Uzasadnienie
Przedmiotem skargi L.H. (dalej: Strona, Skarżąca) jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Z akt sprawy wynika, że 7 listopada 2018 r. Skarżąca złożył w D. Urzędzie Wojewódzkim wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wraz z plikiem dokumentów. W dniu 30.12.2019 r. wpływa do Organu ponaglenie Strony w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Wojewodę w sprawie wniosku Strony. Organ 7 stycznia 2020 r. tworzy pismo do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w którym uznaje ponaglenie za zasadne i przekazuje je według właściwości do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W dniu 09.01.2020 r. do Organu wpływa skarga Strony na bezczynność/przewlekłość prowadzenia przez Wojewodę postępowania kierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Następnego dnia po wpływie skargi (tj. 10 stycznia 2020 r.) Organ tworzy pismo, w którym wzywa Stronę w terminie 7 dni (pod rygorem pozostawienia wniosku Strony bez rozpoznani) do osobistego stawiennictwa w D.Urzędzie Wojewódzkim lub jego delegaturach oraz o przedstawienie ważnego dokumentu podróży – kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe i okazanie oryginału do wglądu, a także o złożenie odcisków linii papilarnych. W dniu 27 stycznia 2020 r. Wojewoda sporządza zawiadomienie o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku Strony z uwagi na nieuzupełnienie wskazanych w wezwaniu braków.
W skardze, Skarżąca zarzuciła Organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – dalej jako k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy, naruszenie zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz zasady szybkości postępowania. W oparciu o wskazane naruszenia sformułowano wnioski o: 1) stwierdzenie, iż Wojewoda dopuścił się bezczynności/przewlekłości w prowadzeniu postępowania;
- 2) zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami sprawy;
- 3) stwierdzenie, że bezczynność/przewlekłość prowadzenia postepowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) przyznanie od Wojewody na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4.000,00 zł;
- 5) zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego;
- 6) o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi podniesiono brak podjęcia czynności w sprawie, brak kontaktu z inspektorem prowadzącym sprawę. Wskazano na wyczerpany tryb ponaglenia, niezachowanie terminu dwumiesięcznego na załatwienie sprawy, a także brak jakichkolwiek informacji o sprawie. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej uzasadniono koniecznością zadośćuczynienia za zaistniałe w sprawie okoliczności.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddaleni wskazując, że sposób prowadzenia postępowania nie wynika ze złej woli pracowników, ale jest skutkiem wpływu ogromnej ilości wniosków i braku możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych. Wskazano na brak podstaw, by uznać, że przewlekłość/bezczynność miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie uznając również wniosku o przyznanie sumy pieniężnej wskazano, że Skarżąca nie wykazała istnienia i rozmiaru krzywdy, powołując się lakonicznie na niedogodności.
Wobec cofnięcia skargi przez Stronę w części dotyczącej bezczynności Wojewody, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem o sygn. akt III SAB/Wr 110/20 z 24 marca 2020 r. umorzył na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a. postepowanie w wymienionym zakresie. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę została rozpatrzona w niniejszym wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) – dalej jako k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.
W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.
W myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu, Organ administracji dopuścił się przewlekłości, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Z akt tych wynika, że pierwsze czynności Wojewoda podjął po 12 miesiącach od wpływu wniosku. Czynnościami tymi były: przekazanie ponaglenia do Urzędu do Spraw Cudzoziemców a także zwrócenie się do Skarżącej o osobistego stawiennictwa. Zdaniem Sądu wezwania do usunięcia braków formalnych powinno nastąpić niezwłocznie po wpływie wniosku. Nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskowi nadać bieg niezwłocznie po jego wpłynięciu. Nie do zaakceptowania jest natomiast sytuacja, w której Organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po upływie ponad roku od jego wpłynięcia. Niewątpliwie czynności Organu administracji zostały podjęte już po dacie, w której wniosek winien był zostać załatwiony.
Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art.
7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony Organu administracji przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach związanych np. z pozyskaniem i szkoleniem pracowników, nie mogą bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania i zaniechanie w tym okresie poczynienia jakichkolwiek czynności zmierzających do wydania aktu administracyjnego w sprawie (do momentu wezwania o osobiste stawiennictwo) Sąd uznał, że przewlekłość Organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że stwierdzona przewlekłość wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) Organu oraz, że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się Skarżąca. O rażącym naruszeniu prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postępowania świadczy zlekceważenie wnioskodawcy - Skarżącej, Jej żądania oraz wprost zasad postępowania administracyjnego odnoszących się do maksymalnego terminu załatwienia sprawy, zasady zaufania do organów i czynnego udziału w postępowaniu.
Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.
Sytuacja, w której Skarżący czeka tak długo na rozstrzygnięcie – jak w rozpoznawanej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Co istotne do jakichkolwiek czynności związanych z merytorycznym procedowaniem Organ został dopiero zmuszony przez złożenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (świadczy o tym sekwencja zdarzeń w sprawie). Takie zachowanie Wojewody nie tylko podważa, zaufanie jednostki do organów administracji publicznej, ale jaskrawie ignoruje przepis art. 35 k.p.a. W ocenie Sądu, przewlekłość postępowania nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku.
Wobec znajdującego się w aktach administracyjnych zawiadomienia Wojewody z [...] stycznia 2020 r. nr [...] o pozostawieniu wniosku Skarżącej bez rozpoznania Sąd umorzył na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy, o czym orzeczono w pkt III wyroku.
Jako uzasadnione uznane zostało żądanie Strony skarżącej o przyznanie Jej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). Sąd uznaje, że przyznana kwota 1.000,00 zł jest adekwatna do występujących w sprawie okoliczności. W ocenie Sądu, żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości 4.000,00 zł było żądaniem zbyt wygórowanym. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również - w pewnym stopniu na zadośćuczynienie Stronie skarżącej, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego obciążeniem finansowym dla organu, a na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu.
Naruszenie w ten sposób praw strony będzie natomiast uzasadniało zastosowanie tego środka (zasądzenie sumy pieniężnej) w szczególności w przypadkach, gdy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu przez organ jej sprawy wiąże się z powstaniem dla niej znacznych dolegliwości. Takie niewątpliwie towarzyszą także sytuacji przedłużającego się braku rozstrzygnięcia, co do legalności pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w pkt V wyroku.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.