Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. J. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą K. (dalej: strona, skarżący) jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ odwoławczy) z dnia 21 października 2022 r., nr BP.501.2147.2021.0993.OP8.272495, utrzymująca w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD, organ pierwszej instancji) z dnia 15 października 2021 r., nr WITD.DI.0152.VIII0310/35/21, w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 10 400 zł za naruszenie warunków przewozu drogowego.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 16 sierpnia 2021 r. na autostradzie A4 inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli drogowej zespół pojazdów składających się z samochodu ciężarowego marki V. o nr rej. [...] oraz naczepy o nr rej. [...]. Ustalili, że zespołem pojazdów kierował P. M. wykonujący krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu skarżącego – przewóz drewna.
W trakcie kontroli, na okoliczność której sporządzono protokół nr WITD.DI.P.VIII0310/192/21, w oparciu o dane zawarte w karcie kierowcy, stwierdzono przekroczenie o 37 minut dziennego czasu prowadzenia pojazdu w dniu 12 sierpnia 2021 r. powyżej 10 godzin, w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone, tj. naruszenie opisane w załączniku nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 z późn. zm., dalej jako: u.t.d.) pod lp. 5.2.1, jak również przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy – odpowiednio – w dniu 9 sierpnia 2021 r. o 11 minut, w dniu 12 sierpnia 2021 r. o 5 minut oraz w dniu 13 sierpnia 2021 r. o 4 minuty – tj. naruszenie opisane w załączniku nr 3 do u.t.d. pod lp. 5.11.1.
Przeprowadzający kontrolę drogową inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego stwierdzili ponadto naruszenie przepisów dotyczących masy i wymiarów pojazdów, polegające na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 20% – tj. naruszenie opisane w załączniku nr 3 do u.t.d. pod lp.10.2.4. W tym zakresie ustalono, że kontrolowanym przewozem objęto ładunek podzielny, czyli drewno z gatunku dąb, w ilości 27,66 m3, co stwierdzono na podstawie kwitu wywozowego nr 11/202123848/1091. W dalszej kolejności, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska oraz Ministra Gospodarki z dnia 2 maja 2012 r. w sprawie określenia gęstości drewna (Dz. U. poz. 536, dale jako: rozporządzenie w sprawie gęstości drewna), dokonano obliczenia rzeczywistej masy ładunku, która wraz z masą własną ciągnika samochodowego wraz z naczepą wyniosła 42 757 kg.
W związku z tym, że masa zespołu pojazdów wraz z ładunkiem przekroczyła dopuszczalną masę 42 000 kg, nie zastosowano przepisów dotyczących przewozu drewna i poddano zestaw pojazdów procedurze wagowej. W jej wyniku stwierdzono m.in., że rzeczywista masa całkowita wyniosła 54 450 kg, a zatem przekroczona została wartość dopuszczalna, wynosząca 42 000 kg, o 12 450 kg, tj. o 29,64%.
W dniu 19 sierpnia 2021 r. WITD wszczął z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia warunków przewozu drogowego, natomiast wskazaną na wstępie decyzją z dnia 15 października 2021 r., nr WITD.DI.0152.VIII0310/35/21, nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 10 400 zł, na którą składały się następujące kary pieniężne stwierdzone podczas jednej kontroli:
- 1) za przekroczenie o 37 minut dziennego czasu prowadzenia pojazdu w dniu 12 sierpnia 2021 r. powyżej 10 godzin, w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone, tj. naruszenie opisane w załączniku nr 3 do u.t.d. pod lp. 5.2.1 – w wysokości 100 zł;
- 2) za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy – odpowiednio – w dniu 9 sierpnia 2021 r. o 11 minut, w dniu 12 sierpnia 2021 r. o 5 minut oraz w dniu 13 sierpnia 2021 r. o 4 minuty – tj. naruszenia opisane w załączniku nr 3 do u.t.d. pod lp. 5.11.1. – w wysokości po 100 zł, łącznie 300 zł;
- 3) za dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 20% – tj. naruszenie opisane w załączniku nr 3 do u.t.d. pod lp.10.2.4 – w wysokości 10 000 zł.
W wyniku rozpoznania odwołania strony, GITD, decyzją z dnia 21 października 2022 r., nr BP.501.2147.2021.0993.OP8.272495, będącą przedmiotem niniejszego postępowania, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał relewantne w sprawie przepisy prawne, w szczególności art. 4 pkt 22, art. 92a oraz art. 92c u.t.d., jak również mające w sprawie zastosowanie przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 102, str. 1 z późn. zm., dalej jako: rozporządzenie nr 561/2006), uznając, że materiał dowodowy zebrany w sprawie, w szczególności dane cyfrowe pobrane z tachografu oraz karty kierowcy, w sposób jednoznaczny wskazywał na stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy kierowców. Organ argumentował, że podczas kontroli kierowca nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków.
Odnośnie do naruszenia polegającego na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, których dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 20% – tj. naruszenie opisane w załączniku nr 3 do u.t.d. pod lp.10.2.4, organ powołał § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 z późn. zm.) określający dopuszczalną masę całkowitą zespołu pojazdów wynoszącą 40 t, uznając, że pojazd skarżącej nie był w tym zakresie normatywny, co skutkowało nałożenie kary pieniężnej w kwocie 10 000 zł. Za prawidłowe GITD uznał przeprowadzenie procedury ważenia pojazdu, w wyniku której ustalono rzeczywistą masę całkowitą pojazdu członowego z ładunkiem wynoszącą 54,45 t. Wobec tego, dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów została przekroczona o 12,45 t, tj. 29,64%.
Organy obu instancji nie znalazły podstaw do zastosowania art. 92c u.t.d., w tym zwolnienia z odpowiedzialności strony.
W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżący zarzucił:
- I. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.) poprzez nieprzeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i w konsekwencji przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego i pominięcie wyjaśnień strony, w szczególności nieustalenie tego, czy istniały w ogóle podstawy do obliczenia rzeczywistej masy ładunku, w chwili gdy ilość przewożonego drewna była zgodna z treścią kwitu wywozowego, zaś pojazd spełniał wymogi normatywne do przewożenia drewna w ilości rzeczywiście przewożonej, a nadto brak zweryfikowania, czy niewielkie przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy nie wynikały z braku możliwości zaparkowania pojazdu,
- 2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej, w szczególności poprzez brak dokładnego określenia w uzasadnieniu decyzji informacji dotyczących urządzeń użytych do dokonania pomiaru wagi pojazdu, w tym jego legalizacji, a także opisu sposobu zrealizowanych pomiarów, wobec czego strona skarżąca nie ma możliwości sprawdzenia, czy pomiary zostały wykonane prawidłowo,
- 3) art. 7b k.p.a. poprzez brak współdziałania w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności poprzez brak podjęcia czynności zweryfikowania z podmiotem, od którego odebrano drewno (Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo Brynek Leśnictwo Łabędy), czy istniały podstawy do ustalenia rzeczywistej masy przewożonego drewna,
- 4) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez realne odebranie stronie możliwości czynnego udziału w postępowaniu, jako że organ II instancji nie uwzględnił ani nawet nie zweryfikował okoliczności wskazanych na piśmie przez stronę skarżącą, w związku z czym można przyjąć, że stanowisko strony skarżącej zostało wyłącznie złożone do akt sprawy,
- 5) art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie skarżącemu w uzasadnieniu decyzji zasadności przesłanek, którymi organ kierował się, wydając zaskarżoną decyzję, podczas gdy organ powinien był wskazać stronie skarżącej wprost, z jakich przyczyn zdecydowano się dokonać ustalenia rzeczywistej masy przewożonego drewna, w chwili gdy pojazd spełniał wszelkie wymogi normatywne, zaś ilość drewna zgadzała się z deklarowaną w kwicie wywozowym ilością,
- 6) art. 7b k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe nałożenie na mocy dwóch różnych decyzji administracyjnych (obydwie to decyzje organu pierwszej instancji z dnia 15 października 2021 r., sygn. WITD.DI.0152.W.VIII0310/2/21 oraz WITD.DI.0152.VIII0310/35/21, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją organu odwoławczego) kar pieniężnych za to samo zachowanie, co jest sprzeczne z wyrażoną w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą proporcjonalności,
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 92a ust. 1-5 u.t.d. poprzez niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez przyjęcie za prawidłowe nałożenie łącznie na stronę skarżącą kar pieniężnych w kwocie ponad 25 000,00 zł, podczas gdy suma kar pieniężnych nałożonych na skarżącego podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 12 000,00 zł,
- 2) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez niezastosowanie, a to poprzez pominięcie, że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że strona skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia, które wynika z przekazania przez nadawcę większej ilości drewna niż ta, którą odebrać miał kierowca, zaś sam skarżący nie miał możliwości zareagowania na powyższe wcześniej niż po przyjeździe transportem do miejsca przeznaczenia,
- 3) art. 189f § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i brak odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej pomimo spełnienia przesłanek wyrażonych w przepisie, w tym znikomości wagi naruszenia, na co wskazuje np. naruszenie czasu pracy o 4 minuty i o 5 minut, którego dopuścił się kierowca, a nie strona skarżąca.
W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości decyzji WITD z dnia 15 października 2021 r., nr WITD.DI.0152.VIII0310/35/21, i umorzenie postępowania w sprawie, a także zasądzenie na rzecz strony skarżącej od GITD kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zarzuty i wnioski skargi szczegółowo umotywowała i argumentację w tym zakresie rozszerzyła w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do argumentacji skarżącego w zakresie konieczności stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie gęstości drewna, organ wyjaśnił w pierwszej kolejności, że czynności załadunkowe wywierają co prawda wpływ na sposób przewożenia ładunku, jednakże obowiązkiem podmiotu wykonującego przewóz jest sprawdzenie, czy pojazd wraz z ładunkiem nie przekracza dopuszczalnych parametrów. W dalszej kolejności wskazał, że z uwagi na właściwości drewna, jego masa jest w dużym stopniu uzależniona od warunków atmosferycznych, w tym wilgotności powietrza, tym samym masa ładunku ustalana przy pomocy współczynników zawartych w rozporządzeniu w sprawie gęstości drewna jest hipotetyczna i może znacząco odbiegać od realnej masy ładunku wynikającej z pomiarów dokonanych za pomocą wagi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 p.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie ma zastosowania.
Oceniając legalność nałożenia na skarżącego jako przewoźnika kary pieniężnej z tytułu naruszeń stwierdzonych w związku z realizowanym przewozem ładunku, Sąd doszedł do przekonania, że skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem organ naruszył przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się w pierwszej kolejności do oceny dopuszczalności zastosowania art. 61 ust. 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 z późn. zm., dalej jako: p.r.d.), który przewiduje szczególny sposób ustalania rzeczywistej masy przewożonego ładunku w odniesieniu do drewna, a tym samym prawidłowości ustalenia przez kontrolujący organ masy przewożonego drewna w celu zachowania właściwych parametrów masy pojazdu i nacisku na osie przez zważenie pojazdu, bez zastosowania wskaźników wynikających z cytowanego rozporządzenia w sprawie gęstości drewna. W dalszej zaś kolejności do oceny podstaw odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w związku ze stwierdzonymi podczas kontroli drogowej naruszeniami.
Dokonując oceny sposobu ustalenia przez organy rzeczywistej masy całkowitej pojazdu członowego, Sąd doszedł do przekonania, że uczyniono to w sposób wadliwy.
Powołany przepis art. 61 ust. 15 p.r.d. stanowi, że przy przewozie drewna jego rzeczywistą masę ustala się jako iloczyn objętości ładunku i normatywnej gęstości ustalonej dla danego gatunku drewna. Z uzasadnienia projektu ustawy wprowadzającej ten przepis wynika, że kierowano się m.in. interesem przewoźników, pozwalając im na kalkulację możliwości transportowych i właściwe załadowanie pojazdów przez uwzględnienie przy ocenie masy ładunku gatunku przewożonego drewna, tak aby przedmiotem wykroczeń popełnianych przez przewoźników nie były przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi.
Jednocześnie rozwiązanie to miało w założeniu ograniczyć negatywny wpływ przewozu drewna pojazdami nienormatywnymi na stan techniczny nawierzchni dróg publicznych, po których przewóz drewna się odbywa (zob. uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, druk nr 4223, Sejm VI kadencji).
Normatywna gęstości danego gatunku drewna została ustalono w przepisach rozporządzenia w sprawie gęstości drewna podjętego w wykonaniu upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 61 ust. 16 p.r.d.
Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że skoro w dacie kontroli drogowej z przepisów prawa wynikał odpowiedni przelicznik dla ustalenia rzeczywistej masy przewożonego ładunku, ocena, czy nastąpiło przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdu, powinno nastąpić z uwzględnieniem wskazanych regulacji prawnych, co w analizowanej sprawie nastąpiło jedynie częściowo.
Z treści protokołu kontroli drogowej stanowiącego podstawę nałożenia kary pieniężnej wynika, że rzeczywista masa ładunku ustalona w oparciu o wskaźniki zawarte w rozporządzenia w sprawie gęstości drewna wraz z masą własną ciągnika samochodowego oraz naczepy wyniosła 42 757 kg. W związku jednak z tym, że już na tym etapie badania ustalono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów, nie zastosowano przepisów dotyczących przewozu drewna i poddano zestaw pojazdów procedurze wagowej. W jej wyniku stwierdzono m.in., że rzeczywista masa całkowita wyniosła 54 450 kg, a zatem przekroczona została wartość dopuszczalna, wynosząca 42 000 kg, o 12 450 kg, tj. o 29,64%.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu, za prawidłowe uznać należy stanowisko skarżącego, że jedynym sposobem zweryfikowania masy ładunku było zastosowanie wskaźników zawartych w rozporządzenia w sprawie gęstości drewna i przyjęte w ten sposób wartości odnieść do norm w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów. W sytuacji natomiast, gdy przeprowadzone według powyższego schematu badanie wykaże przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej, możliwe jest nałożenie kary pieniężnej jednakże bez potrzeby ważenia ładunku. Ta kolejna już czynność organu kontrolującego nie ma uzasadnienia w cytowanych przepisach prawa.
Nie ma zatem racji organ odwoławczy, wywodząc w odpowiedzi na skargę, że masa ładunku ustalana przy pomocy współczynników zawartych w rozporządzeniu w sprawie gęstości drewna jest jedynie hipotetyczna, a skoro może znacząco odbiegać od realnej masy ładunku wynikającej z pomiarów dokonanych za pomocą wagi, należy pominąć stosowanie przepisów wskazanego rozporządzenia. Takie stanowisko nie sposób wywieźć z odnośnych przepisów, natomiast usytuowanie normy prawnej przewidującej sposób ustalania rzeczywistej masy przewożonego drewna w przepisach regulujący warunki przewozu ładunku świadczy o wprowadzeniu przez ustawodawcę odrębnego mechanizmu weryfikacji masy ładunku w przypadku drewna, który będzie miał zastosowanie także przy rozważaniu nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących masy i wymiarów pojazdu.
W związku z powyższym, skoro rzeczywistą masę przewożonego ładunku w postaci drewna dla celów oceny stopnia przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów oraz nałożenia z tego tytułu kary pieniężnej ustalano z wyłączeniem zasad określonych w art. 61 ust. 15 p.r.d. oraz z pominięciem regulacji zawartych w rozporządzeniu w sprawie określenia gęstości drewna, to tym samym brak było podstaw do przyjęcia, że ustalone wielkości odnoszące się do stwierdzenia przekroczenia nacisków na pojedynczej osi napędowej oraz przekroczenia masy całkowitej pojazdu członowego są prawidłowe.
Sąd wskazuje przy tym, że powyższa ocena prawna pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem dotychczas wyrażanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2396/16 oraz z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1693/16 - te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Należy dodatkowo wskazać, że organy obu instancji nie wyjaśniły, jakie normy w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów znajdują w sprawie zastosowanie, choć dopiero ich zestawienie z rzeczywistą masą pojazdów pozwala na ustalenie, czy doszło do naruszenia naruszenie przepisów dotyczących masy i wymiarów pojazdu, a w dalszej kolejności – jakiej wysokości kara pieniężna może być nałożona w świetle załącznika nr 3 do u.t.d.
W treści protokołu kontroli inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego wskazali, że dopuszczalna masa całkowita zestawu pojazdów wraz z ładunkiem nie może przekraczać 42 ton. Wartość ta została następnie powielona zarówno w uzasadnieniu decyzji WITD, jak i zaskarżonej decyzji GITD. Należy jednak zauważyć, że organy obu instancji powołały na tę okoliczność § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 z późn. zm.), przyjmując, że w sprawie mamy do czynienia z zespołem pojazdów, złożonym z pojazdów mających łącznie co najmniej 5 osi, w którym pojazdem ciągnącym jest pojazd samochodowy, w przypadku którego dopuszczalna masa całkowita wynosi 40 ton.
Tego rodzaju rozbieżność winna zostać wyjaśniona ponad wszelką wątpliwość, albowiem stanowi podstawową okoliczność mającą wpływ na stwierdzenie już co do samej zasady, czy doszło do naruszenia warunków przewozu towarów, a dalej – jak już Sąd wskazał – rzutuje na ewentualną wysokość kary pieniężnej nakładanej na podstawie lp. 10.2 załącznika nr 3 do u.t.d.
W tym stanie rzeczy przedwczesna była ocena zaistnienia w sprawie podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za powyższe naruszenie w oparciu o art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Sąd natomiast podzielił stanowisko GITD o braku podstaw do przyjęcia, że w przypadku ww. naruszenia dochodzi do karania za ten sam czyn na gruncie przepisów u.t.d. i p.r.d. Przypisane stronie naruszenia podlegały ocenie na podstawie reżimów dwóch różnych ustaw, których znamiona penalizowanych na ich gruncie deliktów nie są jednak w sensie prawnym jednorodne. Z faktu, że w związku z przeprowadzeniem kontroli w tym samym czasie na ten sam podmiot nałożono kary pieniężne nie można wyprowadzić wniosku, że doszło do podwójnego ukarania skarżącego za ten sam czyn.
Należy stwierdzić, że odrębne, a co za tym idzie różne zakresy normowania przywołanych powyżej ustaw (u.t.d. i p.r.d.), co jasno i wyraźnie wynika z zestawienia ich przepisów - nie mogą pozostawać bez wpływu na wniosek, że ustawy te realizują odrębne cele oraz chronią inne dobra i interesy prawne (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II GSK 248/21).
Sąd podziela wyrażane w judykaturze stanowisko, że w przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia i naruszenia przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków wynikających z przepisów o transporcie drogowym, właściwy organ ma prawo wszcząć dwa niezależne postępowania administracyjne i wydać dwie decyzje (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 stycznia 2021 r., sygn. III SA/Lu 499/20; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. VIII SA/Wa 299/19; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2020 r., sygn. III SA/Gd 160/20; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. II GSK 330/20).
Na gruncie u.t.d. (art. 92a ust. 1 w związku z lp. 10.2.4 zał. nr 3), administracyjnej karze pieniężnej podlega wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, które polega m.in. na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, których dopuszczalna masa całkowita powyżej 12 t, została przekroczona - co najmniej 20% Przy tym, rekonstrukcja podmiotowych znamion tego deliktu (co jest istotne w świetle treści art. 92a ust. 7 u.t.d.) nie może pomijać przepisów art. 4 pkt 3 oraz pkt 6a u.t.d., na gruncie których, odpowiednio definiowane są pojęcia "transportu drogowego" oraz "przewozu drogowego". W tej mierze nie można pomijać również konsekwencji wynikających z art. 1 u.t.d., który określa przedmiotowy zakres jej zastosowania, którym m.in. objęte są zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego.
Z kolei zgodnie z art. 1 ust. 1 p.r.d. ustawa ta reguluje zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu; zasady i warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, a także działalność właściwych organów i podmiotów w tym zakresie; wymagania w stosunku do innych uczestników ruchu niż kierujący pojazdami; zasady i warunki kontroli ruchu drogowego (art. 1 ust. 1). Ustawodawca w ustawie tej wprowadził również szereg przepisów o charakterze sankcji administracyjnej. I tak, karze pieniężnej podlega przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia (art. 140aa ust. 1), a kara ta nakładana jest m.in. na podmiot wykonujący przejazd (art. 140aa ust. 3 pkt 1). W rozumieniu tej ustawy "pojazd nienormatywnym" to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach tej ustawy.
Z art. 64 ust. 1 p.r.d., do którego odsyła art. 140aa ust. 1 p.r.d., wynika, że ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego, w drodze decyzji administracyjnej, przestrzegania warunków przejazdu określonych w zezwoleniu oraz zachowania szczególnej ostrożności przez kierującego pojazdem nienormatywnym. Wymiary, masa, naciski osi pojazdów nienormatywnych uprawnionych do poruszania się na podstawie zezwoleń kategorii I-VII oraz drogi, po których pojazdy te mogą się poruszać, określa zaś tabela stanowiąca załącznik nr 1 do ustawy (art. 64 ust. 3 p.r.d.). Przepis art. 140ab ust. 1 p.r.d. stanowi zaś, że określona nim wysokość administracyjnej kary pieniężnej za delikt, o którym mowa w art. 140aa ust. 1, jest determinowana kategorią zezwolenia, którym nie legitymuje się podmiot wykonujący przejazd, a którego posiadanie jest warunkiem koniecznym wykonywania tego przejazdu w sposób zgodny z prawem (pkt 1-2).
Przy tym, wysokość kary pieniężnej za brak zezwolenia kategorii VII uzależniona jest od określonego procentowo stopnia przekroczenia dopuszczalnej wartości nacisku jednej lub wielu osi, rzeczywistej masy całkowitej lub wymiarów pojazdu, co w przypadku, gdy jest ona co nie wyższa niż 20% powoduje nałożenie kary w wysokości 10 000 zł.
W oparciu o powyższe - zdaniem Sądu - w niniejszej sprawie delikt administracyjny przypisany skarżącemu nie jest tożsamy z deliktem sankcjonowanym karą pieniężną nakładaną na podstawie p.r.d. A zatem zarzuty w tej mierze sformułowane przez skarżącego, tj. naruszenia art. 7b w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. oraz zasady proporcjonalności, a także art. 92a ust. 1-5 u.t.d., nie są uzasadnione.
Dokonując natomiast kontroli legalności zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, tj. co do naruszeń przepisów dotyczących czasu pracy kierowców opisanych w lp. 5.2.1 i lp. 5.11.1 załącznika nr 3 do u.t.d., Sąd uznał, że stanowisko organów było prawidłowe.
Wskazane wyżej naruszenia zawarte są w wykazie naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., a opisane zostały szczegółowo w części obejmującej czas pracy kierowców (lp. 5 załącznika nr 3 do u.t.d.). Źródłowo problematykę w tym zakresie co do wagi poszczególnych naruszeń regulują przepisy rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE. L nr 74 z dnia 19 marca 2016, str. 8 - dalej jako: rozporządzenie nr 2016/403). Do problematyki wagi poszczególnych naruszeń odnoszą się też przepisy powoływanego już rozporządzenia nr 561/2006.
Jak stanowi pkt 26 preambuły rozporządzenia nr 561/2006, państwa członkowskie powinny ustanowić przepisy dotyczące kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia oraz zapewnić ich wykonanie. Kary te muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące. Wspólny zakres środków dostępnych Państwom Członkowskim powinien zawierać także możliwość unieruchomienia pojazdu w razie wykrycia poważnych naruszeń. Zawarte w niniejszym rozporządzeniu przepisy dotyczące kar lub postępowania nie powinny naruszać przepisów krajowych dotyczących ciężaru dowodu. Dlatego obowiązująca obecnie treść załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym uwzględnia postulaty zawarte w rozporządzenie nr 2016/403, z uwzględnieniem także rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz. Urz.
UE. L z 2009 r. nr 300, str. 51). Znamiennym jest także to, że również w rozporządzeniu nr 1071/2009 podkreślono w pkt 21 preambuły, że państwa członkowskie powinny przewidzieć sankcje za naruszenia niniejszego rozporządzenia, a sankcje te powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Czyniąc zatem zadość przepisom unijnym krajowy ustawodawca ustanowił, przy zastosowaniu zwrotów ostrych, odrębne kategorie naruszeń, które w zależności od ich wagi podlegają odrębnemu karaniu.
W zakresie naruszeń sankcjonowanych przez wszystkie powołane w decyzji przepisy, tj. lp. 5.2.1 i Ip. 5.11.1 załącznika nr 3 do u.t.d., organy stwierdziły, że doszło do przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu oraz maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, wymierzając w tym zakresie jednostkowe kary pieniężne z poszczególnych punktów ww. lp. załącznika nr 3 do u.t.d.
Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zebrany w sprawie w pełni uprawniał organy do przyjęcia, że doszło do powstania stwierdzonych naruszeń przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, natomiast powołane w piśmie skarżącego z dnia 8 września 2021 r. okoliczności mające wpłynąć na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej w zakresie naruszeń odnoszących się do czasu pracy kierowcy, nie okazały się usprawiedliwione.
Organy prawidłowo oceniły, że powołane przez skarżącego okoliczności dotyczące przeszkolenia kierowcy w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących czasu pracy, nie uzasadniały w wystarczający sposób zaistnienia przesłanki egzoneracyjnej, o której mowa w art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Przepis ten stanowi, że nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów m.in. rozporządzenia nr 561/2006.
Przedsiębiorca nie ma wpływu na powstanie naruszenia w sytuacji, gdy niezależnie od jego zachowania i tak doszłoby do powstania naruszenia. W szczególności sytuacja taka może mieć miejsce, jeżeli do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego dochodzi z powodu siły wyższej lub zachowania osób trzecich, którym podmiot wykonujący przewozy nie był w stanie się przeciwstawić. Brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń lub okoliczności ma miejsce wtedy, gdy przy uwzględnieniu wiedzy, umiejętności i doświadczenia nie istniała możliwość przewidzenia określonych zdarzeń z uwagi na ich nadzwyczajny charakter. Wskazany wyżej przepis odnosi się więc do wyjątkowych sytuacji, których podmiot wykonujący przewozy drogowe, przy zachowaniu staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć. Przepis art. 92b u.t.d. nakłada na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, w celu przeciwdziałania naruszeniom wymogów ustawy.
Podmiot wykonujący przewóz drogowy jest zatem zobowiązany do działań organizacyjnych gwarantujących bezpieczeństwo innych użytkowników dróg, w tym w zakresie doboru kierowców i ułożenia planu ich pracy. Do uwolnienia się od odpowiedzialności nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Nie wystarcza wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2022 r., sygn. akt II GSK 880/19).
Podkreślić należy, że przepisy k.p.a. nie nakładają na organy obowiązku poszukiwania dowodów na poparcie tez skarżącego. To skarżący powinien wykazać, że w sprawie zaistniały przesłanki do zwolnienia z odpowiedzialności zgodnie z treścią art. 92b u.t.d. O ile bowiem zebranie dowodów w sprawie, której przedmiotem jest naruszenie przepisów u.t.d. jest obowiązkiem organu dokonującego kontroli, to wykazanie okoliczności, objętych hipotezami art. 92b i art. 92c u.t.d., a więc okoliczności pozwalających na wyłączenie odpowiedzialności przewoźnika za ujawnione naruszenia, a tym samym uniknięcie obowiązku zapłaty kary pieniężnej, obciążają przedsiębiorcę.
W niniejszej sprawie, co słusznie podkreśliły organy, żadnych takich obiektywnych, nieprzewidywalnych, nadzwyczajnych okoliczności skarżący nie wykazał, a samo powołanie się na przeszkolenie kierowcy nie mogło okazać się wystraczające.
Odnosząc się końcowo do prezentowanego przez skarżącego stanowiska dotyczącego nałożenia kary pieniężnej za kilkuminutowe naruszenia przepisów dotyczących czasu pracy, zauważyć należy, że z materiału dowodowego sprawy nie wynika, by w przypadku omówionych wyżej naruszeń skarżący lub kierowca w trakcie kontroli drogowej przedstawili dokumenty uzasadniające odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu oraz wymaganych przerw i odpoczynków. Nie okazano też wydruków z kart kierowców z opisem przyczyn powstania naruszeń. W przypadku skarżącego nie mógł zatem mieć zastosowania art. 12 rozporządzenia nr 561/2006, który stanowi, że pod warunkiem, iż nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku.
Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Skarżący nie przedstawił odpowiednich dokumentów, które umożliwiałyby zastosowanie odstępstwa przewidzianego w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006.
Ponadto, co należy podkreślić i co wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, szczególny środek dowodowy wskazany w art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 wyłącza dopuszczalność przeprowadzania na okoliczność odstępstw innych dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 4972/16).
Z kolei w kwestii podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 189f k.p.a. w kontekście uchybień w zakresie czasu pracy kierowcy, Sąd uznał, że nie zasługiwał on na uwzględnienie.
Jakkolwiek postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., to jednak żądanie skarżącego uwzględnienia regulacji działu IVA k.p.a. nie jest uzasadnione.
Dostrzec należy, że kwestie przesłanek wymiaru kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, jak i jej wysokości oraz odstąpienia od jej nałożenia zostały kompleksowo uregulowane w przepisach u.t.d. (art. 92-92c). Oznacza to, że uregulowanie w przepisach odrębnych zagadnień określonych w art. 189f § 2 k.p.a. powoduje, iż przepisy działu IVA k.p.a. w tym zakresie nie mają zastosowania. Wówczas przepisy odrębne mają pierwszeństwo przed unormowaniami k.p.a., przy czym dotyczy to również sytuacji, gdy zagadnienia te zostaną uregulowane w odmienny sposób. Nie jest przy tym istotne to, że zakres unormowania zagadnienia określonego w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub czy przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny. Inaczej mówiąc, przepisy działu IVA k.p.a. mają zastosowanie jedynie wówczas, gdy dana kwestia w przepisach odrębnych w ogóle nie została uregulowana. Taka sytuacja w niniejszej sprawie natomiast nie występuje.
Dodać także należy, że określając wysokość administracyjnej kary pieniężnej organ administracji działa w warunkach uznania administracyjnego, chyba że z przepisu szczególnego wynika wprost wysokość nakładanej kary (wysokość kary jest określona w sposób sztywny). Wówczas organ wymierzy karę w wysokości wynikającej z przepisu szczególnego bez stosowania dyrektyw wymiaru kary określonych – przy braku w tym zakresie przepisów szczególnych – w art. 189d k.p.a. (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 189(d)).
W ponownym postępowaniu organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku.
W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania rozstrzygnął w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Na koszty składały się kwota 400,00 zł uiszczonego wpisu sądowego, kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 3 600 zł stanowiąca koszty zastępstwa procesowego pełnomocnictwa w postępowaniu.