Uzasadnienie
W sprawie bezsporne są następujące okoliczności faktyczne i prawne - ostateczną decyzją Wójta Gminy B.-D. z dnia 15 kwietnia 1998 r., na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/, po rozpatrzeniu wniosku inwestora Ochotniczej Straży Pożarnej w R., ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr 192/1 dla inwestycji polegającej na budowie budynku Ochotniczej Straży Pożarnej,
- decyzją, Wójta Gminy B.-D. nr 66 z dnia 1 października 1998 r., z powołaniem się na przepisy art. 33 ust 1, art. 34 ust 4, art. 36 Prawa budowlanego, art. 104 Kpa oraz porozumienie zawarte z Kierownikiem Urzędu Rejonowego w G., po rozpatrzeniu wniosku inwestora Ochotniczej Straży Pożarnej w R. - zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w R.,
- od decyzji Wójta Gminy B.-D. nr 66, udzielającej pozwolenia na budowę, odwołanie wnieśli współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości Krystyna i Jan G. zarzucając m.in., że inwestor przystąpił do robót budowlanych /wylanie fundamentów/ przed upływem 14 dni od doręczenia mu decyzji o pozwoleniu na budowę,
- Kierownik Urzędu Rejonowego w G. decyzją (...) z dnia 26 października 1998 r., na podstawie art. 48 i art. 87 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, nakazał Zarządowi Ochotniczej Straży Pożarnej w R. dokonanie rozbiórki fundamentów, wykonanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę,
- od powyższej decyzji (...) z dnia 26 października 1998 r. odwołanie wniósł inwestor Ochotnicza Straż Pożarna w R.,
- Wojewoda R. rozpoznając w tym samym dniu, gdyż 2 grudnia 1998 r., wymienione powyżej odwołania Krystyny i Jana G. oraz inwestora Ochotniczej Straży Pożarnej w R. orzekł a/ decyzją (...) z dnia 2 grudnia 1998 r. nie uwzględnił odwołania Ochotniczej Straży Pożarnej w R. od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. (...) z dnia 26 października 1998 r., nakazującej rozbiórkę fundamentów i utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji przytoczono, iż skoro inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie nie ostatecznej decyzji, wydanie nakazu rozbiórki było konieczne gdyż ustawodawca nie przewidział żadnych sytuacji, dających możliwość złagodzenia tego przepisu.
b/ decyzją (...) z dnia 2 grudnia 1998 r., uwzględniając odwołanie Krystyny i Jana G., uchylił zaskarżoną decyzję Wójta Gminy B.-D. z dnia 1 października 1998 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. W motywach decyzji stwierdzono, iż skoro roboty budowlane zostały rozpoczęte, to zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego wykonana część obiektu podlega rozbiórce zaś w tej sytuacji organ I instancji powinien zastosować się do dyspozycji art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego.
Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ww. decyzje Wojewody R. z dnia 2 grudnia 1998 r. (...) wniesione zostały przez inwestora Ochotniczą Straż Pożarną w R., który domagał się ich uchylenia. Skarżący nie kwestionował ustalenia, iż "zbyt wcześnie" rozpoczął roboty budowlane. Ustalenie to jednak nie powinno, w ocenie skarżącego, prowadzić do wydania nakazu rozbiórki. Naruszono przy tym reguły procesowe, gdyż inwestor nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki zaś pośpiech świadczy o złej woli organów.
Powyższe skargi, na podstawie art. 219 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, połączono celem łącznego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zarzutom obydwu skarg nie można odmówić słuszności przy czym sąd, nie będąc związany granicami skargi /art. 51 powołanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/, z urzędu wziął pod uwagę, że zaskarżona decyzja z 2 grudnia 1998 r. (...) wydana została z naruszeniem art. 7, art. 9, art. 77 i art. 107 Kpa oraz art. 48 Prawa budowlanego zaś decyzja z 2 grudnia 1998 r. z obrazą art. 107 i art. 138 Kpa.
Przede wszystkim trafnie zarzuca skarżący inwestor, iż w postępowaniu przed organem I instancji - poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji (...) z dnia 2 grudnia 1998 r. - został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym skoro nie doręczono mu zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki, a jednocześnie uniemożliwiono złożenie jakichkolwiek oświadczeń w sprawie. Świadczy o tym chociażby kolejność podejmowanych czynności: po wpłynięciu do Kierownika Urzędu Rejonowego w G. pisma współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości Jana G. z dnia 12 października 1998 r., zawiadamiającego o rozpoczęciu robót i domagającego się ich wstrzymania, przeprowadzono w dniu 14 października 1998 r. oględziny budowy zaś decyzję o rozbiórce organ I instancji wydał w dniu 26 października 1998 r.
Niezależnie od zarzutów przytoczonych w skargach, z urzędu należało wziąć pod uwagę, iż zarówno w decyzji organu I instancji z dnia 26 października 1998 r., nakazującej rozbiórkę, jak i w zaskarżonej decyzji (...) z dnia 2 grudnia 1998 r., utrzymującej ją w mocy, ograniczono się do stwierdzenia, iż inwestor "rozpoczął budowę" na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie wiadomo jaki był stan zaawansowania robót w dacie podejmowania decyzji przez organ I instancji /z protokołu oględzin wynika, że fundamenty wykonane zostały w 70 procent/, a także czy organ rozważał bezsporną okoliczność, iż nadal toczy się postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę oraz jakie skutki prawne należy łączyć z tym postępowaniem, a wreszcie czy i dlaczego, przed wydaniem decyzji z dnia 26 października 1998 r., nie orzeczono wstrzymania wykonywania robót budowlanych. Jeśli przy tym uwzględnić, że uzasadnienie decyzji organu I instancji z dnia 26 października 1998 r. składa się z trzech zdań /z czego zdanie drugie stanowi o orzeczeniu "jak w sentencji" zaś zdanie trzecie obejmuje pouczenie o wniesieniu odwołania/, trudno mówić o poczynieniu niezbędnych ustaleń umożliwiających ocenę zgodności z prawem orzeczonego nakazu rozbiórki.
Gdyby przyjąć, że w ocenie organu I instancji kwestie te nie mają znaczenia i dla wydania nakazu rozbiórki wystarczy ustalenie "rozpoczęcia robót budowlanych" to po pierwsze stanowisko to byłoby niezwykle kontrowersyjne, a po wtóre i tak byłoby konieczne ustalenie zakresu wykonanych robót, a w tym ich stopnia zaawansowania prac, po to aby móc prawidłowo określić przedmiot sprawy aby umożliwić wykonalność nakazu rozbiórki. Rozważania te, dotyczące hipotez ewentualnie przyjętych przez organ I instancji, są jednak bezprzedmiotowe z uwagi na brak niezbędnych ustaleń w tym zakresie.
Zasygnalizować jedynie należy, iż otwartą kwestią jest ocena wzajemnej relacji pomiędzy unormowaniem z art. 48 i art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego oraz odpowiedź na pytanie czy w sprawie ma w ogóle zastosowanie przepis art. 48 Prawa budowlanego, o czym będzie mowa poniżej. Kontynuując natomiast rozważania dotyczące orzeczonego nakazu rozbiórki także zaskarżona decyzja (...) z dnia 2 grudnia 1998 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 26 października 1998 r., nie spełnia wymogów z art. 107 Kpa z braku prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W uzasadnieniu tej decyzji, bez uzupełnienia ustaleń organu I instancji i z pominięciem rozważań w odniesieniu do podniesionych powyżej zagadnień, organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, iż w art. 48 Prawa budowlanego - "ustawodawca nie przewidział żadnych sytuacji, dających możliwość złagodzenia tego przepisu".
Z powyższych względów zaskarżona decyzja (...) z dnia 2 grudnia 1998 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia 26 października 1998 r., podlegają uchyleniu, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 2 powołanej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.
Jeśli chodzi o zaskarżoną decyzję (...) z dnia 2 grudnia 1998 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy B.-D. z dnia 1 października 1998 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę /zaś sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji/ wydana została z oczywistym naruszeniem art. 138 par. 2 Kpa.
Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I instancji /por. przykładowo tezę wyroku NSA z dnia 9 października 1992 r. V SA 137/92 - ONSA 1993 nr 1 poz. 22/. Oznacza to, iż organ odwoławczy zobowiązany jest do wydania orzeczenia merytorycznego a jedynie wyjątkowo, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, możliwe jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W warunkach sprawy organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (...) z dnia 2 grudnia 1998 r. nie wskazał czy i w jakim zakresie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przeciwnie z motywów tej decyzji wynika jedynie wskazanie, iż "w zaistniałej sytuacji organ rozpatrując ponownie sprawę winien zastosować się do dyspozycji art. 35 ust. 5 ustawy Prawo budowlane". Nie wymaga zatem bliższych rozważań, iż omawiana decyzja organu odwoławczego, jako decyzja kasatoryjna, wydana została z naruszeniem art. 138 par. 2 Kpa.
Już tylko z tych względów również zaskarżona decyzja (...) z dnia 2 grudnia 1998 r. podlega uchyleniu na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.
W toku ponownego rozpoznania sprawy, w przedmiocie nakazu rozbiórki, rzeczą organu I instancji będzie przede wszystkim uzupełnienie postępowania dowodowego i jednoznaczne wyjaśnienie zakresu dotychczas wykonanych prac budowlanych, na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę /tj. czy wybudowane zostały wyłącznie fundamenty w całości lub części i czy w 70 procent jak to wynika z protokołu oględzin oraz czy też prace te są względnie były kontynuowane/. Jednocześnie organ winien mieć na uwadze, iż nadal pozostaje w toku i nie zostało zakończone postępowanie administracyjne o udzielenie pozwolenia na budowę.
W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego może się okazać potrzeba wydania postanowienia o wstrzymaniu robót na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, a następnie decyzji o zaniechaniu dalszych robót /art. 51 ust. 1 pkt 1 tego prawa/ do czasu zakończenia toczącego się postępowania o pozwolenie na budowę. Nie można również wykluczyć celowości zawieszenia postępowania o rozbiórkę, wszczętego z urzędu, z powołaniem się na przepis art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa, do czasu zakończenia postępowania o pozwolenie na budowę.
Z kolei rzeczą organu odwoławczego, w związku z uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji (...) z dnia 2 grudnia 1998 r., będzie udzielenie odpowiedzi na pytania w przedstawionym powyżej zakresie. W szczególności zaś niezbędne będzie zajęcie jednoznacznego stanowiska co do relacji pomiędzy unormowaniem z art. 48 a art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym zakresie pomocne mogą się okazać wywody i argumentacja zawarta w motywach uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. OPS 3/97 /ONSA 1998 Nr 1 poz. 3/.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, rozpoczęcie robót budowlanych, na podstawie nie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, samo przez się nie oznacza, iż spełnione zostały przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego, a w każdym bądź razie nie sposób mówić o jakimkolwiek automatyźmie. Co więcej, tak jak to ma miejsce w sprawie, rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych, na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, polegających na wylaniu ław fundamentowych, jest wprawdzie działaniem niezgodnym. z prawem, gdyż narusza przepis art. 28 Prawa budowlanego, jednakże działanie takie, wyłącza możliwość wydania nakazu rozbiórki, przez organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego przed rozpoznaniem odwołania przez organ II instancji, wniesionego od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.
W związku z powyższym skład orzekający nie podziela zasadności tezy przedstawionej w wyroku NSA z dnia 21 lipca 1998 r. II SA/Ka 1702/96, nie publ., według której "roboty prowadzone na podstawie decyzji, która nie uzyskała przymiotu ostateczności są robotami prowadzonymi na ryzyko inwestora i zagrożonymi sankcją przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego". O ile bowiem można się zgodzić ze stwierdzeniem, iż roboty takie prowadzone są "na ryzyko" inwestora, który musi się liczyć z możliwością uwzględnienia odwołania i wyeliminowaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego przez organ II instancji, a w konsekwencji inwestor musi się liczyć z możliwością nakazania rozbiórki, jednakże tego rodzaju stan faktyczny nie mieści się w dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego.
Inaczej rzecz ujmując, inwestor, mimo że działa na własne ryzyko, ma prawo oczekiwać, iż organ odwoławczy /także w sytuacji rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę/ po pierwsze rozpatrzy jego sprawę i dokona merytorycznej oceny zasadności udzielonego pozwolenia na budowę, a po wtóre ma prawo oczekiwać, iż organ odwoławczy nie uwzględni odwołania. Wydaje się przy tym oczywistym, iż w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego, do którego kompetencji należy zwalczanie samowoli budowlanej, działający niezależnie od organu architektoniczno-budowlanego, udzielającego pozwolenia na budowę, nie może wydać nakazu rozbiórki, a jedynie orzec o wstrzymaniu robót budowlanych, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do czasu rozpoznania odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie za tym stanowiskiem przemawiają następujące argumenty:
Po pierwsze: nie można postawić znaku równości pomiędzy inwestorem, który przystępuje do budowy bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę a inwestorem, który legitymuj e się ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto decyzją o pozwoleniu na budowę, mimo że nie posiada ona przymiotu ostateczności. Przepis art. 48 Prawa budowlanego ma niewątpliwie charakter represyjny /przewiduje niezwykle surową sankcję/ i już tylko z tej przyczyny nie może być interpretowany rozszerzająco. W założeniu przepis ten ma być wymierzony przeciwko tym, którzy przystępują do budowy nie poddając się zasadom procedury ustalonej przez Prawo budowlane. Chodzi więc o sytuacje budowy bez występowania na drogę postępowania administracyjnego, a nie o odpowiedzialność za procesowe skutki wydanego aktu administracyjnego. Hipoteza art. 48 Prawa budowlanego obejmuje więc określone /naganne/ zachowanie się inwestora /zaniechanie wystąpienia o pozwolenie a więc o tzw. samowolę/ a nie obejmuje formalnej oceny skutku prawnego decyzji administracyjnej.
Nie można przy tym pominąć, iż doręczenie stronom decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza wprowadzenie tej decyzji do obrotu prawnego. Dla adresata decyzji oznacza to uzyskanie rozstrzygnięcia w sprawie wraz ze stanowiskiem organu, który związany jest tym rozstrzygnięciem /por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r. II SA/Łd 147/99 - nie publ./ zaś wyeliminowanie tej decyzji z obrotu może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych w Kpa. Poza tym inwestor ma prawo oczekiwać na rozstrzygnięcie organu odwoławczego także w przypadku rozpoczęcia budowy i częściowego zrealizowania inwestycji /wykonanie fundamentów/ na własne ryzyko. Nieporozumieniem więc byłoby objęcie tego stanu faktycznego hipotezą art. 48 Prawa budowlanego.
Po drugie: analiza unormowań z art. 48 oraz art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż zakresy tych unormowań nie nakładają się a przeciwnie wzajemnie się uzupełniają /por. szersze rozważania w tym przedmiocie zawarte w powołanej powyżej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r. OPS 3/97 - ONSA 1998 Nr 1 poz. 3/. Nie jest rzeczą przypadku, uwzględniając racjonalność ustawodawcy, iż w art. 28 Prawa budowlanego mowa jest o ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zaś w art. 48 jedynie o braku pozwolenia /bez powołania ostateczności tego pozwolenia. Już to wyraźnie wskazuje, że naruszenie art. 28 Prawa budowlanego, aczkolwiek również naganne i stanowiące naruszenie prawa nie jest jednak objęte dyspozycją i sankcją z art. 48 Prawa budowlanego.
Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest wyrażenie ustawowe zawarte w art. 50 ust 1 "W przypadkach innych niż określone w art. 48" co oznacza nic innego jak objęcie tym unormowaniem stanów faktycznych przystąpienia do wykonywania robót budowlanych przed ostatecznością pozwolenia na budowę, skutkującym wydaniem postanowienia o wstrzymaniu rozpoczętych robót budowlanych z wyłączeniem /niewydaniem/ nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.
Po trzecie: nie można nie dostrzec brzmienia art. 90 Prawa budowlanego przewidującego sankcje karne związane z naruszeniem art. 48 i art. 50 ust. 1, w brzmieniu znowelizowanym ustawą z dnia 6 czerwca 1997 r. /Dz.U. nr 88 poz. 554/. Przede wszystkim należy podnieść, iż naruszenie prawa z art. 28 Prawa budowlanego nie zostało spenalizowane. Dlatego też nie do obrony byłby pogląd według którego inwestor posiadający ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, a także nieostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, który zrealizował część obiektu /fundament/ podlega wprost odpowiedzialności i karze, o której mowa w art. 90 Prawa budowlanego, na tych samych zasadach co inwestor, który nie posiada żadnego pozwolenia na budowę i tylko dlatego, iż działając na własne ryzyko rozpoczął roboty budowlane przed ostatecznością decyzji o pozwoleniu na budowę /uwzględniając wszystkie konsekwencje, o których była już mowa, łącznie z hipotetyczną możliwością nakazu rozbiórki w razie uchylenia pozwolenia na budowę/. Wydaje się oczywistym, że inwestor w omawianej sytuacji będzie podlegał odpowiedzialności, jednakże dopiero w razie nie zastosowania się do orzeczonego wstrzymania robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 a nie art. 48 Prawa budowlanego. Odmienna wykładnia art. 90 Prawa budowlanego byłaby niczym nie uzasadnioną nadinterpretacją.
Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia przepis art. 55 ust. 2 powoływanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.