Uzasadnienie
W dniu 24 lutego 2023 r. J.M. (dalej: strona, skarżący) złożył wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej do Burmistrza Miasta C. o udostępnienie elektronicznej wersji projektów organizacji ruchu dla drogi [...]. Burmistrz Miasta C. nie udostępnił informacji w ustawowym terminie.
W dniu 30 marca 2023 r. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
- 2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 1764 ze zm., dalej "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek.
Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 24 lutego 2023 r. dotyczącego przesłania poprzez epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...] na terenie miasta C. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.
Organ pismem z dnia 17 kwietnia 2023r., na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznał skargę w całości i stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez podstawy prawnej; jednocześnie udostępnił wnioskowaną informację publiczną i przesłał wnioskodawcy pliki z projektami organizacji ruchu dla drogi [...] będące w zasobach organu.
Pismem procesowym z 1 czerwca 2023r. Strona zmodyfikowała żądania skargi wnosząc o stwierdzenie bezczynności na dzień przekazania skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanej ustawy). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wreszcie na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi - Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13; postanowienie NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 462/10; postanowienie NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 170/16).
Przyjmuje się, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, Sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 1997 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) Przesądzenie powyższego i tym samym uznanie że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12).
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Burmistrz Miasta C. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych.
Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).
Załatwienie wniosku w trybie u.d.i.p. może przybrać postać:
- 1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
- 2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
- 3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- 4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;
- 5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji;
- 6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego.
Zatem w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowa-nemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 ustawy.
W rozpatrywanej sprawie Skarżący domagał się udostępnienia w formie elektronicznej projektów organizacji ruchu dla drogi [...] w wersji elektronicznej. Natomiast organ nie podjął stosownych działań w ustawowym terminie, a dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność.
Mając na uwadze powyższe dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności nie podjęcia działania, w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15; wyrok WSA w Białymstoku z 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 60/22). Warto zauważyć naruszenie tych obowiązków prowadzi do stanu bezczynności (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4455/21).
Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2512/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 160/22).
Wobec przyjęcia przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że wniosek podlegał rozpoznaniu na podstawie przepisów u.d.i.p., a organ udostępnił żadaną informacje dopiero po wniesieniu skargi do tut. Sądu to stwierdzić należało o pozostawaniu organu w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego. Stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, a do zaistniałej sytuacji nie przyczynił się Skarżący.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Jednocześnie w ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącego nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18).
Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała. Świadczy o tym reakcja organu na złożoną skargę i zrealizowanie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Trzeba jednak zauważyć, że wskazane przez Wójta w odpowiedzi na skargę braki kadrowe nie mogą stanowić usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19).
Sąd stwierdził, że skoro organ udzielił informacji, zatem umorzył postępowanie w sprawie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i zasądził na rzecz Skarżącego koszty postępowania w kwocie 100 zł, na które składał się wpis od skargi w kwocie 100 zł.
- - ---------------------- 6