Uzasadnienie
Skarżący P. S. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ogniska Pracy Pozaszkolnej w K. (dalej: Dyrektor MOPP, Organ) w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.
Zarzucił naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W konsekwencji wniósł o:
- 1. stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie Organu do niezwłocznego załatwienia wniosku;
- 2. stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. wymierzenie Organowi grzywny w myśl art. 149 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
- 4. zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podkreślił, że zwrócił się wnioskiem z 30 grudnia 2022 r., skutecznie doręczonym do Organu tego samego dnia za pośrednictwem platformy ePUAP, o udzielenie informacji publicznej w zakresie: czy Dyrektor MOPP wykorzystuje własny samochód do przejazdów służbowych? Jeśli tak, to jakie kwoty w latach 2018-2022 były przekazywane na rzecz Dyrektora z tytułu ryczałtu samochodowego?
Jako sposób udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał przekazanie odpowiedzi na skrzynkę ePUAP. Jednocześnie wskazał, że wniosek ze względu na charakter wnioskowanych informacji pozostawał bez uzasadnienia i wykazywania szczególnego interesu społecznego. Dodatkowo pismem z 13 stycznia 2023 r. Skarżący poinformował organ o upływie terminu na załatwienie wniosku. Jednakże Organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku, co – zdaniem Skarżącego - jawi się jako rażące naruszenie prawa. Dyrektor MOPP nie dość, że dopuścił się bezczynności w realizacji publicznego prawa podmiotowego, to nie wykazywał jakiejkolwiek reakcji na wpływające pisma. Mimo powtórnej reakcji Skarżącego wraz z zapewnieniem o oczekiwaniu na odpowiedź, nawet po upływie ustawowych, maksymalnych terminów. Organ w żaden sposób nie podjął próby zewnętrznej reakcji na Wniosek. Stanowi to bez wątpienia argument skłaniający do uznania bezczynności za następującą z rażącym naruszeniem prawa.
Pismem z dnia 15 lutego 2023 r. Wnioskodawca złożył wniosek do tut. Sądu o wymierzenie, w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") Dyrektorowi MOPP grzywny za nieprzekazanie sądowi w ustawowym terminie skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Uzasadniając żądanie wskazał, że 18 stycznia 2023 r. wniósł za pośrednictwem organu skargę na bezczynność, a skarga do dnia dzisiejszego nie została przekazana do Sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pismem z dnia 1 marca 2023 r. wezwał Dyrektora MOPP do udzielenia odpowiedzi na w/w wniosek. Mimo prawidłowo doręczonego wezwania na adres ePUAP w dniu 1 marca 2023 r. Organ w zakreślonym terminie nie udzielił odpowiedzi. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 17 kwietnia 2023 r., o sygn. akt III SO/Gl 3/23, wymierzył Dyrektorowi MOPP grzywnę w wysokości 200 zł. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz Skarżącego.
W skutek powyższego Organ pismem z 9 maja 2023r. przekazał skargę. Piastun funkcji Dyrektora wyjaśnił, że nie powziął informacji o wpływie wniosku, więc nie odpowiedział na nią; zajmował się w tym czasie inwentaryzacją i przygotowaniem do ferii oraz bieżącymi sprawami (m.in. akcja wakacje - zapisy 160 kolonistów na 3 kolonie); nie wiedział także o informacji, że 18 stycznia br. na skrzynkę ePUAP wpłynęła informacja o skardze na Dyrektora MOPP, którą miał przekazać do WSA w Gliwicach. Opisał zakres obowiązków i tryb pracy zaznaczając, że rzadko przebywa w sekretariacie placówki, gdzie ma możliwość otworzenia skrzynki ePUAP przez profil zaufany. Zaakcentował, że dopiero 4 maja 2023r. otrzymał informację o toczącej się sprawie w sądzie; dopełnił formalności zapłacenia grzywny i kosztów sądowych skarżącemu; udzielił także odpowiedzi na zapytanie w trybie publicznym przez skrzynkę ePUAP. Następnie w pismach z 21 czerwca, 10 sierpnia i 4 września 2023r. Dyrektor MOPP wyjaśnił trudności techniczne placówki; przesłał dokument na potwierdzenie doręczenia odpowiedzi Skarżącemu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanej ustawy). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z brzmieniem § 1b art. 149 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, został upoważniony w kompetencję o charakterze merytorycznym, uprawniającą go do rozstrzygnięcia we własnym zakresie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Wreszcie na podstawie § 2 art. 149 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku zaś nieuwzględnienia skargi - Sąd skargę oddala w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13; postanowienie NSA z 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 462/10; postanowienie NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Go 170/16).
Przyjmuje się, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy z 6 września 1997 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) Przesądzenie powyższego i tym samym uznanie że skarga jest dopuszczalna, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12).
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Dyrektor MOPP jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych.
Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).
Załatwienie zaś wniosku w trybie u.d.i.p. może przybrać postać:
- 1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej;
- 2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać;
- 3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej;
- 4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym;
- 5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji;
- 6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego.
Zatem w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowa-nemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 ustawy.
W rozpatrywanej sprawie Skarżący domagał się udostępnienia w formie elektronicznej informacji dotyczącej wykorzystywania prywatnego samochodu Dyrektora do celów służbowych i ewentualnie pobieranego ryczałtu. Natomiast organ nie podjął żadnych działań w ustawowym terminie; dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność i wymierzeniu przez tut. Sąd grzywny przekazał akta wraz z wyjaśnieniami. Dołączone jednak do kolejnych pism dokumenty w żaden sposób nie potwierdzają załatwienia wniosku Skarżącego i faktycznego doręczenia odpowiedzi z 9 maja 2023r., na którą powołuje się organ.
Mając na uwadze powyższe dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności nie podjęcia działania, w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15; wyrok WSA w Białymstoku z 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 60/22). Warto zauważyć naruszenie tych obowiązków prowadzi do stanu bezczynności (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4455/21).
Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2512/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 160/22).
Zaakcentować należy, że do organów administracji publicznej należy zatem takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na jej adres podań, wniosków i pism, wobec prawnej dopuszczalności wnoszenia ich drogą elektroniczną (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2946/15; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 613/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 207/17 i powołane tam orzecznictwo). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Skarżący kierując wiadomość na podany oficjalnie na stronie internetowej adres e-mail Organu miał prawo oczekiwać jego załatwienia zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 1 u.d.i.p. tj. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Wobec przyjęcia przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że wniosek podlegał rozpoznaniu na podstawie przepisów u.d.i.p., a organ podjął działania dopiero po wniesieniu skargi do tut. Sądu i wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia przekazania akt - to stwierdzić należało o pozostawaniu organu w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego. Stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, a do zaistniałej sytuacji nie przyczynił się Skarżący.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Jednocześnie - w ocenie Sądu - stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącego miał charakter rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia.
Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie zaistniała. Świadczy o tym brak reakcji organu na złożoną skargę; nałożenie grzywny przez tut. Sąd; brak dowodu na rzeczywiste załatwienie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Trzeba także zauważyć, że wskazane przez organ w odpowiedzi na skargę braki kadrowe i techniczne nie mogą stanowić usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19).
W sprawie niniejszej podkreślenia wymaga, że skarga na bezczynność organu jest całkowicie zasadna. Stwierdzone rażące naruszenie prawa wiąże się zatem w niniejszej sprawie nie tyle z przekroczeniem terminu, co z nieudzielaniem wnioskowanej informacji publicznej, brakiem reakcji na ponaglenie; nałożeniem grzywny przez tut. Sąd w celu przymuszenia do wykonania ustawowego obowiązku przekazania akt i ustosunkowania się do złożonej skargi. Z tego powodu Sąd przychylił się do wniosku strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, co uczyniono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Za najbardziej adekwatną, a jednocześnie mieszczącą się w granicach określonych przepisem art. 154 § 6 powołanej wyżej ustawy wysokość grzywny Sąd uznał kwotę 300 złotych. Zgodnie z art. 154 § 6 ppsa sąd administracyjny wymierza grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Możliwość wymierzenia grzywny w określonym wyżej przedziale pozwala Sądowi na miarkowanie jej wysokości w szczególności w zależności od stopnia winy organu w niewykonaniu wyroku albo nie wydaniu aktu lub nie dokonaniu czynności. Ta zaś po części zależy także od skomplikowania nie tylko stanu faktycznego ale i także prawnego sprawy. W realiach okoliczności rozstrzyganej sprawy orzeczoną wysokość grzywny Sąd uznał za całkowicie adekwatną i uzasadnioną.
Nadto Sąd stwierdził, że skoro organ nie udzielił informacji, gdyż nie przedstawił dowodu potwierdzającego doręczenie pisma, na które się powołuje - zatem koniecznym stało zobowiązanie do realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i zasądził na rzecz Skarżącego koszty postępowania w kwocie 100 zł, na które składał się wpis od skargi w kwocie 100 zł.
- - ---------------------- 9