Uzasadnienie
Decyzją opisaną w sentencji niniejszego wyroku – wydaną po załatwieniu wniosku zainteresowanego o ponowne rozpatrzenie sprawy – Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. (nr [...]), ostatecznie odmawiając stronie umorzenia należności z tytułu składek, w łącznej kwocie [...] zł.
W pierwszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia z dnia [...] r. (s.1-4) organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, sytuację materialną i rodzinną zainteresowanego (na podstawie zgromadzonych dokumentów i oświadczeń strony), przytoczył okoliczności, na które powołuje się wnioskodawca, a z powodu których nie opłacał on składek na ubezpieczenia społeczne, a następnie przytoczył brzmienie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm., przywoływanej w dalszych wywodach – skrótowo – jako "u.s.u.s."), przepisu wymieniającego taksatywnie okoliczności, w których – z woli ustawodawcy – zachodzi stan całkowitej niewypłacalności dłużnika, umożliwiający ewentualne umorzenie jego zaległości wobec ZUS z tytułu samych składek na ubezpieczenie oraz należności ubocznych.
Zakład wykluczył istnienie stanu całkowitej niewypłacalności strony, w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., a następnie (s. 4-6 uzasadnienia) dokonał oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 28 ust. 3a ustawy, zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach, uwzględniając ważny interes osoby zobowiązanej, można umorzyć należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W ramach tej oceny uwzględniono postanowienia § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365 – powoływanego dalej jako "rozporządzenie" lub "rozporządzenie wykonawcze"), wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s.
W wyniku dokonanej oceny organ decyzyjny nie dopatrzył się także istnienia żadnych przyczyn, które przemawiałyby za umorzeniem zaległości wnioskodawcy, w świetle postanowień art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przepisów wspomnianego rozporządzenia.
Odnosząc się do przesłanki wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego, ZUS przedstawił szczegółowo stan majątkowy i sytuację rodzinną zainteresowanego. Podkreślił, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo i nie ma żadnych zobowiązań finansowych. Jest właścicielem: dwóch samochodów osobowych (marki [...] z [...] r. i marki [...] z [...] r.), mieszkania przy ul [...] o powierzchni [...] m2 (w którym zamieszkuje obecnie była żona wnioskodawcy, która ponosi w związku z tym wszystkie wydatki związane z utrzymaniem mieszkania i regulowaniem bieżących opłat), a także działki przy ulicy [...]. Zainteresowany osiągnął w [...] r. dochód z prowadzonej działalności, w kwocie [...] zł. Biorąc pod uwagę posiadany majątek oraz własne oświadczenie strony, że w związku z zakończeniem budowy drogi i otwarciem ul. [...] prognozuje ona wyjście z kryzysu, Zakład uznał, że zachodzi realna szansa spłaty istniejącego zadłużenia, co wyklucza istnienie analizowanej przesłanki umorzenia.
Dokonując dalej oceny z perspektywy § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, organ nawiązał do podstawowej przyczyny powstania zaległości, na którą powołuje się wnioskodawca. Chodziło mianowicie o to, że ul. [...], przy której prowadzi on warsztat [...], była zamknięta z powodu budowy sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, w okresie od [...] r. do [...] r. (według twierdzeń strony). Brak dojazdu do warsztatu w tym czasie rzekomo uniemożliwił zainteresowanemu osiąganie jakichkolwiek dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej. Zakład podkreślił w związku z tym, że ulica [...] została wyłączona z ruchu od dnia [...] r., a wszelkie prace zakończono do dnia [...] r. (pismo UM Wrocławia z dnia [...] r.). Wywodził dalej, że faktu zamknięcia tej ulicy nie można uznać za zdarzenie nagłe, którego nie można przewidzieć. Przebudowa drogi i prace z tym związane nie następują nagle. Są to procesy, o których mieszkańcy informowani są przez władze miasta.
Przedsiębiorca, wiedząc o miejskich planach inwestycyjnych, powinien zmierzać do zminimalizowania ewentualnych, negatywnych skutków dla prowadzonej przez siebie działalności, bez udziału budżetu Państwa. Prowadzenie działalności gospodarczej nie ogranicza się bowiem jedynie do jej realizacji i uzyskiwania przychodu. Związane jest z ryzykiem obciążającym przedsiębiorcę. Zwrócono wreszcie uwagę, że mimo przeszkód, na które się powołuje, strona nie zaprzestała prowadzenia działalności, wychodząc obecnie powoli z kryzysu finansowego. W konkluzji ZUS podkreślił, że w sprawie nie zachodzi przesłanka poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujących, ze opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności.
Odnośnie do przesłanki skonkretyzowanej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego organ stwierdził, iż zainteresowany nie przedłożył żadnej dokumentacji medycznej, która świadczyłaby o złym stanie jego zdrowia lub o konieczności sprawowania pieczy nad członkiem rodziny, co uniemożliwiałoby uzyskiwanie dochodu pozwalającego uregulować zaległości.
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego ZUS uznał, że nie zachodzą żadne przesłanki umorzenia, ani te, które zostały wskazane w art. 28 ust 3 u.s.u.s., ani określone w rozporządzeniu. W konsekwencji Zakład utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] r.
Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem, B. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie obu decyzji wydanych w jego sprawie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i o zasądzenie kosztów postępowania.
W pierwszej części uzasadnienia skargi (s. 1-3) zainteresowany przedstawił przebieg postępowania oraz stanowisko organów. Potem sformułował następujące zarzuty wobec kwestionowanym decyzjom:
- 1. naruszenia art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym w związku z art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. – poprzez nieuwzględnienie ważnego interesu strony, ograniczenie postępowania dowodowego wyłącznie do zbadania okoliczności, o których mowa w pierwszym z wymienionych przepisów i niewyjaśnienie okoliczności związanych z remontem ul. [...];
- 2. naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. – poprzez uznanie, że zamknięcie drogi przy ul. [...] nie jest nadzwyczajnym zdarzeniem i nieuwzględnienie – przy ustalaniu dochodu osiągniętego przez skarżącego w okresie od [...] do [...] r. – miesięcznej składki na ubezpieczenie społeczne płaconej przez skarżącego;
- 3. naruszenia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przepisów rozporządzenia wykonawczego – poprzez interpretację tych przepisów niezgodnie z ich brzmieniem, na niekorzyść skarżącego.
W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację w sprawie. Podkreślono zwłaszcza, że ustawodawca wyposażył Zakład w uznanie administracyjne, skoro organ ten jedynie "może" umorzyć zaległości. Dla wsparcia tego twierdzenie przywołano treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. (II UZP 6/04), OSNP 2004, nr 16, poz. 285.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów ad-ministracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawie-dliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydawane w przedmiocie umarzania (odmowy umarzania) zaległości wobec tego Zakładu.
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji admini-stracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z drugiej jednak strony, sądy te są zobowiązane do oddalenia skarg na decyzje zgodne z prawem (art. 151 tej samej ustawy).
Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów.
Wbrew odmiennemu zapatrywani skarżącego, organ nie naruszył ani przepisów prawa materialnego, ani przepisów procesowych, w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie są uzasadnione zarzuty podniesione w skardze.
Godzi się w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, umorzenie zaległości jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacjach wskazanych przez samego legislatora w art. 28 ust. 3 i ust. 3a u.s.u.s. oraz w przepisach rozporządzenia wykonawczego (katalog przesłanek jest zamknięty). Po drugie, instytucja umorzenia została uregulowana w specyficzny sposób. Decyzje wydawane w tym przedmiocie mają charakter uznaniowy. Trzeba się więc zgodzić z utrwalonym – a przy tym jednolitym stanowiskiem prezentowanym judykaturze Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych – wedle którego, nawet w przypadku stwierdzenia istnienia okoliczności wymienionych przez legislatora, Zakład może (nie musi) zastosować wnioskowane umorzenie, jeżeli tylko działa w granicach przyznanej mu swobody. Inaczej rzecz ujmując należałoby stwierdzić, że w wypadku zaistnienia którejkolwiek z przesłanek umorzenia, odmowa jego zastosowania będzie nielegalna tylko wtedy, gdy ZUS przekroczy granice swobodnej oceny dowodów. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Trafna jest w szczególności ocena organu o braku podstaw do przyjęcia całkowitej niewypłacalności dłużnika ZUS, w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Nie zaistniała bowiem żadna z okoliczności wymienionych w punktach 1-6 ego przepisu. Organ wykazał przy tym, że strona jest właścicielem środków transportu oraz nieruchomości, a także osiąga dochód z prowadzonej działalności, co pozwala na przymusowe dochodzenie przedmiotowych należności w drodze egzekucji.
W tej sytuacji słusznie skoncentrował się Zakład na ustaleniu, czy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i przepisach rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji przewidzianej w art. 28 ust. 3b tej ustawy. Dokonanie oceny także w tym zakresie przeczy zarzutowi skargi, jakoby organ nie uwzględnił tego aspektu sprawy.
Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., "należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności". Szczegółowe zasady umarzania należności w takich przypadkach reguluje wielokrotnie już przywoływane rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. W § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazano, iż umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić, "jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności".
Cytowane przepisy, dotyczące umarzania należności z tytułu składek, wskazują, że zastosowanie tego rodzaju ulgi ograniczone jest jedynie do wyjątkowych i trudnych sytuacji. Podkreślić przy tym trzeba, że obowiązek wykazania wymienionych w rozporządzeniu przesłanek spoczywa na składającym wniosek o umorzenie należności. Taki sposób regulacji, obarczający ciężarem dowodu dłużnika, czyni w ogóle bezprzedmiotowym zarzut skarżącego o rzekomej bierności organu w gromadzeniu materiału dowodowego. Strona, w toku prowadzonego postępowania, była zresztą kilkakrotnie wzywana przez ZUS do przedłożenia wszelkich dokumentów wskazujących na wystąpienie przesłanek do umorzenia zaległości. Dokumenty, które przedłożył skarżący, stanowiły podstawę oceny dokonanej przez organ, z perspektywy rozwiązań normatywnych, o których obecnie mowa.
Zakład skoncentrował się przede wszystkim – prawidłowo – na wykazaniu istnienia (bądź braku) okoliczności wprost wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Odrzucić przy tym należało z góry szczególną przesłankę umorzenia zaległości, wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 3. Brak bowiem jakichkolwiek podstaw do tego, żeby – w konkretnych realiach rozpoznawanej sprawy – przyjąć, iż dłużnik cierpi na przewlekłą chorobę lub zmuszony jest do sprawowania pieczy nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Skoro prowadzi samodzielne gospodarstwo, nie posiada on w ogóle "rodziny", w normatywnym ujęciu tego określenia, sformułowanym w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Skoro brak jest okoliczności wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 3, nie mogły one – co oczywiste – pozbawić zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego dalsze prowadzenie dotychczasowej działalności.
Skład orzekający podziela także w pełni ocenę organu, który zasadnie przyjął, że nie istnieją również podstawy do wnioskowanego umorzenia, wymienione w § 3 ust. 3 pkt 1) i 2) rozporządzenia wykonawczego.
Co do pierwszej z ostatnio wymienionych przesłanek, trzeba się zgodzić z twierdzeniem ZUS, iż: brak innych zobowiązań finansowych strony (oprócz zaległości wobec Zakładu), jej stan majątkowy (dłużnik jest właścicielem dwóch samochodów osobowych, mieszkania, a także działki przy ulicy [...] i osiąga dochody z prowadzonego warsztatu [...]) oraz dodatnia prognoza samego zainteresowanego w odniesieniu do możliwości dalszego prowadzenia własnej działalności (po uruchomieniu ul. [...]), nie pozwalają przyjąć, że opłacenie zaległych składek pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Przeciwnie, słusznie zauważył organ, że w takich okolicznościach istnieje realna szansa spłaty istniejącego zadłużenia, co wyklucza istnienie analizowanej przesłanki umorzenia. Wypada jedynie dodać, że skarżący zrezygnował z rozliczania się z klientami poprzez posiadany (obecnie nieczynny) rachunek bankowy.
Sam jednak przyznał, że rozlicza się z klientami gotówkowo. Dowodzi to osiągania dodatkowych, nieewidencjonowanych dochodów, których ustalenie przez ZUS nie było możliwe i nie poddają się też one kontroli Sądu w niniejszej sprawie.
Za istotę sporu sądowego rozpoznawanego przez skład orzekający wypada uznać kwestię znaczenia, jakie należy przypisać – zwłaszcza w kontekście unormowania przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia – faktowi czasowego wyłączenia z ruchu drogi ul. [...], przy której skarżący prowadzi swój warsztat. Zdaniem składu orzekającego Sądu, również przeprowadzonej przez Zakład ocenie tej okoliczności nie można zarzucić znamion dowolności.
Trafnie zwrócił w szczególności uwagę organ na to, że faktu zamknięcia tej ulicy nie można uznać za zdarzenie nagłe, którego nie można przewidzieć. Przebudowa drogi i prace z tym związane nie następują przecież nagle. Są to procesy, o których mieszkańcy informowani są przez władze miasta. Trzeba się także zgodzić ze stwierdzeniem, iż przedsiębiorca, który ma wiedzę o takim poważnym zamierzeniu inwestycyjnym, powinien zmierzać do zminimalizowania jego ewentualnych negatywnych skutków dla prowadzonej przez siebie działalności, a nie przerzucać ich na barki Skarbu Państwa, wnosząc o umorzenie zaległości w składkach na ubezpieczenie społeczne. To przedsiębiorcę obarcza wszak w pierwszej kolejności ryzyko związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Istotne znaczenie – na co także zwrócono uwagę w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd decyzji – że mimo przeszkód, na które się powołuje, strona nie zaprzestała prowadzenia działalności, wychodząc obecnie powoli z kryzysu finansowego.
Uwzględniając wszystkie ostatnio wymienione okoliczności należy podzielić zapatrywanie organu, że okresowe wyłączenie z ruchu ul. [...] nie stanowi "innego nadzwyczajnego zdarzenia" w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Jeśli jednak nawet zgodzić się z odmiennym stanowiskiem skarżącego, to i tak okazuje się, że opłacenie zaległości nie pozbawia dłużnika – w tym konkretnym przypadku – możliwości dalszego prowadzenia działalności. Mimo trudności, związanych z czasowym wyłączeniem z ruchu ul. [...], strona nie zaprzestała prowadzenia działalności (nie wyrejestrowała jej, ani nie zawiesiła). Skarżący uzyskiwał ponadto dochody, z rozliczeń gotówkowych z klientami, co sam przyznaje.
Godzi się zauważyć, że wnioskodawca nie wykazał żadnych innych okoliczności, których organ nie uwzględniłby w ramach ustalania stanu faktycznego i jego oceny, a które należałoby uznać za "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przemawiający za umorzeniem zaległości w niniejszej sprawie.
W skardze wyeksponowano zwłaszcza kategorię "słusznego interesu" wnioskodawcy, do której nawiązano w art. 7 k.p.a., a której Zakład rzekomo nie wziął pod uwagę, ferując swoje rozstrzygnięcie. Wypada w związku z tym zwrócić uwagę skarżącego, że wspomniana kategoria funkcjonuje we wskazanym przepisie wespół z kryterium "interesu społecznego", co nakłada na organy prowadzące konkretne postępowanie powinność umiejętnego wyważenia obu wartości. Nie można oczywiście podawać w wątpliwość, że zastosowanie ulgi, o którą ubiegał się skarżący w rozpoznawanej sprawie, leży ewidentnie w jego "interesie". Problem w tym, czy taki oczywisty "interes" strony należało uznać na "słuszny", w zderzeniu z potrzebą jednoczesnej ochrony "interesu społecznego", polegającego w sprawach tego rodzaju na ochronie środków gromadzonych przez ZUS ze składek na ubezpieczenie społeczne, przeznaczanych przecież na świadczenia z tego ubezpieczenia należne wielu potencjalnym beneficjentom, nie tylko podmiotowi zobowiązanemu do odprowadzania składek.
Biorąc pod uwagę ten aspekt zagadnienia, nie można – zdaniem Sądu – podważyć skutecznie twierdzenia, że umorzenie zaległości zobowiązanego, wiążące się przecież z definitywną już rezygnacją z przysługujących Zakładowi należności, byłoby w tej akurat sprawie pochopne, skoro stan majątkowy dłużnika i fakt wychodzenia z kryzysu (jego własna prognoza) stwarzają realne szanse spłaty (przymusowego wyegzekwowania) istniejących zaległości. W rozpoznawanym wypadku "interes" strony musiał więc ustąpić "interesowi społecznemu".
Konkludując, Sąd nie dopatrzył się zarzucanych naruszeń prawa. Przeciwnie, zweryfikowana decyzja została oparta na wszechstronnych ustalenia okoliczności stanu faktycznego i ich szczegółowej ocenie, nie przekraczającej granic swobody, zakreślonej w ar. 80 k.p.a. Zakład dokonał przy tym prawidłowej wykładni przepisów, na których oparł swoje orzeczenia. Decyzja ZUS została też należycie i drobiazgowo uzasadniona, bez pominięcia któregokolwiek elementu mającego znaczenie dla ostatecznego, niewadliwego załatwienia sprawy. Przed jej wydaniem strona miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, z czego jednak nie skorzystała, mimo prawidłowego pouczenia w tym względzie.
Dlatego też, kierując się dyspozycją ar. 151 p.p.s.a., Sąd był zobligowany do oddalenia skargi.