Uzasadnienie
Skarżący Z. R. (dalej: skarżący, strona skarżąca, strona) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie wypadkowe, ubezpieczenie zdrowotne, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, oraz Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za siebie jako osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą za marzec, kwiecień i maj 2020 r.
Decyzją z (...) grudnia 2020 r. ((...)) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Legnicy odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec 2020 r., kwiecień 2020 r. i maj 2020 r. na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze zm., dalej ustawa COVID-19). Jako podstawę prawną organ wskazał art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej k.p.a.) oraz art. 83b ust 1 i art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r, poz. 266, dalej u.s.u.s) W uzasadnieniu organ powołał art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19, zgodnie z którym wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r. ZUS wyjaśnił, że 14 września 2020 r. strona złożyła kopię wniosku RDZ z dnia 6 kwietnia 2020 r. wrzuconego do skrzynki podawczej.
W opinii organu nie stwierdzono wpływu wniosku złożonego 6 kwietnia 2020 r. zarówno w wersji papierowej, jak i w formie zapisu elektronicznego znajdującego się w zasobach informatycznych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ podkreślił, że odnotowano jedynie wpływ wniosku RSP-D w dniu 26 maja 2020 r., który został rozpatrzony pozytywnie. Dodano, że w trakcie analizowania reklamacji strony stwierdzono, że we wniosku RSP-D wykazano kwotę (przychód w miesiącu marcu 2020 r.) przekraczającą 300% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. tj. 15.681,00 zł, co w opinii ZUS pozwalało domniemywać, że strona zrezygnowała ze złożenia wnioski RDZ o zwolnienie z opłacania składek z powodu niespełnienia wymogów określonych w ustawie o tarczy antykryzysowej. Organ podkreślił również, że strona miała możliwość weryfikacji, czy złożony wniosek został pozytywnie rozpatrzony lub uzyskać informację o odmowie przyznania zwolnienia osobiście - w dowolnej placówce ZUS, które od dnia 4 maja 2020 r. zostały otwarte dla klientów lub telefonicznie - poprzez Centrum Obsługi Telefonicznej ZUS dostępnej w dni robocze (pn. - pt.) w godzinach 7.00 -15.00.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podkreślił, że ZUS naruszył art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i przede wszystkim art. 61a § 1 zd. 2 k.p.a., wydając przedmiotową decyzję, którą odmówiono mu wszczęcia postępowania w jego sprawie i podkreślił, że ustalona przez organ kwota, tzn. przychód w miesiącu marcu 2020 r. w wysokości 28.188,98 zł jest przychodem dwóch osób prowadzących działalność w formie spółki cywilnej. Strona podkreśliła, że w konsekwencji przychód każdej ze stron w miesiącu marcu 2020 r. wynosił 14.094,94 zł., czyli nie przekraczał, jak twierdził organ, kwoty 15.681,00 zł., stanowiącej 300% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.
Decyzją z (...) lutego 2021 r. (nr (...)) ZUS utrzymał w mocy decyzję z (...) grudnia 2020 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 14 września 2020 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec 2020 r., kwiecień 2020 r. i maj 2020 r. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. ZUS, odnosząc się do kwestii wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., podkreślił, że kwestię formy wydanego rozstrzygnięcia normuje art. 83b ust. 1 u.s.u.s. Organ wskazał, że ustawa nie konkretyzuje podstaw odmowy wszczęcia postepowania, natomiast z przywołanego orzeczenia NSA ZUS wywiódł, że należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania.
Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W opinii ZUS, jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Wskazując na zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77, 80 i art. 107 § 1 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, organ II instancji stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Zakład odniósł się do zebranego materiału dowodowego, zarówno złożonego przez stronę jak i będącego w Kompleksowym Systemie Informatycznym Zakładu, w sposób rzetelny opisując wynikające z niego okoliczności sprawy.
Podobnie organ zgodził się z zarzutem strony naruszenia w prowadzonym postępowaniu art. 8 k.p.a. poprzez nieprzyczynienie się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa. Zdaniem ZUS nie można przepisu art. 8 k.p.a. interpretować tak, jak chciałby wnioskodawca, tj. że organ obowiązany jest w każdym wypadku wydać decyzję zgodną z wnioskami płatnika.
Skarżący, nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i zarzucił ww. decyzji:
- 1. naruszenie przepisu postępowania administracyjnego tj. 61a § 1 zd. 2 k.p.a. przez bezpodstawne uznanie, że wskazane w zaskarżonej decyzji okoliczności stanowią inne uzasadnione przyczyny tamujące możliwość wszczęcia postępowania, podczas gdy już w zaskarżonej decyzji znajdują się elementy merytorycznego rozpoznania wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za marzec 2020r., kwiecień 2020r i maj 2020r.
- 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a w szczególności przez naruszenie obowiązku zachowania obiektywizmu i lojalności procesowej organu, przez niezebranie, a w konsekwencji nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz przeprowadzenie oceny okoliczności faktycznych w oparciu o niepełny materiał dowodowy,
- 3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 8 k.p.a., poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.
Wskazując na powyższe wniósł:
- 1. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a oraz c p.p.s.a.;
- 2. na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 UDIP - o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja podlega uchyleniu, jeśli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazania również wymaga, że z art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach sprawy. Sąd zatem orzeka na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej, a stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt II GSK 774/21, LEX nr 3205560).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Oceniając bowiem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 18 grudnia 2020 r. z punktu widzenia ich zgodności z prawem, stwierdzić należy, że decyzje te naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID-19, na wniosek płatnika składek, będącego osobą prowadzącą pozarolniczą działalność, o której mowa w art. 8 ust. 6 u.s.u.s., opłacającego składki wyłącznie na własne ubezpieczenia społeczne lub ubezpieczenie zdrowotne, zwalnia się z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na jego obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., jeżeli prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie z opłacania składek, o którym mowa w art. 31zp ust. 1, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r.
W myśl art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID-19, wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r.
W zaskarżonej decyzji jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z opłacania należnych składek za marzec-maj 2020 r. organ wskazał brak złożenia wniosku o zwolnienie w terminie wskazanym w powyższych przepisach, tj. do 30 czerwca 2020 r. Skarżący twierdził natomiast, że wniosek o zwolnienie złożył do skrzynki wystawionej w siedzibie organu w przewidzianym przepisami terminie.
Z uwagi na trwający od 20 marca 2020 r. stan epidemii (zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz. U. poz. 491), ZUS – jak wynika z komunikatów z 3 i 24 kwietnia 2020 r. oraz z 7 maja 2020 r. zamieszczonych na stronie internetowej - www.zus.pl – umożliwił płatnikom składek składanie przedmiotowych wniosków w następujących formach: 1) drogą elektroniczną – przez PUE ZUS, 2) drogą elektroniczną przez PUE ZUS, za pośrednictwem strony gov.pl (link do strony zewnętrznej), 3) w formie papierowej – za pośrednictwem poczty, a także 4) osobiście w placówce ZUS – do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" (bez kontaktu z pracownikiem ZUS). Oznacza to, że organ dopuścił w stanie epidemii możliwość osobistego złożenia wniosku o zwolnienie bądź innych dokumentów w placówce ZUS do stosownej skrzynki (urny, pojemnika).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania. Zauważyć należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 k.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.
Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2019r., sygn. akt II OSK 1352/18).
Odnosząc powyższe regulacje do okoliczności niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego, ponieważ organ ograniczył się jedynie do lakonicznego wskazania, że wymagany wniosek nie został złożony przed upływem wyznaczonego w ustawie terminu. Organ nie odniósł się również do zgłaszanych przez skarżącego twierdzeń o złożeniu przez nich wniosku do skrzynki w siedzibie ZUS z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19. Organ nie wyjaśnił z jakich powodów nie dał wiary skarżącemu, że wniosek faktycznie złożył. Obciążając skarżącego obowiązkiem wykazania, że przedmiotowe dokumenty złożył przed upływem terminu określonego w art. 31zp ust. 1 ustawy COVID-19 ZUS nie podał, czy przy procedurze składania dokumentów do pojemników strona miała możliwość wykazania tego w inny sposób niż na podstawie własnych wyjaśnień i z jakich przyczyn organ nie uwzględnił jej stanowiska.
Na tle art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID-19, powołanych zasad postępowania administracyjnego oraz komunikowanego publicznie przez ZUS dopuszczalnego sposobu składania dokumentów osobiście w placówce ZUS – do skrzynki na dokumenty oznakowanej napisem "Tarcza antykryzysowa" - Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że obowiązkiem organu było wyjaśnienie, w jaki sposób ewidencjowano korespondencję składaną przez płatników składek do urn, czy ewidencja korespondencji dokonywana była codziennie, czy istnieje dokumentacja potwierdzająca wpływ wniosków, pism lub innych dokumentów za okres, w którym skarżący – jak twierdzi – wniosek złożył, a wreszcie czy praktyka ewidencji wniosków różniła się w zależności od oddziału lub inspektoratu ZUS, czy może była ustandaryzowana. Takich wyjaśnień zabrakło, a mogły one mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Organ na podstawie art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. jako dowód powinien był dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Mógł również – na podstawie art. 75 § 2 k.p.a. - odebrać od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Podkreślenia wymaga, że badając pod kątem zgodności z prawem wydaną w sprawie decyzję Sąd wziął pod uwagę, iż postępowanie prowadzone przez ZUS przypadło na czas trwającego stanu epidemii, co wiązało się z licznymi powszechnymi ograniczeniami, również natury procesowej. Uwzględniając również realia rozpoznawania wniosków o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, zapewne ich ogromnej liczby, ograniczenia związane z trwającym stanem epidemii, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że okoliczności te nie mogą uzasadniać niekorzystnych skutków dla strony postępowania.
Organ nie wyjaśnił przyczyn nieuwzględnienia stanowiska skarżącego, nie wyjaśnił procedury składania dokumentów do pojemników, a także nie wskazał, czy wykluczone jest omyłkowe dołączenie dokumentów skarżących, np. do akt sprawy innego płatnika. Na tym etapie postępowania nie można wykluczyć, że przez omyłkę organu mogło dojść do nieprawidłowości. Organ nie wskazał również w jaki realny sposób skarżący miałby wykazać, że złożył dokumenty do skrzynki podawczej ZUS w Bolesławcu. W sytuacji, gdy nie ma możliwości wykazania danej okoliczności, a przedmiotem postępowania jest ograniczenie lub odebranie stronie uprawnień, zgodnie z art. 81a § 1 k.p.a. nie dające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygane są na korzyść strony. Organ nie skorzystał z możliwości odebrania od skarżącego oświadczenia, nie wziął też pod uwagę, że z uwagi na brak potwierdzenia złożenia dokumentów do pojemnika nie miał on możliwości uzyskania potwierdzenia.
Zakład nie odniósł się także do dołączonej do pisma z dnia 28 października 2020 r. kopii wniosku RDZ datowanej na 6 kwietnia 2020 r. Kierując się zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) organ powinien był wyjaśnić, czy w Inspektoracie ZUS w Bolesławcu, gdzie hipotetycznie skarżący złożył wymagane dokumenty rozliczeniowe, istnieją księgi (repertoria) ewidencyjne korespondencji składanej do pojemników na dokumenty albo inny system ewidencji tego rodzaju korespondencji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2021 r., III SA/Po 745/20, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 czerwca 2021 r., II SA/Go 473/2, wyrok WSA w Gdańsku z 15 lutego 2022 r. I SA/Gd 1476/21).
Zważywszy, że kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zagadnienie złożenia bądź niezłożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek dotyczy okresu od marca do maja 2020 r., w którym funkcjonowanie organów, w tym przyjmowanie wniosków o zwolnienie w związku ze stanem epidemii, było utrudnione, a jedną z dopuszczalnych form było składanie dokumentów do specjalnego pojemnika przygotowanego przez organ, należało mieć na uwadze, że wnioskodawcy mają utrudniony sposób wykazania, iż wniosek doręczyli w określonej dacie. W ocenie Sądu, wobec tego, że skarżący wnosząc bezpośrednio podanie (wniosek) do organu nie miał możliwości otrzymania potwierdzenia tego faktu, niedopuszczalnym jest przyjmowanie, że niewykazanie przez niego wniesienia dokumentu musi pociągnąć za sobą niekorzystne dla nich konsekwencje procesowe (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2021 r., I SA/Rz 459/21, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 28 października 2021 r., sygn. II SA/Go 675/21).
Tym bardziej postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia złożenia danego dokumentu winno być przeprowadzone przez ZUS szczególnie wnikliwie, w sposób budzący zaufanie obywateli do organu. Tymczasem w aktach sprawy brak jest odzwierciedlenia przebiegu postępowania wyjaśniającego, na które powoływał się organ zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę.
Naruszenie powyższych przepisów, nawet przy uwzględnieniu trudnej sytuacji, w jakiej znalazł się również organ w dobie ograniczeń spowodowanych stanem epidemii, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.
Stwierdziwszy naruszenie przez organ przepisów postępowania Sąd wskazuje, że termin złożenia wniosku powinien być rzetelnie wyjaśniony. Szczególnie w realiach niniejszej sprawy organ winien to uczynić w odniesieniu do konsekwentnych twierdzeń skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze, że złożył on wniosek już w kwietniu 2020 r. (6 kwietnia 2020 r.).
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wezwie skarżącego do złożenia wyjaśnień w zakresie wniosku. Uwzględni przy tym procedurę, zgodnie z którą odbywało się wnoszenie podań w tamtym czasie, kiedy to obowiązywały szczególne ograniczenia związane z przeciwdziałaniem skutkom pandemii. Uwzględni również, że strona nie mogła uzyskać potwierdzenia złożenia wniosku, a przyjęty tryb wnoszenia wniosków nie może negatywnie wpływać na prawną sytuację strony.
Trzeba również wskazać, że postępowanie w przedmiocie przyznania zwolnienia z opłacania składek na podstawie art. 31zp ust. 1 ustawy COVID - 19 jest postępowaniem wszczynanym nie z urzędu, lecz właśnie na wniosek. Zastosowanie znajduje zatem m.in. przepis art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Organ nie poczynił jednak wystarczających ustaleń w zakresie wyjaśnienia, czy wniosek w istocie wpłynął w kwietniu 2020 r. W sprawie nie zostało należycie ocenione konsekwentne (w piśmie 14 września 2020 r., we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w skardze do Sądu) twierdzenie skarżącego o dotrzymaniu wskazanego w przepisach prawa terminu warunkującego uzyskanie ulgi w zakresie opłacania składek na ubezpieczenie społeczne.
Ponownie rozpoznając sprawę ZUS weźmie również pod uwagę, o ile to konieczne, treść art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 obowiązujących od 16 grudnia 2020 r., dodanych ustawą z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255 ze zm.), które stanowią, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
Powołane przepisy weszły w życie 16 grudnia 2020 r., lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - Dz. U. poz. 491).
Sąd dostrzega również, że organ wydał w sprawie formalne orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku, w treści którego stwierdził (jak już wyżej wskazano – stanowczo przedwcześnie) niedochowanie przez skarżącego terminu ustawowego do złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek. W ocenie Sądu, kwestia daty faktycznego złożenia wniosku i związana z tym kwestia dotrzymania ustawowego terminu na jego złożenie, należy do oceny merytorycznej sprawy dotyczącej zwolnienia z opłacania składek. Organ wprawdzie zasadnie wskazał, że przepis 61a § 1 k.p.a. nie konkretyzuje podstaw odmowy wszczęcia postepowania oraz, że należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, jednakże z powyższego założenia błędnie wywiódł, że tego typu sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.
Zdaniem Sądu, zagadnienia związane z dochowaniem bądź niedochowaniem terminu na złożenia przedmiotowego wniosku rzutują na możliwość domagania się zwolnienia i w związku z tym winny być rozpatrywane w ramach prowadzenia postępowania dowodowego, gdyż dopiero wówczas istnieje możliwość dokonania w tym zakresie właściwych ustaleń faktycznych. Zatem również i w tym zakresie działanie organu było nieprawidłowe i naruszało przepis art. 61a § 1 k.p.a.
Trzeba również stwierdzić, że organ błędnie nadaje znaczenie w sprawie okoliczności dotyczącej uzyskanego przez skarżącego przychodu w miesiącu marcu 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że we wniosku RSP-D wykazana została kwota (przychód w miesiącu marcu 2020 r.) przekraczająca 300% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. tj. 15.681,00 zł, co zdaniem ZUS pozwalało domniemywać, że strona zrezygnowała ze złożenia wniosku RDZ o zwolnienie z opłacania składek z powodu niespełnienia wymogów określonych w ustawie o tarczy antykryzysowej. Stwierdzenie to, nie dość, że jawi się jako całkowicie dowolne, to jeszcze budzi uzasadnione wątpliwości w związku z podnoszonym przez skarżącego argumentem, że ustalona przez organ kwota przychodu w miesiącu marcu 2020 r. w wysokości 28.188,98 zł jest przychodem dwóch osób prowadzących działalność w formie spółki cywilnej.
To z kolei zdaniem strony pozwala przyjąć, że przychód każdej ze stron w miesiącu marcu 2020 r. wynosił 14.094,94 zł., czyli nie przekraczał kwoty 15.681,00 zł., stanowiącej 300% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Kwestie te wymagają wyjaśnienia w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy, a zatem po prawidłowym ustaleniu przez organ daty złożenia przez skarżącego wniosku o zwolnienie i ewentualnym uznaniu, że wniosek ten został złożony w ustawowym terminie. W żadnym razie jednak nie mogą one stanowić podstawy do oceny, czy skarżący dochował powyższego terminu czy też nie.
Z uwagi na powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 wskazanej ustawy.