Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiuz 27 lipca 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 572/22

Uzasadnienie

UZASADNEINIE

Zaskarżoną decyzją z 16 maja 2022 r. (nr UP-390/2022) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.), dalej: u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 2 lutego 2022 r. (nr 183/2022) o odmowie umorzenia A. K. (dalej: strona, skarżący) należności z tytułu składek.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 15 stycznia 2021 r. wpłynął do ZUS wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek. W uzasadnieniu wniosku skarżący powołał się na swoją trudną sytuację finansową, która uległa pogorszeniu z powodu pandemii Covid-19. Wskazał, że w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 października 2017 r. wykonywał pracę najemną na terenie S., a w okresie od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2020 r. na terenie N. Aktualnie prowadzi działalność gospodarczą, która jest jego jedynym źródłem utrzymania, a obecne jego możliwości zarobkowe wynoszą 2.800 zł – 3.300 zł miesięcznie. Wskazał, że konieczność spłaty zadłużenia pozbawi go dostępu do niezbędnych środków do życia. Zauważył, że prowadząc działalność liczył się z koniecznością odprowadzania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, a zadłużenie nie jest wynikiem jego złej woli lecz konsekwencją aktualnej sytuacji majątkowej i osobistej.

Do wniosku skarżący dołączył m.in. oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości. Wskazał w nim, że prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą, z tego tytułu w 2018 r. osiągnął dochód w wysokości 45.888,19 zł, w 2019 r. w wysokości 37.775,08 zł. Podał, że nie pracuje zarobkowo, nie pobiera świadczenia emerytalno-rentowego, nie korzysta z innych form pomocy, ponosi stałe miesięczne wydatki w wysokości 600 zł, posiada zobowiązania finansowe z tytułu zaciągniętych kredytów za okres 2020 r. w wysokości 10.000 zł, które spłaca w układzie ratalnym w kwocie 600 zł, nie posiada nieruchomości, wierzytelności oraz praw majątkowych, posiada samochód marki Seat Ibiza z 1999 r.

Decyzją z 2 lutego 2022 r. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 170.134,84 zł, w tym:

1. - ubezpieczenia społeczne - za okres 05.2011-12.2020 w łącznej kwocie 114.395,01 zł, w tym z tytułu: składek – 83.577,01 zł, odsetek liczonych na dzień wniosku, tj. 15 stycznia 2021 r. - 30.818,00 zł,
2. - ubezpieczenie zdrowotne - za okres 06.2011-12.2020 w łącznej kwocie 46.028,69 zł w tym z tytułu: składek- 33.657,69 zł, odsetek liczonych na dzień wniosku, tj. 15 stycznia 2021r. – 12.371,00 zł,
3. - Fundusz Pracy - za okres 03.2011-12.2020 w łącznej kwocie 9.711,14 zł, w tym z tytułu: składek 7.096,14 zł, odsetek liczonych na dzień wniosku, tj. 15 stycznia 2021r. – 2.615,00 zł.

W uzasadnieniu decyzji ZUS wskazał, że należności nie uległy przedawnieniu i omówił czynności skutkujące zawieszeniem biegu terminu przedawnienia. Wskazał, że za okres 03.2011-04.2012 bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od 13 marca 2011 r., tj. wszczęcia postępowania w celu ustalenia prawidłowego ustawodawstwa do 18 lutego 2014 r., tj. uprawomocnienia się decyzji ustalającej właściwe ustawodawstwo, bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od 16 grudnia 2015 r. tj. wszczęcia postępowania w celu ustalenia prawidłowego ustawodawstwa do 18 września 2018 r., tj. uprawomocnienia się decyzji ustalającej właściwe ustawodawstwo (wyrok Sądu), bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od 19 marca 2020 r., tj. od doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości zadłużenia do dnia uprawomocnienia decyzji o wysokości zadłużenia, tj. do 25 czerwca 2021 r. (wyrok Sądu); za okres 05.2012-11.2013: bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od 18 października 2012 r., tj. wszczęcia postępowania w celu ustalenia prawidłowego ustawodawstwa do 16 lipca 2015 r., tj. uprawomocnienia się decyzji ustalającej właściwe ustawodawstwo (wyrok Sądu), bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od 18 stycznia 2016 r. tj. wszczęcia postępowania w celu wydania decyzji wymiarowej (za okres 05.2012-11.2013 oraz 12.2015 do nadal) do 23 marca 2017 r., tj. uprawomocnienia się decyzji (wyrok Sądu), bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od 22 stycznia 2020., tj. od doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości zadłużenia do dnia uprawomocnienia decyzji o wysokości zadłużenia, tj. do 22 marca 2021 r. (wyrok Sądu), za okres 12.2013-02.2017: bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od 27 stycznia 2014 r., tj. wszczęcia postępowania w celu ustalenia prawidłowego ustawodawstwa do 5 kwietnia 2018 r., tj. uprawomocnienia się decyzji ustalającej właściwe ustawodawstwo (wyrok Sądu); za 12.2014 bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od 18 stycznia 2016 r., tj. od doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości zadłużenia do dnia uprawomocnienia decyzji o wysokości zadłużenia, tj. do 23 marca 2017 r. (wyrok Sądu); za okres 11.2017-12.2019: bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od 9 września 2020 r., tj. od doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości zadłużenia do dnia uprawomocnienia decyzji o wysokości zadłużenia, tj. do 31 sierpnia 2021 r. (wyrok Sądu).

Ponadto: wszczęcie postępowania egzekucyjnego (tytuły wykonawcze doręczone 13 września 2021 r.) za okres 03.2011-10.2017 spowodowało, iż bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu i pozostanie zawieszony do zakończenia egzekucji; wszczęcie postępowania egzekucyjnego (tytuły wykonawcze doręczone 27 września 2021 r.) za okres 11.2017-12.2019 spowodowało, iż bieg terminu przedawnienia należności uległ zawieszeniu i pozostanie zawieszony do zakończenia egzekucji.

W dalszej części uzasadnienia ZUS dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wskazał, że nie zachodzi żadna z przesłanek uzasadniających uznanie należności za całkowicie nieściągalne w myśl art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. ZUS rozważył także możliwość umorzenia należności na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie) i doszedł do przekonania, że żadna z przesłanek wskazanych w tym przepisie nie zachodzi.

Od decyzji tej skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślił w szczególności, że ZUS poprzestał jedynie na wskazaniu braku spełnienia przesłanek określonych w przepisach prawa, bez dokonania dogłębnej analizy stanu faktycznego. W dniu 31 marca 2022 r. wpłynęły do ZUS złożone przez skarżącego: oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym z 26 marca 2022 r., struktura przychodu dla 2022 r., oświadczenie Covid-19, oświadczenie o nieotrzymaniu pomocy de minimis, formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis.

Zaskarżoną decyzją z 16 maja 2022 r. (nr UP-390/2022) ZUS, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z 2 lutego 2022 r.

ZUS wskazał, że dokonał ponownej analizy kwestii przedawnienia i uznał, że w decyzji I instancji prawidłowo stwierdzono, że należności z tytułu składek są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Organ zauważył, że z przedłożonego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości z 26 marca 2022 r. wynika, że skarżący jest kawalerem, mikroprzedsiębiorcą, z prowadzonej działalności gospodarczej przychody firmy kształtowały się następująco: rok 2019 przychód 100.044,58 zł, koszty 62.269,50 zł, zaliczka na podatek dochodowy 6.157,00 zł, dochód 37.775,08 zł; rok 2020 przychód 107.058,68 zł, koszty 76.759,16 zł, zaliczka na podatek dochodowy 4.626,00 zł, dochód 30.299,52 zł; rok 2021 przychód 58.925,13 zł, koszty 15.376,99 zł, zaliczka na podatek dochodowy 5.707,00 zł, dochód 43.458,14 zł. Firma nie była w strukturze kapitałowej, grupa kapitałowa nie była jednym z kluczowych odbiorców, firma nie otrzymała grantów/dotacji.

Skarżący nie pracuje zarobkowo, nie pobiera świadczenia emerytalno-rentowego, posiada dochód z prowadzonej innej działalności gospodarczej w kwocie ok. 3.500 zł, nie korzysta z innych form pomocy, ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem w wysokości 500 zł na opłaty eksploatacyjne, posiada zobowiązania finansowe z tytułu kosztów sądowych w kwocie 13.000 zł miesięcznie, które spłaca w układzie ratalnym po 400 zł, nie posiada nieruchomości, wierzytelności oraz praw majątkowych, posiada samochód marki Seat Ibiza z 1999 r. W oświadczeniu tym skarżący zaznaczył, że nie widzi możliwości poprawy swojej sytuacji finansowej z powodu tak wysokiego zadłużenia. Dodał, że w przypadku braku pozytywnego rozpatrzenia wniosku będzie zmuszony zamknąć działalność gospodarczą i zostać na utrzymaniu państwa. Umorzenie należności pozwoliłoby mu zacząć wszystko od nowa oraz płacić bieżące składki.

Oświadczył, że spłata zadłużenia spowoduje, że nie będzie miał środków do życia codziennego, a obecna sytuacja związana z pandemią oraz wojna spowodowały wzrost cen. Dodał, że przez tą sytuację popada w depresję. Oświadczył, że nie chce ogłosić upadłości i wyjeżdżać za granicę w celu rozpoczęcia nowego życia.

ZUS wskazał, że z rocznej struktury przychodu za 2022 r. wynika, że: za styczeń 2022 r. skarżący osiągnął przychód 8.788,06 zł, dochód 7.174,40 zł, za luty 2022 r. - przychód 2.050.44 zł, dochód 652,40 zł. ZUS dodał, że w sprawie korzystał z wygenerowanych z Kompleksowego Systemu Informatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji Informacji o Działalności Gospodarczej; Centralnej Ewidencji Pojazdów; Bazy Danych Ksiąg Wieczystych. Na tej podstawie ustalił, że skarżący od 7 stycznia 2009 r. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na działalności agentów i brokerów ubezpieczeniowych, 15 maja 2020 r. otrzymał pożyczkę warunkowo umorzoną w kwocie 5.000 zł od Starosty Powiatowego w Kłodzku, jest właścicielem samochodu osobowego marki S. z [...] r., nie posiada nieruchomości.

Celem rozstrzygnięcia złożonego wniosku, ZUS dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w oparciu o przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i wskazał, że przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. - nie wystąpiła z przyczyn oczywistych; przesłanki określone w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. - nie zachodzą, ponieważ nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe. Nie została spełniona przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s ponieważ skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą.

Przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wnosi skarżący przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Nie zachodzi również przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., ponieważ Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie została też spełniona przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., ponieważ nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. ZUS podkreślił, że wobec skarżącego od 17 maja 2021 r. jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora ZUS Oddziału w Wałbrzychu. Postępowanie egzekucyjne, które nadal jest w toku, wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek.

W dalszej kolejności ZUS przywołał treść art. 28 ust. 3a w związku z art. 32 u.s.u.s. i § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek. ZUS podniósł, że w zakresie wystąpienia przesłanki wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stwierdził, że powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej bądź szczególnego zdarzenia. Zdarzenia losowe czy klęska żywiołowa nie były powodem zamknięcia działalności. Decydując się na założenie działalności gospodarczej skarżący powinien być świadomy, że dodatkowo zobowiązuje się do opłacenia należnych składek z tytułu prowadzenia działalności za każdy miesiąc kalendarzowy w ustawowo określonych terminach. Obowiązek ten istnieje niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów.

Brak płynności finansowej nie powinien być równoważony ze środków stanowiących przychody Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Priorytetem dla przedsiębiorcy powinno być gromadzenie dostatecznych środków na pokrycie kosztów działalności gospodarczej, a tym samym obowiązkowych składek.

ZUS podkreślił, że wystąpienie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczącej stanu zdrowia uwarunkowane jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia takiej osoby możliwości uzyskania dochodu. W toku postępowania skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego wykluczenie z rynku pracy. Obecnie jest aktywny zawodowo - prowadzi działalność gospodarczą. Nie powołał się na konieczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Dlatego w ocenie ZUS nie zachodzi przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

W zakresie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia ZUS wskazał, że nie odnosi się ona do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych należności, lecz oznacza obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. ZUS podkreślił, że dla oceny możliwości płatniczych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą istotny jest nie dochód, a osiągnięty przychód z tej działalności. Dochód jest jedynie wynikiem bilansowym przychodów i kosztów ich uzyskania. Strata nie oznacza natomiast braku środków finansowych. Wysokie przychody przy racjonalnej polityce kosztowej mogą generować dochody, w tym także na spłatę należności wobec ZUS.

Ponadto w dalszym ciągu skarżący prowadzi działalność gospodarczą. ZUS podkreślił, że wydając rozstrzygniecie w sprawie zobligowany jest każdorazowo do rozważenia sytuacji materialnej zobowiązanego i zestawienia jej z minimum socjalnym. Minimum socjalne wyznacza kwotę, która jest niezbędna gospodarstwu domowemu w celu zapewnienia odpowiednich warunków do odtworzenia sił życiowych, utrzymania więzi społecznych. Średniomiesięczny dochód skarżącego to 3.913,40 zł netto (wyliczony na podstawie rocznej struktury przychodu za 2022 r.). Kształtuje się on na poziomie wyższym od ustalonego przez IPiSS minimum socjalnego w IV kwartale 2021 r., które dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego wynosi 1.362,38 zł. W związku z tym, w ocenie ZUS, w sprawie nie można stwierdzić zaistnienia sytuacji ubóstwa. ZUS zauważył, że skarżący oświadczył, że ponosi stałe miesięczne wydatki związane z utrzymaniem w łącznej wysokości 500 zł. Wspomniane wydatki nie są jednak nadzwyczajnymi kosztami jakie musi ponosić.

ZUS nie może umarzać zaległości każdej osobie, która ponosi, podobnie jak ogół społeczeństwa, zwykłe koszty utrzymania. Organ podkreślił, że skarżący nie udokumentował, że posiada zaległości w regulowaniu podstawowych wydatków. Dodał, że jeśli skarżący posiada środki pieniężne na spłatę innych zobowiązań to powinien również regulować należności wobec ZUS.

Organ zaznaczył, że umorzenie stanowi wyraz definitywnej rezygnacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczegolnej staranności i ostrożności w procedowaniu spraw z zakresu umarzania. Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ogranicza się zatem wyłącznie do ustalenia sytuacji materialnej dłużnika w oparciu o zgromadzoną dokumentację, pod uwagę bierze się również możliwość odzyskania należności w toku postępowania egzekucyjnego, czy też rozważa możliwość udzielenia ulgi w spłacie w postaci układu ratalnego, zawartego na dogodnych warunkach, dostosowanych do możliwości finansowych osoby zobowiązanej. ZUS dodał, że instytucja umorzenia przewidziana jest dla przypadków szczególnie drastycznych, gdy ze względu na stan zdrowia, wiek i inne obiektywne, niezależne od dłużnika okoliczności nie jest możliwe uzyskiwanie przez niego dochodów.

W ocenie organu w sprawie takie okoliczności nie zachodzą. Skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą, z której uzyskuje przychody. Umorzenie należności może być uzasadnione jedynie okolicznościami o charakterze obiektywnym, wyjątkowym i trwałym. W przedmiotowej sprawie, jak wskazał ZUS, brak jest podstaw do stwierdzenia, że takie okoliczności zachodzą.

Skarżący wywiódł skargę na ww. decyzję zarzucając jej:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności uprawniających do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie wyjaśnienia kwestii jego obecnego zadłużenia z tytułu kredytów i pożyczek, które to zadłużenie w sposób realny uniemożliwia spłatę ciążącego na nim obowiązku względem ZUS;
3. 3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy wystarczająco udowodniono okoliczność, iż jego sytuacja materialna pozwala na spełnienie ciążącego na nim obowiązku względem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych bez narażenia na utratę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jego i jego rodziny;
4. 4. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyn, dla których Organ rentowy odmówił stwierdzenia w przedmiotowym przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne;
5. 5. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na względzie skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi rentowemu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje

Stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę z uwzględnieniem powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa, które skutkowałoby wadliwością zaskarżonej decyzji, która uzasadniałaby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W zaskarżonej decyzji organ zweryfikował, pod kątem jego ewentualnego przedawnienia, zadłużenie, o umorzenie którego skarżący wnosił. Okoliczności te nie były kwestionowane przez skarżącego.

Materialnoprawną podstawą umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzji art. 28 u.s.u.s. Wskazany przepis daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 u.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne.

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s., całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 2 tej ustawy zachodzi, gdy:

1. 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie;
2. 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1228 i 2320);
3. 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;
4. 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

4c) ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

1. 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;
2. 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Powyższe wyliczenie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek i dopiero wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Ponadto, należności z tytułu składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w cytowanym już rozporządzeniu. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w następujących przypadkach:

1. 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
2. 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
3. 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Z przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że rozstrzygnięcia wydawane w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne są podejmowane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Ustawodawca pozostawiając organom uznanie w omawianej kwestii, wprowadził do systemu prawa administracyjnego swego rodzaju "luz decyzyjny", przejawiający się w możliwości (nie zaś konieczności) umorzenia tych należności. Jednak do uznania administracyjnego, a więc możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia, dochodzi w tego rodzaju sprawach dopiero po ustaleniu zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek. W sytuacji, gdy żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona, organ nie ma możliwości wyboru konsekwencji prawnych i bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania tego rodzaju ulgi. Dopiero wykazanie istnienia którejś z wymienionych przesłanek otwiera organowi możliwość (a nie obowiązek) zastosowania tego rodzaju ulgi.

W tym to bowiem momencie organ rozstrzygający sprawę korzysta z przypisanego mu uprawnienia do zastosowania uznania administracyjnego, nie musi, lecz może umorzyć takie należności (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 141/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Sądowej kontroli legalności takiej decyzji podlega zaś prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. Kontrola ta dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego, jak i właściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, uwzględniającego wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego reguły dowodzenia, kompletność materiału dowodowego oraz jego ocenę. W przypadku, gdy ustawodawca daje organowi możliwość rozstrzygnięcia sprawy na zasadzie uznania, sądowa kontrola jego decyzji obejmuje jedynie samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonania wyboru, o którym była mowa wyżej. Obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia. Natomiast o tym, czy składki powinny być umorzone, czy też nie, rozstrzyga organ administracji publicznej.

Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję, stwierdzić należy, że ZUS prawidłowo zastosował ww. zasady postępowania. Wydanie decyzji w sprawie zostało poprzedzone wbrew zarzutom skargi – wyczerpującym zebraniem i analizą niezbędnego materiału dowodowego. ZUS dokonał ustaleń dotyczących sytuacji materialnej skarżącego, wziął pod uwagę: wszystkie uzyskane i przedłożone do sprawy dokumenty, w szczególności oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi pełnej księgowości złożone wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, strukturę przychodu dla 2022 r. Ponadto w celu kompleksowego rozpatrzenia sprawy, skorzystano również z danych wygenerowanych z rejestrów centralnych: Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, Centralnej Ewidencji Pojazdów, Baz Danych Ksiąg Wieczystych. Na tej podstawie organ poczynił prawidłowe ustalenia w zakresie oceny sytuacji majątkowej, uznając, że umorzenie należności w badanej sprawie nie jest możliwe z uwagi na brak spełnienia ustawowych przesłanek.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska organu, iż w przypadku skarżącego nie zaistniała żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W sprawie z przyczyn oczywistych nie ma zastosowania art. 28 ust. 3 pkt 1 u.s.u.s. (dłużnik zmarł). Ponadto, jak ustalił organ, nie pozyskano żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że: sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 oraz art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo upadłościowe, nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym, ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy - Prawo upadłościowe.

W związku z tym nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 2, 4, 4b i 4c u.s.u.s. Nie została spełniona przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s ponieważ skarżący nadal prowadzi działalność gospodarczą. Przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 4a u.s.u.s. nie zachodzi, ponieważ wysokość nieopłaconych składek, o których umorzenie wnosi skarżący przekracza kwotę kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym. Nie zachodzi również przesłanka wymieniona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s., ponieważ Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Nie została też spełniona przesłanka opisana w art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s., ponieważ nie można jednoznacznie stwierdzić, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jak wskazał ZUS wobec skarżącego od 17 maja 2021 r. jest prowadzone postępowanie egzekucyjne przez Dyrektora ZUS Oddział w Wałbrzychu.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, iż dopóki toczy się wobec dłużnika postępowanie egzekucyjne nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji, a tym samym wyklucza się zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności (por. m.in. wyroki WSA w Gliwicach z 30 września 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 1657/19, WSA w Poznaniu z 8 września 2022 r., sygn. akt III SA/Po 61/22, WSA we Wrocławiu z 15 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 580/21, CBOSA).

Prawidłowo również organ ocenił sytuację skarżącego powołując się na przesłanki opisane w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Podkreślić należy, że w świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia, będących podstawą dla organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek, to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim, jako wnioskodawcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 980/18, CBOSA). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości.

W sytuacji skarżącego nie mogła znaleźć zastosowania norma prawna wyrażona w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 r., gdyż z akt sprawy nie wynika, aby powstanie zadłużenia skarżącego było wynikiem klęski żywiołowej lub innego zdarzenia. Zadłużenie powstało bowiem w związku z prowadzoną przez skarżącego działalnością gospodarczą i brakiem uiszczenia przez niego w ustawowym terminie składek, do których był zobowiązany. Innymi słowy zadłużenie skarżącego powstało na skutek niewywiązywania się przez niego z ustawowego obowiązku. Podkreślenia Sądu wymaga, że skarżący podejmując działalność winien liczyć się z okolicznością, że prowadzenie działalności gospodarczej cechuje ryzyko, które bierze na siebie jako przedsiębiorca.

Skarżący jako płatnik składek niezależnie od czynników wpływających na funkcjonowanie firmy i osiąganych dochodów, powinien ponosić (i ponosi) odpowiedzialność za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek. Trafnie zatem organ przyjął, że zaległości objęte zaskarżoną decyzją powstały wskutek niewywiązywania się przez skarżącego z obowiązków nałożonych przepisami prawa, a nie wskutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Podkreślić przy tym należy, że dochodzone zaległości dotyczą okresu od 2011 r. do grudnia 2020 r. Strona powołując przyczyny ich powstania wskazała, na skutki pandemii COVID-19, która nie dotyczyła większości okresu, w którym zaległości powstały. Opłacanie składek w sytuacji prowadzenia działalności gospodarczej jest ustawowym obowiązkiem płatnika składek, a brak możliwości ich zaspokojenia, nie może być argumentem przemawiającym za ich umorzeniem.

Podobnie należało odnieść się do przesłanki wyrażonej w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, tj. przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W odniesieniu do tej przesłanki ZUS trafnie zauważył, że w toku postępowania skarżący nie przedłożył żadnego dokumentu potwierdzającego wykluczenie z rynku pracy. Obecnie skarżący jest aktywny zawodowo – prowadzi działalność gospodarczą. Skarżący nie przedłożył również żadnych dokumentów potwierdzających konieczność sprawowania przez niego opieki nad innymi członkami rodziny. W związku z powyższym należy uznać, za organem, że nie zachodzą okoliczności wykazane w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Odnosząc się natomiast do przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, wskazać należy, że w świetle tego przepisu, istotne jest dokonanie oceny, czy spłacenie należności pociągnęłoby dla skarżącego zbyt ciężkie skutki, gdyż pozbawiłoby go oraz jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W uzasadnieniu wyroku z 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09 NSA podkreślił, że "zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia jest (...) zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, mając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone. Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia w przypadku osoby zobowiązanej zagraża jej egzystencji, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji.

W sprawie organ przeprowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie stwierdzając, że nie wystąpiła przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Z prawidłowo poczynionych ustaleń Zakładu wynika, że skarżący samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, jest aktywny zawodowo i osiąga dochód z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Średniomiesięczny dochód wyliczony na podstawie rocznej struktury przychodu za 2022 r. wynosi 3.913,40 zł netto. Kształtuje się zatem na poziomie wyższym od ustalonego przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych minimum socjalnego w IV kwartale 2021 r., które dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego wynosi 1.362,38 zł. Zauważyć przy tym należy, że skarżący jest osobą znajdującą się w wieku najwyższej aktywności zawodowej, w związku z czym przy odpowiednim zaangażowaniu i woli podjęcia działań jest w stanie poprawić swoją sytuację bytową. Zgodzić należy się z organem, że wskazane przez skarżącego miesięczne wydatki w kwocie 500 zł nie są nadzwyczajnymi kosztami, a skarżący nie udokumentował, że posiada zaległości w regulowaniu podstawowych wydatków.

Ograniczone możliwości płatnicze skarżącego, na które się powołuje, podnoszone jako jeden z głównych argumentów, nie mogą być uznane za jedyną i wystarczającą przesłankę do umorzenia zaległości we wnioskowanym zakresie. Przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie odnosi się bowiem do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych należności, lecz oznacza obiektywną i - co wymaga podkreślenia Sądu - wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny (ubóstwo). Odnośnie powołanego przez stronę zadłużenia, zgodzić się należy z organem, że sam fakt systematycznego regulowania innych zobowiązań nie może stanowić podstawy umorzenia składek. ZUS jako wierzyciel nie może przedkładać interesów innych wierzycieli, nad społeczny interes wynikający z partycypacyjnego systemu ubezpieczeń społecznych, jeżeli nie przemawiają za tym wyjątkowe okoliczności po stronie zobowiązanego.

W kontekście powyższego nie można zarzucić organowi, że ustalił stan faktyczny w sposób dowolny oraz w oparciu o okoliczności, które nie wynikały ze zgromadzonego materiału dowodowego. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego uprawniała organ do wniosku, że sytuacja materialna strony nie pozwala na stwierdzenie, że nosi ona znamiona ubóstwa i konieczność zapłaty należności pozbawi ją możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb bytowych, skoro m.in. dysponuje dochodem przekraczającym poziom minimum socjalnego.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu zasadnie organ stwierdził, że przedstawiona przez skarżącego w toku postępowania argumentacja nie wypełnia przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Jeżeli zatem istnieje możliwość wyegzekwowania należności choćby w części, a umorzenie zaległości przy braku przesłanki całkowitej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie do sytuacji krytycznych, których zaistnienia strona skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała, to negatywne rozstrzygnięcie zapadłe w tym przedmiocie nie może być uważane za dowolne.

Dlatego też podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przez organ prawa poprzez uznanie, że skarżący nie spełnia wymogów do przyznania ulgi w spłacie zobowiązania wobec ZUS w postaci umorzenia należności, Sąd uznał za bezzasadne. Wobec zatem niespełnienia, zarówno ustawowych jak i zawartych w rozporządzeniu przesłanek umorzenia ZUS był zobligowany odmówić stronie umorzenia należności.

W sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, albowiem stan faktyczny sprawy ustalony został prawidłowo w oparciu o rzetelnie zebrany materiał dowodowy, który poprawnie oceniono w zgodzie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zapewniono też skarżącemu możliwość czynnego udziału w sprawie oraz odniesiono się do podnoszonych przez niego argumentów, co oznacza, że uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.