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;
- 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
- 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.
Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości.
Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Organy orzekające ustaliły bowiem, że nie zaistniały przypadki stanowiące o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec Skarżącej, gdyż całość zaległości objęta została egzekucją prowadzoną za pośrednictwem naczelnika urzędu skarbowego, naczelnik nie stwierdził jej nieskuteczności, a na samochodzie posiadanym przez Skarżącą ustanowił na wniosek Oddziału ZUS zastaw skarbowy.
Z kolei Sąd Rejonowy w T. na nieruchomości Skarżącej ustanowił hipotekę przymusową na rzecz ZUS. Dodatkowo organy zwróciły uwagę na możliwość przeniesienia odpowiedzialności za istniejące zadłużenie na męża Skarżącej. Zdaniem Sądu w takim stanie faktycznym wnioski przyjęte w zaskarżonej decyzji, iż brak było możliwości umorzenia należności w oparciu o kryterium całkowitej nieściągalności, nie nosiły znamion naruszenia prawa. Sama Skarżąca nie próbował przy tym w jakikolwiek sposób dowodzić, iż w tym zakresie doszło do nieprawidłowości. Za niezrozumiały i nieuzasadniony należało zatem uznać zarzut skarg dotyczący błędnej interpretacji i wadliwego zastosowania przez organy orzekające art. 28 ust. 3 u.s.u.s.
Oceniając natomiast sposób zastosowania przez organy normy prawnej zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. zważyć należało, że w przepisie tym ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny.
Oceniając sprawę pod tym kątem organy wskazały między innymi na brak źródeł dochodów Skarżącej, pozostawanie na utrzymaniu chorych i wymagających opieki rodziców. Uznały, z czym w pełni zgodziła się Skarżąca, że w takim stanie rzeczy wystąpiła wskazana wyżej przesłanka umorzenia. Trafnie jednak zwrócono przy tym uwagę, że taki stan rzeczy nie powoduje automatycznie obowiązku umorzenia przedmiotowych należności.
Podkreślenia bowiem wymaga, do czego też się odwołano przy wydawaniu decyzji, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, gdy znajduje on inne względy ustawowe przemawiające przeciwko takiemu umorzeniu. Jako te inne względy organ orzekający wskazał możliwość przeniesienia odpowiedzialności za zaległe składki także na męża Skarżącej oraz dopuszczalność dochodzenia należności od Skarżącej przez okres 10 lat, jak również dysponowanie stosownymi zabezpieczeniami należności. Odwołując się przy tym do okresu przedawnienia odpowiedzialności z tytułu nieuiszczonych składek organy miał prawo zestawić trudną sytuację Skarżącej z czasookresem przewidzianym na egzekwowanie zależności przez Zakład i z tej przyczyny wywodzić przedwczesność umorzenia. Nie można przy tym ocenić, iż były to konkluzje dowolne, zważywszy na wskazywane także w motywach rozstrzygnięcia istniejące zabezpieczenia należności na ruchomości i nieruchomości.
Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do przekroczenia ram uznania administracyjnego, przewidzianego w art. 28 u.s.u.s., a w konsekwencji wydanemu rozstrzygnięciu nie sposób skutecznie postawić zarzutu dowolności rozstrzygnięcia. Sąd nie stwierdził więc podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie może natomiast ingerować w wybór rozstrzygnięcia (umorzenie lub odmowa umorzenia) podjęty w prawidłowym procesie go poprzedzającym.
Dla ścisłości dodać należy, że wskazane wyżej przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne znajdowały odpowiednie zastosowanie także do składek na Fundusz Pracy i składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).
Odnośnie do zwartego w skardze wniosku o umorzenia przez Sąd należności objętych zaskarżoną decyzją podkreślić trzeba, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ, a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. Nie jest więc władny orzec o umorzeniu należności składkowych Skarżącej, gdyż kompetencję wydania rozstrzygnięcia w powyższej kwestii ustawodawca powierzył wyłącznie organom administracyjnym (w pierwszej instancji Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, zaś w drugiej Prezesowi Zakładu – zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 sierpnia 2005 r.).
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.