Uzasadnienie
W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w sprawie dotyczącej rozpoznania jego wniosku z 12 listopada 2018 r. o ponowne przeliczenie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP z 30.10.2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. 2018 r. poz. 2102), świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Skarżący domagał się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej złożonego wniosku, tj. wypłaty należności w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami, a także przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a.
Skarżący zarzucił Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] działanie na zwłokę, co uniemożliwiło stronie realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pozorem konieczności oczekiwania na ustanowienie przez ustawodawcę przepisu, w którym zostanie wskazane, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez uchylanie się od rozstrzygnięcia w sprawie.
W uzasadnieniu skargi W. K. wyjaśnił, że odchodząc na policyjną emeryturę 16 kwietnia 2010 r., zgodnie ze "Świadectwem służby" z 19.04.2010 r., miał niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za lata 2009-2010 w wymiarze 39 dni, za który wypłacono mu ekwiwalent w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia za każdy dzień, tj. w wymiarze niezgodnym z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Wobec powyższego 12 listopada 2018 r. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w [...] z wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Pismo zostało przekazane pocztą w dniu 21 grudnia 2018 r., do KWP w [...]. We wniosku zaznaczył, powołując się na wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt IOSK 542/13, że prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, a więc nie wymaga podjęcia decyzji. Jedynie odmowa jego wypłacenia następuje w drodze decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi otrzymał pismo [...] z 02.01.2019 r. podpisane, bez żadnego upoważnienia, przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], w którym poinformowano go, że wniosek zostanie rozpatrzony po ustaleniu jednolitej (dla wszystkich jednostek Policji) interpretacji Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r.
Skarżący zaznaczył, że dopiero 15.03.2019 r., a więc po ponad czterech miesiącach od złożenia wniosku, otrzymał drugie pismo podpisane przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], działającego tym razem z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], w którym został poinformowany, że brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego i aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania. W ww. piśmie poinformowano go również, że niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu właściwy organ Policji będzie zobligowany do podjęcia niezbędnych działań zmierzających do stosownego załatwienia przedmiotowej sprawy. Nie podano przy tym choćby przybliżonego terminu załatwienia sprawy. Po ponad 15 miesiącach od złożenia wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu, na podstawie art. 37 k.p.a. wystąpił w dniu 9 marca 2020 r. do Komendanta Głównego Policji z ponagleniem o niezwłoczną realizację uprawnień i o rozstrzygnięcie wniosku w postaci decyzji.
Skarżący wskazał przy tym, że zarówno we wniosku jak i w ponagleniu starał się wykazać, że okoliczności faktyczne jak i prawne sprawy nie uzasadniają jakiejkolwiek zwłoki w jej załatwieniu. Niestety nie przyniosło to żadnego rezultatu.
Skarżący podał dalej, że 3 kwietnia 2020 r. od Zastępcy Dyrektora Biura Finansów KGP, działającego z upoważnienia Komendanta Głównego Policji, otrzymał postanowienie z [...], w którym wskazano, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie pozostawał w bezczynności, gdyż aktualne istniejąca w systemie prawnym luka, wobec obowiązków działania administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego.
Skarżący podkreślił, że mimo upływu kolejnych miesięcy od jego pisma, brak jest jakiegokolwiek postępu w załatwieniu sprawy, a organ czuje się zwolniony z jakichkolwiek działań i oczekuje na przedsięwzięcia legislacyjne, o których nic nie wiadomo. Zaznaczył, że do dnia dzisiejszego, organ do którego złożył wniosek wszczynający postępowanie administracyjnie w tej sprawie nie wydał decyzji i nie podjął żadnych czynności w kierunku zaspokojenia jego roszczeń. Nie został także zawiadomiony o faktycznych przyczynach zwłoki, ani o ewentualnym nowym terminie załatwienia sprawy, a wcześniej o prawie do wniesienia ponaglenia - do czego jednoznacznie obliguje art. 36 § 1 k.p.a.
Skarżący dodał także, że wysłane do niego przez organ pisma, nie spełniają wymogów wynikających z art. 107 k.p.a., dlatego zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie pozostaje w pełni aktualny.
W dalszej części uzasadnienia skarżący odwołał się do argumentacji wskazanej w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 (sygn. akt K 7/15), a także uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10; publ. ONSAiWSA 2010/5/81, wyjaśniającej znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w świetle regulacji zawartych w art. 190 ust. 1- 4 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia.
Rozważając stanowiska zarówno Komendanta Głównego Policji jak i Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], w których wskazano na brak możliwości rozstrzygnięcia sprawy w zgodzie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak regulacji ustawowej skarżący podkreślił, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest możliwa do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 90). Z kolei pobierane przeze niego wynagrodzenie w każdym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości, co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. Nie jest należytą realizacją tego prawa dokonanie w przeszłości wypłaty ekwiwalentu w wysokości ustalonej w oparciu o przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z ostrożności procesowej, w sytuacji stwierdzenia, że Komendant Wojewódzki Policji w Ł. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, wniósł o stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalenie wniosku z pkt 2 petitum skargi.
W uzasadnieniu organ argumentował, że sprawa dotycząca ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy załatwiana jest czynnością materialno-techniczną. Oznacza to, iż realizacja prawa do wypłaty/wyrównania wypłaty ekwiwalentu następuje przez jego wypłatę. Odmowa zaś i wypłaty tego świadczenia następuje przez wydanie decyzji administracyjnej. Z uwagi na to, iż do dnia sporządzenia przedmiotowej odpowiedzi na skargę nie zostały wprowadzone w życie żadne regulacje umożliwiające organowi ponowne przeliczenie oraz wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w okresie pełnienia przez policjanta służby, Komendant Wojewódzki Policji w Ł., opierając się także na tezach utrwalonych orzecznictwem sądów administracyjnych postanowił zakończyć sprawę, wydając w dniu 2 czerwca 2020 r. decyzję odmawiającą W. K. wyrównania i wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Uznając, iż taka forma załatwienia sprawy zapewni funkcjonariuszowi w stanie spoczynku stosowną ochronę prawną w dochodzeniu roszczenia ze stosunku służbowego na drodze sądowoadministracyjnej.
W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] skarga w zakresie, w jakim zarzuca organowi bezczynność w załatwieniu sprawy, która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie zasługuje na uwzględnienie.
Powołując treść art. 35 § 1-3, art. 35 § 5 k.p.a., art. 37 § 1 k.p.a. organ wskazał, że podjął wszelkie możliwe czynności zmierzające do zakończenia sprawy. Zawiadomił bowiem W. K. pismem z 02.01.2019 r. o braku możliwości rozpatrzenia wniosku z 12.11.2018 r., spowodowanym brakiem podstaw prawnych, które umożliwiłyby przeliczenie i wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w okresie pełnienia służby. Ponadto KWP w [...] wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31.03.2019 r., będąc głęboko przekonanym, iż do tego dnia wydane zostaną przepisy, na podstawie których możliwe będzie ponowne dokonanie naliczenia ekwiwalentu. We wskazanym terminie nie wydany został stosowny akt prawny. Organ nie uzyskał także wytycznych, co do sposobu naliczania ekwiwalentu.
W tym stanie rzeczy Komendant związany art. 7 Konstytucji RP oraz arc. 7 k.p.a. (zasadą legalizmu), pismem z 15.03.2019 r. poinformował wnioskodawcę, iż sprawa zostanie rozpatrzona niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w okresie pełnienia służby. Do 02.06.2020 r., ustawodawca nie ustanowił przepisu prawa, w którym zostałby wskazany sposób, w jaki należy dokonywać naliczeń wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a także kręgu podmiotów, których przeliczenie będzie dotyczyło. Z uwagi na przedłużający się okres wydania tych przepisów, a także pojawiające się orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawie odmowy dokonania czynności materialno-technicznej w formie decyzji administracyjnej, Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowił zakończyć sprawę wniosku skarżącego z 12.11.2018 r. w formie odpowiadającej prawu i 2 czerwca 2020 r. Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] odpowiedzialny za służbę logistyczną, umocowany § 1 ust. 1 pkt 1 Decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 18 marca 2020 r., wydał decyzję, mocą której odmówił W. K. wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Decyzja ta została wysłana na adres zamieszkania strony w dniu 3 czerwca 2020 r.
Organ zaznaczył także, że żądanie dotyczące wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w okresie pełnienia służby w Policji, w obecnym stanie prawnym, jest sprawą skomplikowaną. Aktualnie brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2020r. poz. 360 ze zm.), bowiem art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu uwzględniającym treść Wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K7/15 (Dz.U z 2018 r. poz. 2012), nie określa sposobu obliczania jego wysokości. Sytuacja taka będzie miała miejsce, aż do czasu wprowadzenia regulacji prawnych, w których wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Ponadto istotne znaczenie będzie miało ewentualne wprowadzenie przez ustawodawcę przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie. Wobec powyższego organ, uznał, że w aktualnym stanie prawnym należy odmówić wypłaty wyrównania ekwiwalentu.
W ocenie organu, w oparciu o ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny, należy uznać, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] zawiadamiając W. K. o sposobie realizacji żądania oraz przesunięciu terminu załatwienia sprawy, podjął w prawnie ustalonym terminie czynność zmierzającą do załatwienia sprawy będącej przedmiotem wniosku funkcjonariusza. Z uwagi na przedłużający się okres braku regulacji prawnych stanowiących podstawę wypłaty ekwiwalentu, który jest niezależny od organu, Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowił zakończyć sprawę w formie odpowiadającej prawu - wydaniem decyzji odmownej. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, że organ nie pozostawał w bezczynności, którą W. K. podnosi w swojej skardze.
Z ostrożności, w sytuacji uznania przez Sąd dopuszczenia się przez organ bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, organ wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa bowiem zareagował na wniosek strony, poinformował ją o przyczynach niemożności rozpoznania wniosku w aktualnym stanie prawnym. Działanie takie nie świadczy o złej woli organu, ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W niniejszej sprawie skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość cyt. regulacji zawartej w art. 53 § 2b p.p.s.a., tj. skarga została wniesiona po uprzednim złożeniu ponaglenia, które skierowane zostało do właściwego organu.
Na wstępie wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem kontroli sądu nie jest określony akt lub czynność, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu, czy też spowodowana była przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.
Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie orzekania. Wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność.
Tym samym, jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to przestaje być w bezczynności.
Podkreślić należy, że w świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być dochodzone na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Niewątpliwe jest również prawo do zaskarżenia bezczynności lub przewlekłego działania organu Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy. Przyjęcie stanowiska odmiennego prowadziłoby w istocie do pozbawienia funkcjonariuszy Policji, w tym zwolnionych ze służby, ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i do którego to nie stosuje się przepisów prawa pracy i brak jest możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym (por. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19, wyrok WSA w Olsztynie z 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 588/18, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] dotycząca wniosku skarżącego z 12 listopada 2018 r., w którym zwrócił się do organu o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy/dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, powołując się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, który wszedł w życie w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102).
W powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.), w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny w z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
Na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13). Tymczasem organ, w odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącego w piśmie z 12 listopada 2018 r. żądanie wyjaśnił, że wniosek zostanie rozpatrzony nie później niż do 31 marca 2019 r., tj. po ustaleniu jednolitej interpretacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego w zakresie podmiotów, których wyrok dotyczy, a także zasad naliczania świadczenia. Ponadto w piśmie z 15 marca 2019 r. poinformował stronę, że wniosek nie może zostać obecnie rozpatrzony, gdyż w aktualnym stanie prawnym brak jest niezbędnych regulacji w przedmiotowym zakresie.
Zdaniem Sądu, powyższy sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem skarżącego nie może zostać uznany za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, że jego wniosek będzie oczekiwał na rozpatrzenie do czasu wejścia w życie regulacji prawnych określających sposób ustalenia wysokości omawianego ekwiwalentu lub ustalenia jednolitej wykładni wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podjęte czynności były niewystarczające, albowiem nie załatwiały w sposób merytoryczny sprawy, tj. nie rozstrzygały żądania strony w kwestii wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Nie budzi bowiem wątpliwości, że sprawa dotycząca ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy jest czynnością materialno - techniczną, jednakże odmowa wypłaty ww. ekwiwalentu winna być dokonana w formie decyzji.
Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (por. wyrok WSA w Szczecinie z 22.09.2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 87/16 i powołane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Białymstoku z 04.10.2018 r., sygn. akt II SA/Bk 93/18).
Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wskazał, że prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno – technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia – w drodze decyzji administracyjnej.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prezentowane przez sądy administracyjne, dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek cyt. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. (por. m.in. wyroki WSA w Gdańsku z 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 189/19, III SA/Gd 204/19, III SA/Gd 218/19; wyroki WSA w Olsztynie z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19; z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 313/19 z 11 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 364/19; wyrok WSA w Szczecinie z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19).
W powołanych wyżej orzeczeniach sądy stanęły na stanowisku, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny.
Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".
Skoro wyrok TK jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy całego przepisu art. 115a ustawy o Policji oznacza to, że przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją, ale tylko w granicach określonych w wyroku TK, a w pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez TK. Aczkolwiek w tym przypadku zalecana jest inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a.) organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednakże Sąd, jako kompetentny do bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji), uznaje za zasadne odwołanie się wprost do stanowiska TK, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia.
Z tych też względów przyjąć należy, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tę stanowi bowiem art. 115a ustawy o Policji interpretowany odpowiednio do wytycznych TK. Powyższe z kolei dowodzi, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia wniesienia skargi do sądu nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.
Podkreślenia również wymaga, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić.
W niniejszej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., po uwzględnieniu w trybie autokontroli skargi na bezczynność w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby, uwzględnił skargę w całości (decyzja nr F-7/2020 z dnia 2 czerwca 2020 r.). Przepisy p.p.s.a. nie określają czynności, które powinien podjąć sąd administracyjny po przekazaniu akt sprawy, w której uwzględnienie skargi nastąpiło w trybie autokontroli. Uznaje się, że uwzględnienie skargi w tym trybie powoduje z reguły, iż postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe, a tym samym podlega ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LEX/el 2019, art. 54).
Biorąc pod uwagę bezprzedmiotowość postępowania spowodowaną uwzględnieniem w trybie autokontroli skargi na bezczynność Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt 1 wyroku). Dodać należy, iż na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia dopuszczenia się bezczynności oraz stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.).
W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że wniosek skarżącego o wypłatę wyrównania ekwiwalentu został przez organ rozpatrzony po upływie 19 miesięcy od dnia jego złożenia. Tym samym przekroczony został termin przewidziany dla załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, wynoszący dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Wobec powyższego Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego (pkt 2 wyroku).
Zdaniem Sądu stwierdzona bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności, jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się całkowitym brakiem reakcji na wniosek strony. Z taką sytuacją rażącego naruszenia prawa nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowane do skarżącego pisemne informacje - w stanie prawnym zaistniałym po wyroku TK – są wystarczające. Działanie takie nie świadczy o złej woli organu, poważnym zaniedbaniu ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach, dlatego orzeczono jak w pkt 3 wyroku, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie znalazł także wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w określonej przez Sąd wysokości, stąd w tym zakresie wniosek oddalił (pkt 4 wyroku). Zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest bowiem dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który w ocenie Sądu powinien być stosowany w szczególnie drastycznych w przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, w tego rodzaju sytuacji, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.
W rozpoznawanej sprawie skarżący, na podstawie art. 239 pkt 1d p.p.s.a. korzysta ze zwolnienia z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, a zatem nie był zobowiązany do uiszczenia wpisu od skargi i w sprawie nie powstały żadne koszty, do których poniesienia zobowiązany byłby organ.
R.T.