Uzasadnienie
1 października 2019 r. A. B. (skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach w sprawie wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop należy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Skarga została zarejestrowana pod sygn. II SAB/Wa 804/19.
Postanowieniem z 19 grudnia 2019 r. skarga, zgodnie z właściwością miejscową została przekazana do WSA w Gliwicach. Postanowienie uprawomocniło się 16 stycznia 2020 r. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. III SAB/Gl 39/20 a 12 marca 2020 r. wpłynęła odpowiedź na skargę organu, który wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Jak wynika z uzasadnienia skargi skarżący pismem z 22 listopada 2018 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji (KWP) Katowicach z wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W odpowiedzi na powyższy wniosek Komendant Wojewódzki Policji pismem z 30 listopada 2018 r. poinformował wnioskodawcę o przedawnieniu roszczenia i możliwości jego dochodzenia na drodze sądowej.
Nie zgadzając się z uzyskaną informacją i w oczekiwaniu na decyzję lub postanowienie rozstrzygające merytorycznie wniosek, pismem z 19 sierpnia 2019 r. skarżący wystąpił z ponagleniem do jego adresata. Ponaglenie, pismem z 4 września 2019 r. zostało przekazane Komendantowi Głównemu Policji. W jego uzasadnieniu wskazano nie tylko na bezczynność organu w załatwieniu wniosku ale także na wadliwość udzielonej odpowiedzi w kontekście uzasadnienia wskazanego wyroku. Postanowieniem z [...] r. nr [...] organ uznał, że Komendant Wojewódzki Policji nie pozostaje w bezczynności, gdyż brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania wobec braku regulacji prawnej w tym zakresie. Wskazany wyrok TK stworzył lukę prawną uniemożliwiającą ustalenie i wypłatę wnioskowanej nadpłaty.
W ocenie skarżącego przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy wskazuje bezspornie, iż Komendant Wojewódzki Policji nie rozpatrzył jego wniosku z 22 listopada 2018 r., gdyż nie wydał rozstrzygnięcia merytorycznego w postaci decyzji, co potwierdzają wyroki sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Organ pozostaje zatem w bezczynności co uzasadnia zobowiązane organu do wypłaty żądanej należności w określonym terminie, wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do regulacji art. 149 § 1 pkt i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, w skrócie ppsa).
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji nie odniósł się merytorycznie do jej zarzutów, gdyż skoncentrował się na jej treści, która w jego ocenie nie jest jednoznaczna i nie wiadomo co jest przedmiotem skargi, czy bezczynność KWP w Katowicach czy postanowienie Komendanta Głównego Policji. W obu tych przypadkach skarga jest wadliwa proceduralnie. W pierwszym została skierowana z naruszeniem właściwości do WSA w Warszawie zamiast w Gliwicach a w drugim jest niedopuszczalna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 53 § 2b ppsa, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość cyt. regulacji zawartej w art. 53 § 2b ppsa, tj. skarga została wniesiona po uprzednim złożeniu ponaglenia, które skierowane zostało do właściwego organu. Wskazać też należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli sądu nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też spowodowana była przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W świetle treści wskazanego przepisu oraz przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że korzystając z dyspozycji art. 119 pkt 3 ppsa sąd mógł rozpoznać przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym i dlatego z urzędu skierował sprawę do rozpoznania w tym trybie (art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ppsa).
Przypomnieć należy, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z 22 listopada 2018 r. o wyrównanie wypłaconego ekwiwalentu za urlop za okres służby pełnionej od 30 stycznia 1089 r. do 9 października 1990 r. oraz od 16 grudnia 1990 do 3 lipca 2008 r. wniosek został złożony w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. K/7/15, który wszedł w życie 6 listopada 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2102), po jego opublikowaniu.
Powyższy wniosek organ załatwił pismem z 30 listopada 2018 r., którym poinformował wnioskodawcę, ze nie ma podstaw prawnych do jego realizacji z uwagi na przedawnienie roszczeń, gdyż zgodnie z art. 146 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2019 r., poz.60, dalej kpa) uchylenie decyzji z przyczyn wskazanych w art. 145a kpa nie może nastąpić po upływie 5 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Z tej też przyczyny wnioskodawca może dochodzić wyrównania ekwiwalentu na drodze powództwa cywilnego. Ponaglenie wniesione 19 sierpnia 20019 r. okazało się nieskuteczne, gdyż organ nadrzędny postanowieniem z [...] r. uznał, że Komendant Wojewódzki nie pozostawał w bezczynności. Skarga została wniesiona 1 października 2019 r. a z odpowiedzi na skargę z 12 listopada 2020 r. oraz 12 marca 2020 r. wynika, że organ nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia żądania z racji braku stosownych przepisów. Nie pozostaje też w bezczynności, gdyż powiadomił o powyższym skarżącego 30 listopada 2018 r.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pppsa). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, którego formę zastrzega ustawa. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania.
W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być dochodzone na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej, co wiąże się z prawem do zaskarżenia bezczynności lub przewlekłego działania organu Policji. Przyjęcie stanowiska odmiennego prowadziłoby w istocie do pozbawienia funkcjonariuszy Policji, w tym zwolnionych ze służby, ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i do którego to nie stosuje się przepisów prawa pracy i brak jest możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 27.06.2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19, wyrok WSA w Olsztynie z 18.09.2018 r., sygn. akt II SA/Ol 588/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak jest możliwości dochodzenia roszczeń przed sadem powszechnym (por. wyrok WSA w Łodzi III SAB/Łd 1/20 z 29.04.2020 r.)
Nie jest sporne, że Trybunał Konstytucyjny, we wskazanym wyroku stwierdził, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.), w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny w z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
Nadto w orzecznictwie administracyjnym ukształtowany jest pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 15.04. z 32014 r., sygn. akt I OSK 542/13). Tymczasem organ w odpowiedzi na wniosek wyjaśnił, że nie ma podstaw w jego realizacji wobec przedawnienia żądania a organ nadrzędny odpowiadając na ponaglenie nie podzielił tego stanowiska, gdyż uznał, ze w aktualnym stanie prawnym brak jest niezbędnych regulacji w przedmiotowym zakresie.
Zdaniem sądu, powyższy sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem skarżącego nie może zostać uznany za odpowiadający prawu. Niezależnie od przesłanek skutkujących odmową wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby, który w ocenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego organ winien wniosek załatwić w terminie i formie przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego, co gwarantuje ustawa o Policji. Podjęte czynności były niewystarczające, albowiem nie załatwiały w sposób merytoryczny sprawy. Ekwiwalent nie został wypłacony ani nie odmówiono jego wypłaty. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej (a taką jest wypłata ekwiwalentu) winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny.
Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (por. wyrok WSA w Szczecinie z 22.09.2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 87/16 i powołane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Białymstoku z 4.10.2018 r., sygn. akt II SA/Bk 93/18, wyrok WSA w Gliwicach z 6.05.2020 r., wyrok NSA z 13.09.2018 r. I OSK 2440/16; i I OSK 2373/15 z 29.06.2017 r.). Również Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyżej wyroku sygn. akt K 7/15, ogłoszonym 6 listopada 2018 r. wskazał, że prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno – technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane przez sądy administracyjne, dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek cyt. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. (por. m.in. wyroki WSA w Gdańsku z 23.05.2019 r., sygn. akt III SA/Gd 189/19; wyroki WSA w Olsztynie z 30.05.2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19; wyrok WSA w Szczecinie z 27.06.2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19, II SAB/Bk 43/20 z 20.05,2020 r., III Sa/Kr 480/20 z 28.05.2020 r.; II SAB/Go 32/20 z 28.05.2020 r.) Wyrok ten jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji, który obowiązuje nadal z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny. Zalecana jest jednak inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji, art. 6 kpa) organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednakże Sąd jako kompetentny do bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji), uznaje za zasadne odwołanie się wprost do stanowiska TK, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia. Z tych też względów przyjąć należy, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tę stanowi bowiem art. 115a ustawy o Policji interpretowany odpowiednio do wytycznych TK.
Powyższe z kolei dowodzi, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia wniesienia skargi do sądu nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.
W niniejszej sprawie bezczynność trwa od 6 listopada 2018 r. (data publikacji wyroku) mimo, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek 30 listopada 2019 r. a organ nadrzędny nie uznał zasadności ponaglenia. Do dnia rozpoznania skargi Sąd nie posiada informacji o wydaniu decyzji w sprawie lub wypłacie ekwiwalentu. Organ też nie uwzględnił skargi na podstawie art. 54 § 3 ppsa, w trybie autokontroli. Tym samym przekroczony został termin przewidziany dla załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, wynoszący dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa).
Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ppsa Sąd stwierdził, organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego i nakazał jego załatwienie we wskazanym terminie.
Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa wskazanym w art. 149 § 1a ppsa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności, jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. Z taką sytuacją rażącego naruszenia prawa nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem organ udzielił w odpowiedzi na wniosek skarżącego, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna - w stanie prawnym zaistniałym po wyroku TK - jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy o złej woli organu, ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach.
Sąd nie mógł zobowiązać organu do wypłaty ekwiwalentu bo nie taka jest rola skargi na bezczynność, stad żądanie w tej kwestii oddalił. Podobnie nie znalazł podstaw do nałożenia na organ grzywny z art.149 § 2 ppsa.