Uzasadnienie
W dniu 4 lipca 2016 r. P. Z. został zwolniony ze służby w Policji, którą pełnił w Komendzie Wojewódzkiej Policji w Ł.. Funkcjonariuszowi wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy w łącznym wymiarze 39 dni.
Wnioskiem z dnia 15 listopada 2018 r., który wpłynął do Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. w dniu 21 listopada 2018 r. P. Z. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz urlop dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W uzasadnieniu wniosku powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W związku z powyższym wniósł o spowodowanie ponownego przeprowadzenia czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu świadczenia oraz wypłatę różnicy między kwotą należną, a faktycznie wypłaconą na podstawie niekonstytucyjnego art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji z uwzględnieniem należnych odsetek.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Komendant Wojewódzki Policji w Ł. pismem z dnia 31 grudnia 2018 r., poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na konieczność stosowania tych samych zasad interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy w stanie spoczynku, którzy wystąpili z żądaniem wyrównania wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, dalsze czynności w przedmiotowym zakresie realizowane będą po ustaleniu jednolitej interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie później niż do dnia 31 marca 2019 r. Powyższe pismo zostało doręczone stronie w dniu 14 stycznia 2019 r.
Pismem z dnia 6 marca 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w Ł. powiadomił P. Z. o braku możliwości pozytywnego rozpatrzenia żądania oraz zaznaczył, że niezwłocznie po wejściu w życie odpowiedniej regulacji prawnej wniosek strony zostanie rozpatrzony. Powyższe pismo zostało doręczone stronie w dniu 28 marca 2019 r.
W dniu 8 lipca 2020 r. (data nadania pisma w polskiej placówce pocztowej) P. Z. złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. ponaglenie. Wniósł o stwierdzenie bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 15 listopada 2018 r. o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz niezwłoczne załatwienie sprawy zgodnie z przepisami k.p.a.
Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2020 r. Komendant Główny Policji uznał, że Komendant Wojewódzki Policji w Ł. nie pozostawał w bezczynności. Powyższe postanowienie zostało doręczone skarżącemu w dniu 25 sierpnia 2020 r.
W dniu 1 października 2020 r. pełnomocnik P. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w sprawie wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.:
1.art. 8, art. 12 w zw. z art. 35 w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez:
- - prowadzenie postępowania przez czas rażąco przekraczający ustawowo zakreślone terminy na jego zakończenie, a więc przez czas dłuższy niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, podczas gdy załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania,
- - niezakończenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia 15 listopada 2018 r. w sposób przewidziany prawem, tj. poprzez wydanie decyzji albo poprzez wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop,
- - celowe przedłużanie toczącego się postępowania poprzez niewykonywanie w sprawie żadnych merytorycznych czynności, które zmierzałyby do jego szybkiego zakończenia, co sprawia, że organ pozostaje w bezczynności;
- 2. art. 36 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz niewskazanie przyczyn zwłoki mimo ciążącego na organie ustawowego obowiązku dokonania tych czynności;
oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.;
1.art. 190 Konstytucji RP poprze jego błędną wykładnię i uznanie, że do załatwienia sprawy przez organ konieczne jest wydanie przez ustawodawcę nowego aktu normatywnego, podczas gdy powszechnie obowiązujące orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zawiera szczegółowe wytyczne w zakresie sposobu obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w sposób przewidziany prawem w terminie 30 dni od dnia wydania przez WSA w Łodzi orzeczenia, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku i że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że do dnia złożenia skargi organ nie wydał sprawie decyzji administracyjnej, nie wypłacił należnego ekwiwalentu, nie zawiadomił o terminie zakończenia postępowania ani nie poinformował o przyczynach zwłoki. Odwołując się orzecznictwa sądowoadministracyjnego pełnomocnik podkreślił, że realizacja prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę, natomiast odmowa wypłaty świadczenia następuje w formie decyzji administracyjnej.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 TK Trybunał Konstytucyjny w sposób jasny wypowiedział się, jak wobec uchylenia w części art. 115a ustawy o Policji należy obliczać ekwiwalent za niewykorzystany urlop. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP.
Z przytoczonych względów podnoszone przez organ argumenty o braku podstaw prawnych do załatwienia sprawy są niezasadne i nie mogą stanowić usprawiedliwionej przyczyny bezczynności organu. W niniejszej sprawie organ nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, że wniosek będzie oczekiwał na rozpatrzenie do czasu wejścia w życie regulacji prawnych określających sposób ustalenia wysokości świadczenia lub ustalenia jednolitej wykładni cyt. powyżej Trybunału Konstytucyjnego. Podjęte czynności były, zdaniem pełnomocnika niewystarczające albowiem nie załatwiały w sposób merytoryczny sprawy, tj. nie rozstrzygały żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ od listopada 2018 r. nie zakończył merytorycznie postępowania, naruszył zasady szybkości postępowania i pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, a w sytuacji stwierdzenia, że Komendant Wojewódzki Policji w Ł. dopuścił się bezczynności stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wskazał, że w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ustawy o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 1610). Komendant Wojewódzki Policji w Ł.decyzją z dnia 13 października 2020 r. po rozpoznaniu wniosku z dnia 15 listopada 2018 r., odmówił wypłaty P. Z. wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy do dnia zwolnienia ze służby w Policji, co uzasadnia, w ocenie organu umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 16 października 2020 r.
Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. nie zasługują na uwzględnienie zarzuty postawione w skardze dotyczące bezczynności organu. Organ podkreślił, że podjął wszelkie możliwe czynności zmierzające do zakończenia sprawy, w tym powiadomił wnioskodawcę o braku możliwości rozpatrzenia wniosku z dnia 15 listopada 2018 r. z uwagi na brak podstaw prawnych, które umożliwiłyby przeliczenie i wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak również wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 marca 2019 r. Organ zaznaczył, że nie uzyskał wytycznych co do sposobu naliczania ekwiwalentu, a pismem z dnia 6 marca 2019 r. poinformował skarżącego, że sprawa zostanie rozpatrzona niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określającej sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w okresie pełnienia służby.
Reasumując organ podkreślił, że o bezczynności można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu ani nie podejmuje innej czynności w sprawie. W oparciu o ustalony stan faktyczny i prawny, należy uznać, że Komendant Wojewódzki Policji w Ł. zawiadamiając skarżącego o sposobie realizacji żądania i przesunięciu terminu załatwienia sprawy, podjął w prawnie ustalonym terminie czynność zmierzającą do załatwienia sprawy. Działanie organu nie wynikało ze złej woli organu i nie przesądza o lekceważącym traktowaniu strony i ciążących na organie obowiązków.
W dniu 8 grudnia 2020 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe pełnomocnika skarżącego z dnia 2 grudnia 2020 r., w którym w odpowiedzi na wezwanie Sądu oświadczył, że popiera skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym bez przeprowadzenia rozprawy i udziału stron, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarga została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 k.p.a., które skierowane zostało do właściwego organu. Został zatem spełniony wymóg wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a., wobec powyższego skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.
Na wstępie wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli Sądu nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też spowodowana była przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.
Istota skargi na bezczynność polega na tym, że Sąd uwzględniając skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność.
Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje być w bezczynności.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w przedmiocie wniosku P. Z. z dnia 15 listopada 2018 r., w którym zwrócił się do organu o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, powołując się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, który wszedł w życie w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 2102).
W powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
Na tle przepisów cyt. ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Odmowa wypłaty świadczenia następuje natomiast w formie decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13).
Tymczasem w niniejszej sprawie organ w odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącego żądanie zawarte w piśmie z dnia 15 listopada 2018 r. poinformował pismem z dnia 30 grudnia 2018 r., że wniosek zostanie rozpatrzony nie później niż do dnia 31 marca 2019 r., tj. po ustaleniu jednolitej interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zakresie podmiotów, których wyrok dotyczy, a także zasad naliczania świadczenia. W kolejnym natomiast piśmie z dnia 6 marca 2019 r. podał, że wniosek skarżącej nie może zostać rozpatrzony, ponieważ w aktualnym stanie prawnym brak jest niezbędnych regulacji w przedmiotowym zakresie.
Zdaniem Sądu, powyższy sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem skarżącego nie można uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu strony skarżącej, że jej wniosek będzie oczekiwał na rozpatrzenie do czasu ustalenia jednolitej wykładni cyt. powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podjęte czynności były niewystarczające, albowiem nie załatwiały w sposób merytoryczny sprawy, tj. nie rozstrzygały żądania strony w kwestii wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy powinna nastąpić w drodze czynności materialno – technicznej, a odmowa wypłaty ww. ekwiwalentu winna być dokonana w formie decyzji. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny.
Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 87/16 i powołane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 93/18). Podobne stanowisko przedstawił również Trybunał Konstytucyjny w cyt. powyżej wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.
Sąd w składzie orzekającym podziela również stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że istniała możliwość wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek cyt. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. (por. m.in. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3037/19, z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19, z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 173/20 oraz wyroki WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 189/19, III SA/Gd 204/19, III SA/Gd 218/19; wyroki WSA w Olsztynie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19; z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 313/19 z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 364/19; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19).
W powołanych wyżej orzeczeniach Sądy stanęły na stanowisku, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie spowodował utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązywał z tym, że należało traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należało stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".
Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie spowodował utraty mocy całego przepisu art. 115a ustawy o Policji oznacza to, że przepis ten nadal obowiązywał z tym, że należało traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a w pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny. Aczkolwiek w tym przypadku zalecana jest inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a.) organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednakże Sąd, jako kompetentny do bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji), uznaje za zasadne odwołanie się wprost do stanowiska TK, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia.
Z tych też względów przyjąć należy, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tę stanowi bowiem art. 115a ustawy o Policji interpretowany odpowiednio do wytycznych TK zawartych w wyroku z.30. października 2018 r. sygn.. akt K 7/15. Powyższe z kolei dowodzi, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczyło uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia wniesienia skargi do sądu nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.
Podkreślenia również wymaga, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić.
W niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w Ł. decyzją z dnia 13 października 2020 r. po rozpoznaniu wniosku z dnia 15 listopada 2018 r., odmówił wypłaty P. Z. wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy do dnia zwolnienia ze służby w Policji. Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 16 października 2020 r.
Rozpoznanie wniosku skarżącego i wydanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. decyzji co do istoty sprawy przed rozpoznaniem przez Sąd skargi, powoduje, że postępowanie sądowe tylko w części - dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku i wydania w tym zakresie aktu administracyjnego - podlegało na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku).
Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia dopuszczenia się bezczynności oraz stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wniosek skarżącego o wypłatę wyrównania ekwiwalentu został przez organ rozpatrzony po upływie 22 miesięcy od dnia jego złożenia. Tym samym przekroczony został termin przewidziany dla załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, wynoszący dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Wobec powyższego Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego (pkt 2 wyroku).
Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; cbois.nsa.gov.pl).
Z taką sytuacją rażącego naruszenia prawa nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ wprawdzie nie podjął właściwego działania w ustawowym terminie, jednakże z akt postępowania, ani z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby brak działania organu wynikał ze zlej woli i świadczył zaniedbaniach czy o lekceważącym stosunku do emerytowanego funkcjonariusza, bądź nakierowany był na pozbawienie skarżącego uprawnień. Organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego wyjaśnił swój brak działania i wskazał z jakich powodów, w jego ocenie, nie ma możliwości pozytywnego załatwienia wniosku, tj. konieczność ustalenia jednolitej interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez wszystkie jednostki Policji w stosunku do wszystkich funkcjonariuszy w stanie spoczynku. Argumentacja ta, choć nie mogła wpłynąć na ocenę Sądu co do stanu bezczynności organu, nie stanowi jednocześnie przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa.
Trudność w rozpatrzeniu wniosku, na jaką organ wskazywał w związku z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem zakresowym i brakiem stosownych regulacji ustawowych, nie pozwala uznać, że bezczynność organu była wynikiem kwalifikowanego naruszenia prawa.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 19 listopada 2018 r. (pkt 1 wyroku). Działając natomiast w oparciu o treść art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, jednak nie miała ona miejsca z rażącym naruszenia prawa (pkt 2 i 3 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 4 wyroku), na które składały koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).
e.o.