Uzasadnienie
M. D. w dniu [...] listopada 2019 r. wniósł za pośrednictwem Starosty skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Starosty w zakresie braku weryfikacji dokumentacji geodezyjnej złożonej w dniu [...] października 2020 r. wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, a dotyczącej pracy objętej identyfikatorem [...] Wskazując na naruszenie przez organ przepisu art. 12b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, skarżący wniósł o:
- 1. zobowiązanie Starosty do przeprowadzenia weryfikacji złożonej dokumentacji w terminie 7 dni,
- 2. stwierdzenie, że bezczynność skarżonego organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3. orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny,
- 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu [...] października 2020 r. złożył Staroście zawiadomienie o zakończeniu prac geodezyjnych objętych zgłoszeniem nr [...], wraz z operatem technicznym zawierającym wyniki opracowania geodezyjnego dotyczącego opracowania dokumentacji do ustalenia służebności przesyłu na działce nr [...] położonej w obrębie K., gmina G.. Przedłożona dokumentacja geodezyjna została wykonana jako część składowa opinii technicznej opracowywanej na zlecenie Sądu Rejonowego L. w L. z siedzibą w Ś. w sprawie o sygnaturze akt [...]. Zgodnie z przepisem art. 12b ust. 1a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne weryfikacja dokumentacji winna zostać przeprowadzona w terminie do dnia [...] października 2020 r., co nie zostało wykonane. Takie działania organu są bezprawne i narażają skarżącego na wymierne straty finansowe wynikające z przekroczenia terminu wykonania opinii dla Sądu i ewentualnego wymierzenia przez Sąd stosownych kar porządkowych wynikających z nieopracowania opinii w terminie.
Z uwagi na to, że dokumentacja nie została jeszcze zweryfikowana przez Starostę, skarżący nie jest w stanie wykonać opinii i przesłać jej do Sądu, co wpływa na przewlekłość postępowania sądowego, a ponadto naraża skarżącego na ewentualną karę wymierzoną przez Sąd.
Skarżący wskazał, że w dniu [...] października 2020 r. za pośrednictwem Starosty wniósł do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Jednakże z uzyskanej przez skarżącego informacji wynika, że Starosta w przewidzianym prawie terminie nie nadał dalszego biegu sprawie.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie zaś o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).
Poddanie wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza jednak, że cała działalność administracji publicznej jest taką kontrolą objęta. Jej szczegółowy zakres został uregulowany w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a., wymieniającym formy działania administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Zgodnie z ostatnio wymienionym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, zaś zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych.
Jak wynika z przywołanych przepisów, w szczególności zaś z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na prawne formy działania organów w zakresie wykonywania administracji publicznej. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność obejmować może jedynie zaniechanie wydania decyzji, postanowień, aktów, podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień czy obowiązków wynikających z przepisów prawa. Innymi słowy, przepisy prawa nie pozwalają, by przedmiotem badania przed sądem administracyjnym były jakiekolwiek inne zaniechania organów.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ma to miejsce w szczególności w sytuacji, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych, sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów na mocy art. 5 p.p.s.a., jak również sprawy objętej właściwością sądów powszechnych.
W ocenie Sądu, opisany w skardze przedmiot sprawy wskazuje, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie dotyczy bezczynności organu podlegającej właściwości sądu administracyjnego, gdyż nie dotyczy żadnej z form działania organu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący M. D. w dniu [...] października 2020 r. przedstawił Staroście zawiadomienie o zakończeniu prac geodezyjnych objętych zgłoszeniem nr [...], wraz z operatem technicznym zawierającym wyniki opracowania geodezyjnego dotyczącego opracowania dokumentacji do ustalenia służebności przesyłu na działce nr [...] położonej w obrębie K., gmina G..
W dniu [...] października 2020 r. M. D. wniósł do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, za pośrednictwem Starosty, ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a., domagając się niezwłocznego załatwienia sprawy i zobowiązania Starosty do weryfikacji złożonej dokumentacji geodezyjnej.
Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Starosta przekazał ponaglenie L. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego.
W dniu [...] listopada 2020 r. sporządzono protokół weryfikacji wyników prac geodezyjnych – z wynikiem pozytywnym – i w dniu [...] listopada 2020 r. wpisano przedstawiony przez skarżącego operat techniczny do ewidencji materiałów zasobu.
Weryfikacja wyników prac geodezyjnych następuje stosownie do przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 z późn. zm.).
Z art. 12b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem: 1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów, b) kompletności przekazywanych wyników;
- 2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych (art. 12b ust. 1 ustawy).
W myśl art. 12b ust.1a ustawy weryfikacja jest dokonywana niezwłocznie, a w przypadku prac, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3, dla obszaru objętego zgłoszeniem prac:
- 1) do 1 ha - nie później niż w terminie 7 dni roboczych,
- 2) powyżej 1 ha do 10 ha - nie później niż w terminie 10 dni roboczych,
- 3) powyżej 10 ha - nie później niż w terminie 20 dni roboczych
- - od dnia otrzymania przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zawiadomienia o przekazaniu wyników zgłoszonych prac.
Do terminów, o których mowa w ust. 1a, nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu (art. 12b ust.1b).
Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny (art. 12b ust. 3 ustawy). O wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej informuje wykonawcę prac geodezyjnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie później niż w dniu roboczym następującym po dniu sporządzenia protokołu (art. 12b ust. 3a).
Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12b ust. 4 ustawy). Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, potwierdza ich przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wpisem do ewidencji materiałów tego zasobu i opatruje dokumenty i materiały przeznaczone dla podmiotu, na rzecz którego wykonawca prac geodezyjnych wykonuje prace geodezyjne, klauzulą urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3. Opatrzenie klauzulą następuje z chwilą przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 12b ust. 5).
W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne).
Przywołane przepisy przewidują zatem formę decyzji administracyjnej dla odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Wskazana decyzja jest wydawana w sytuacji wcześniejszego zrealizowania przez wykonawcę przysługującego mu prawa ustosunkowania się na piśmie, w terminie 14 dni, do negatywnego wyniku weryfikacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 221/17). W związku z tym uznać należy, że czynność poprzedzająca wydanie opisanej decyzji, polegająca na weryfikacji przez organ dokumentacji technicznej przekazanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sama przez się nie może zostać objęta zakresem działania sądów administracyjnych w oparciu o art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 153/19 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 871/16).
Czynność weryfikacji wyników prac geodezyjnych nie należy do kategorii aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 509/18 oraz oddalające skargę kasacyjną wniesioną od tego orzeczenia postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 425/19).
Skoro zaś etap weryfikacji przez organ dokumentacji technicznej samodzielnie nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a kontrola taka jest możliwa dopiero w odniesieniu do negatywnej dla wykonawcy pracy decyzji odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, to uznać należy niedopuszczalność wniesionej w niniejszej sprawie skargi na bezczynność organu w zakresie samej weryfikacji wyników pracy zgłoszonej przez skarżącego. Skarga na bezczynność w tym zakresie nie podlega kognicji sądu administracyjnego.
W konsekwencji i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę.
O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., według którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.