Uzasadnienie
W dniu 11 kwietnia 2022 r. J. D. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Starosty Powiatu Wrocławskiego (dalej: organ) z wnioskiem o wydanie prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, załączając m.in. orzeczenie lekarskie z dnia 8 kwietnia 2022 r., w którym oznaczono termin kolejnego badania skarżącej na dzień 8 kwietnia 2037 r.
W dacie złożenia wniosku skarżąca posiadała nabyte wcześniej uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B wydane bezterminowo.
W dniu 8 lipca 2022 r. organ wydał decyzję, wypełniając część H formularza wniosku, i orzekając w ten sposób o uprawieniu skarżącej do kierowania pojazdami kategorii AM, A1, A2, A, B1 oraz B. Jednocześnie na dokumencie prawa jazdy określił datę ważności uprawnień kategorii AM, A1, A2, A, jak również B1 oraz B na 8 kwietnia 2037 r. Skarżąca odebrała ww. dokument prawa jazdy w dniu 15 lipca 2022 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (nadanej w urzędzie pocztowym w dniu 19 października 2022 r.), zaskarżając czynność Starosty Powiatu Wrocławskiego w części dotyczącej wpisania terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B, skarżąca zarzuciła naruszenie:
- - art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) i art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 121 z późn. zm., dalej jako: u.k.p.) polegające na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej i w zakresie szerszym niż złożony wniosek;
- - art. 6, art. 7 i art. 7a k.p.a. poprzez działanie organu wbrew prawu i z naruszeniem słusznego interesu skarżącego – poprzez dokonanie wpisu daty ważności uprawnień kategorii B w kolumnie nr 11 prawa jazdy Starosta naruszył interes skarżącego poprzez ograniczenie posiadanych wcześniej uprawnień;
- - art. 18 ust. 1 i ust. 2 u.k.p. poprzez wydanie nowego dokumentu prawa jazdy niezgodnie z wnioskiem skarżącej – wniosek dotyczył wydania dokumentu prawa jazdy z uwzględnieniem nowej kategorii uprawnień, Starosta powinien jedynie zmienić dane we wcześniej wydanym prawie jazdy dotyczące uzyskania nowych uprawnień kategorii A, natomiast w nowym dokumencie zmieniono również dane dotyczące kategorii B;
- - art. 16 § 1 k.p.a. poprzez zmianę pierwotnej decyzji o przyznaniu skarżącej bezterminowych uprawnień kategorii bez podstawy prawnej;
- - § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. poz. 231 z późn. zm., dalej jako: rozporządzenie) poprzez rozpoznanie sprawy niezgodnie z wnioskiem skarżącej;
- - § 29 ust. 1 rozporządzenia poprzez ograniczenie daty posiadanych przez skarżącą uprawnień, w sytuacji, gdy są ważne bezterminowo.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności Starosty Powiatu Wrocławskiego i wydanie dokumentu prawa jazdy potwierdzającego bezterminowe uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B oraz zwrot kosztów postępowania. Ponadto zwróciła się z prośbą o rozpoznanie jej skargi, mimo że została wniesiona po terminie, gdyż – jak wskazała – uchybienie terminu nie wynikało z jej winy. Zauważyła, że nie została poinformowana przez Starostę o przysługujących jej środkach zaskarżenia. Dopiero po zapoznaniu się z dokumentami praw jazdy innych osób w analogicznej sytuacji, doszła do wniosku, że została wprowadzona w błąd. Podała, że w pierwszej kolejności wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W dniu 18 października 2022 r. otrzymała postanowienie o niedopuszczalności odwołania.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że przedłożone przez skarżącą przy wniosku z 11 kwietnia 2022 r. orzeczenie lekarskie w zakresie terminu następnego badania odnosi się do kategorii: AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. W konsekwencji Starosta zmienił – w drodze czynności materialno-technicznej – również datę ważności posiadanego przez skarżącą uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B. Podkreślił, że był związany orzeczeniem lekarskim.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Natomiast według art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. W art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ustawodawca określił przesłanki uwzględnienia skargi sądowoadministracyjnej wniesionej na decyzję administracyjną lub postanowienie.
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była czynność materialno-techniczna Starosty Powiatu Wrocławskiego dotycząca wpisu do prawa jazdy daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie zakwestionowanym w skardze przez skarżącą, tj. wpisania do prawa jazdy terminu przysługujących uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B. W tym więc zakresie Sąd dokonał kontroli czynności organu.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia, należy wskazać, że stosownie do brzmienia art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżąca dowiedziała się o kwestionowanej czynności w 15 lipca 2022 r. (kiedy odebrała prawo jazdy), a skargę wniosła w dniu 19 października 2022 r., czyli z uchybieniem trzydziestodniowego terminu. Mając jednak na uwadze charakter zaskarżonej czynności, brak pouczenia skarżącej o możliwości wniesienia skargi do Sądu, podejmowane przez skarżącą czynności – wniesienie odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz działanie skarżącej w postępowaniu przed organem administracji publicznej i przed Sądem bez pomocy zawodowego pełnomocnika, należało uznać, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącej.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Na taki wniosek starosta wydaje nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych. Z przepisu tego wynika, że wydanie nowego dokumentu prawa jazdy nie stanowi rozstrzygnięcia władczego, gdyż starosta zobowiązany jest wydać nowy dokument uwzględniający wskazaną przez wnioskującego zmianę, w tym zmianę wynikającą z nabycia nowych uprawnień do kierowania pojazdami, które to nowe uprawnienia wynikały ze stosownej decyzji o ich nadaniu. Problem prawny objęty tymi zarzutami był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. w wyrokach z: 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2312/20, z 21 października 2021 r. sygn. akt II GSK 1421/21, z 17 marca 2022 sygn. akt II GSK 98/22 - treść tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Przepis art. 18 ust. 1 i 2 u.k.p. nie daje podstaw do przyjęcia, że w ramach wymiany prawa jazdy w celu zmiany danych (dodanie nowych, uzyskanych uprawnień) właściwy organ uzyskał kompetencję do weryfikacji posiadanych już przez wnioskodawcę uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z procedurą określoną powyższym przepisem organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą.
Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy powtórzyć, że powyższa regulacja ma na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby brak było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jakie konkretnie kategorie uprawnienia do kierowania pojazdem posiada określona osoba. Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych powinien poza uzasadnioną zmianą jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Dokonane zmiany nie mogą dotyczyć w żadnym wypadku posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2312/20, LEX nr 3179274).
Stanowisko organu pozostaje w sprzeczności z § 29 rozporządzenia. Przepis ten rozróżnia pojęcia "daty ważności prawa jazdy" i "daty ważności uprawnienia". Zgodnie z § 29 ust. 1 wyżej wymienionego przepisu w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Natomiast o ważności prawa jazdy stanowi ust. 2, według którego w przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a, nie może być dłuższa niż 15 lat. Przepis ten odnosi się do uregulowań zawartych w u.k.p. rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe - uprawnienie do kierowania pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy - blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z 31 maja 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 52/22, z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt III SA/Wr 581/22, CBOSA).
Nie jest sporne pomiędzy stronami, że skarżąca posiada uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B przyznane bezterminowo. Tym samym w dniu wejścia w życie przepisów u.k.p. skarżąca posiadała uprawnienia do kierowania pojazdami powyższych kategorii wydane bezterminowo.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.k.p., dokument prawa jazdy według nowego wzoru ma ściśle określony termin ważności. Jednakże z przepisu tego nie wynika, że nabyte bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, tracą ważność. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, OTK-A 2013/9/137). Z kolei ograniczenia wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006 r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz.Urz.UE Seria L z 2006 r. Nr 403, s. 18 z późn. zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r. i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy.
Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych czy uzyskania nowych uprawnień, stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Po wtóre, podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Oznaczałoby to naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni systemowej nakazującej respektowanie hierarchii aktów normatywnych.
Ponadto, nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu, która w tym zakresie nie mieści się w upoważnieniu ustawowym (por. wyrok NSA z 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 2030/21, CBOSA).
Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym skoro z orzeczenia lekarskiego wynika ograniczenie terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, to winno zostać to odnotowane w dokumencie prawa jazdy. Niewątpliwie ograniczenie terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii posiadanych wcześniej przez skarżącą wynika z orzeczenia lekarskiego, w którym skarżącej wyznaczono datę kolejnego badania na dzień 8 kwietnia 2037 r. dla wszystkich wskazanych w tym dokumencie kategorii. Przedmiot i zakres tego orzeczenia, wydanego na wniosek skarżącej, był jednak związany wyłącznie z nabyciem nowych uprawnień - kategorii A. Organ nieprawidłowo uznał zatem, że skoro z przedstawionego orzeczenia lekarskiego, które skarżąca zobowiązana była złożyć z uwagi na rozszerzenie uprawnień o tę kategorię, wynikało, że termin następnych badań określony na 8 kwietnia 2037 r. dotyczy również innych kategorii.
To, że formularz takiego orzeczenia operuje "szablonem" w postaci rubryk, zbiorczo kategoryzujących uprawnienia (pkt 1.1.a, b i c), nie może być podstawą do wywodzenia z niego skutków prawnych nie uregulowanych materią ustawową. W tym zakresie Sąd w niniejszym składzie podziela w całości zapatrywania wyrażone w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Go 692/22, CBOSA).
Z przedstawionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności w zakresie wpisu daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B w dokumencie prawa jazdy (punkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty postępowania złożyła się kwota 200 zł uiszczona tytułem wpisu sądowego od skargi.