Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją, po wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, orzeczono w trybie art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa o odmowie uwzględnienia wniosku inwestora. W motywach takiego rozstrzygnięcia podano, iż przedmiotowy obiekt budowlany został zbliżony do granicy z działką sąsiednią na odległość mniejszą od 3 m. Faktyczna odległość wynosi bowiem 2.64 cm. W skardze na powyższą decyzję zarzuca się, iż decyzja ta została podjęta z pominięciem interesu strony skarżącej jako inwestora.
Odpowiadając na skargę organ, który wydał zaskarżoną decyzję, wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do treści art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej po ustaleniu, iż zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 145 par. 1 Kpa, /ta zaś okoliczność nie jest sporna w sprawie/ oraz po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, w razie uznania, że kwestionowane we wznowionym postępowaniu orzeczenie administracyjne było nieprawidłowe, uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Zaskarżona decyzja w niniejszej sprawie odpowiada wymogom z art. 151 par. 1 pkt 2 Kpa. Problem natomiast sprowadza się do tego, czy zasadnie organ orzekający uznał dotychczasową decyzję za nieprawidłową i w związku z tym podlegającą uchyleniu.
Zasadniczym motywem stwierdzenia nieprawidłowości /wadliwości materialnej/ decyzji budowlanej podanym przez organ orzekający, jest ustalenie w toku wznowionego postępowania, iż obiekt został usytuowany w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki sąsiedniej. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie powołano się na przepis par. 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 46 ze zm./, jednakże pomimo to należy wnosić, że organ miał na myśli właśnie niezgodność zlokalizowania obiektu właśnie z tym przepisem.
Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem.
Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego zobligowany jest więc do oceny, czy ma w sprawie zastosowanie przepis par. 12 ust. 4 pkt 2 cyt. rozporządzenia.
Przepis par. 12 ust. 4 określa wymóg zachowania odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami. W związku z tym, iż istotą tego przepis jest nie tyle kwestia techniczna taka jak np. odległość od sąsiednich obiektów, urządzeń itp., lecz od granicy działki, a więc w rzeczywistości od sąsiednich nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny powziął zasadnicze wątpliwości co do tego, czy można uznać, iż jest to przepis wykonawczy, realizujący upoważnienie określone w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/.
Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego upoważnił właściwy naczelny organ administracji państwowej do określenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie dla budynków oraz związanych z nimi urządzeń. Pojawia się więc pytanie, czy określenie odległości obiektu budowlanego od granicy działki sąsiedniej /a więc w istocie od granicy nieruchomości należącej nie do inwestora, ale do osoby trzeciej/, jest tą materią należącą do warunków technicznych /techniczno-budowlanych/, do której odnosi się powyższe upoważnienie ustawowe, czy też faktycznie jest to materia z zakresu własnościowych stosunków sąsiedzkich, należąca do dziedziny prawa cywilnego, nie zaś prawa administracyjnego oraz ogranicza prawa właścicielskie w sposób dość formalny i sztywny /ograniczenie praw właściciela w kwestii zachowania odległości od granicy z nieruchomością sąsiada, nawet jeśli ten wyrazi zgodę na odstępstwo w tym zakresie/.
Wypada zauważyć, iż kwestią budowy przy granicy nieruchomości inwestora, a tym samym również przy granicy nieruchomości należącej do sąsiada, zajął się już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001 r. P 11/00.
Trybunał Konstytucyjny orzekł tym wyrokiem o niezgodności z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ przepisu par. 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./ - w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis par. 12 ust. 6 warunków technicznych w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki na budowę przy granicy dotyczy materii, która nie może być regulowana w aktach normatywnych rangi podustawowej, bowiem treść przepisu należy do tzw. materii ustawowej. Każde wkroczenie w tę materię przez organ władzy wykonawczej w akcie podstawowym prowadzi do niedopuszczalnego naruszenia hierarchii źródeł prawa.
Kolejną kwestią, którą zajął się Trybunał Konstytucyjny, było dokonanie oceny upoważnienia ustawowego zawartego w art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego, zawierającego delegację dla właściwego ministra do wydania przepisów techniczno-budowlanych z uwzględnieniem, że ustawa wyraźnie określa, jakie przepisy prawne można uznać za techniczno-budowlane. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nawet przy rozszerzającej interpretacji tegoż przepisu nie sposób doszukać się w jego treści upoważnienia do interwencji w sferę prawa własności.
Własność, tak jak i inne prawa i wolności jednostki, nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom, z tym, że ograniczenia własności są dopuszczalne z zachowaniem warunków przewidzianych w art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zasadnicze znaczenie ma to, że jedyną dopuszczalną formą wprowadzenia ograniczeń jest forma ustawowa. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie a ponadto tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw /art. 31 ust. 3 Konstytucji RP/. W art. 64 ust. 3 stwierdza się dalej, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, co potwierdza i umacnia zarazem zasadę wyrażoną w art. 31 ust. 3.
W konsekwencji w omawianym wyroku z całą stanowczością Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż cala sfera ograniczeń prawa własności należy do tzw. materii ustawowej, w związku z czym ustawodawca nie może delegować władzy prawodawczej w tym zakresie na inne organy.
Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż w żadnym z przepisów Prawa budowlanego nie sformułowano normy prawnej dotyczącej zabudowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej oraz przewidującej obowiązek uzyskania zgody na taką budowę właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wszelkie ograniczenia prawa własności, w tym wiążące się z budową przy granicy z nieruchomością stanowiącą własność osoby trzeciej, jak i warunek uzyskania zgody takiej osoby, stanowią jednak materię ustawową. Wprowadzenie takiego ograniczenia, bez jakiegokolwiek oparcia w materialnoprawnym unormowaniu ustawowym Trybunał Konstytucyjny uznał więc za naruszające nakaz ustawowego unormowania ograniczeń praw i wolności, a w szczególności prawa własności. Przepis par. 12 ust. 6 rozporządzenia, mimo że został wydany z powołaniem się na przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nie spełnia wymagań określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP dla aktów wykonawczych.
Sprawą budowy na granicy między sąsiednimi działkami /nieruchomościami/, zajmował się także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 marca 2000 r. P 10/99. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis par. 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./ przewidujący, iż ogrodzenie powinno być ażurowe co najmniej powyżej 0,6 m od poziomu terenu, chyba że konieczność budowy ogrodzenia innego wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo wymagań ochrony akustycznej lub warunków użytkowania działki, w zakresie, w jakim dotyczy ogrodzeń między sąsiednimi działkami, dla których budowy nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie - jest niezgodny z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia.
Trybunał Konstytucyjny zauważył, że jak już wielokrotnie w orzecznictwie swym się wypowiadał, na tle nowej Konstytucji rozporządzenie musi odpowiadać szeregu warunkom. Musi nie tylko czynić zadość wymaganiom formalnym ustanowionym w art. 92 Konstytucji, ale także - w płaszczyźnie materialnej - nie może zawierać unormowań, które stanowią materię ustawową. Materię taką stanowią m.in. unormowania dotyczące sfery praw i wolności jednostki, a w szczególności - ustanawiające ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw /art. 31 ust. 3 Konstytucji/.
Rozporządzenie wydawane na podstawie ustawy musi zachować charakter aktu wykonawczego. Rolą rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie. Regulacje materialnoprawne, a do takich należy przepis par. 42 ust. 1 cyt. rozporządzenia, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza o niezgodności rozporządzenia z ustawą. Jeżeli okaże się, że przepisy rozporządzenia normują materię ustawową, to z natury rzeczy musi oznaczać, że wykroczyły one poza granice upoważnienia, bowiem ustawa nie może upoważniać do normowania takich materii w rozporządzeniu.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego należy przyjąć, że upoważnienie udzielone w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. do wydania rozporządzenia wykonawczego nie obejmuje przyzwolenia na unormowanie w rozporządzeniu spraw stanowiących obecnie materię ustawową. Jeżeli więc w rozporządzeniu sprawy takie zostały uregulowane, to nie było po temu podstawy w art. 7 ust. 1 pkt 2, czyli zachodzi sprzeczność rozporządzenia z ustawą. Poza wymaganiami wynikającymi z ustawy - właściciel może więc swobodnie decydować w kwestii budowanego ogrodzenia. Ustawodawca może, o ile znajdzie po temu uzasadnienie - ustanowić ograniczenie swobody właściciela przy budowie ogrodzenia. Jest to jednak materia ustawowa i skoro ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie takich ograniczeń, nie mogą one być wprowadzane w rozporządzeniu.
Opowiadając się w pełni za wyrażonymi w cytowanych wyrokach Trybunału Konstytucyjnego poglądami należy stwierdzić, iż mają one znaczenie także w rozpoznawanej obecnie przez Naczelny Administracyjny sprawie.
Stanowisko organu wydającego zaskarżoną decyzję wynika z przyjęcia, iż inwestor jest związany wymogiem zachowania odległości przedmiotowego budynku od granicy nieruchomości stanowiącej własność osoby trzeciej /sąsiada/. Jednakże zawarty w omawianym rozporządzeniu przepis określający odległości od granicy działki nie ma w istocie charakteru techniczno-budowlanego lecz odnosi się do stosunków między sąsiadami. Problematyka ta ma natomiast charakter cywilnoprawny, gdyż wiążące się z ograniczeniem w korzystaniu z własności nieruchomości. Przepis par. 12 ust. 4 nie może więc być traktowany jako wykonanie upoważnienia ustawowego do określenia "warunków technicznych", lecz w rzeczywistości wkracza w materię dotyczącą korzystania z praw właścicielskich do nieruchomości, należącą do dziedziny stanowiącej "prawo sąsiedzkie", która została konstytucyjnie zastrzeżona do uregulowania ustawowego.
Należy zauważyć, iż brak jest uzasadnienia do odmiennego traktowania budowy bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią i budowy, która ma być realizowana w pewnej odległości od granicy działki /3 m, 4 m, 1,5 m/. We wszystkich tych rozwiązaniach prawnych chodzi bowiem o ograniczenie praw właścicielskich inwestora nie ze względów czysto technicznych /techniczno-budowlanych/, lecz z uwagi na interes prawny właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zarówno budowa bezpośrednio granicy, jak też w określonej przepisem par. 12 ust. 4 ww. rozporządzenia odległości muszą być traktowane na tych samych zasadach, to jest należy przyjąć, że w razie uznania przez normodawcę potrzeby ustalenia w tym zakresie określonych ograniczeń, stosowny przepis powinien być zamieszczony w samej ustawie, a nie w akcie prawnym niższego rzędu /rozporządzeniu/.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, który w myśl art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, jest związany tylko ustawą, odmówił zastosowania przepisu par. 12 ust. 4 ww. rozporządzenia, jako wydanego niezgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Ma to ten skutek, iż nie może być w rozpatrywanej sprawie brany pod uwagę warunek zachowania wskazanej odległości od granicy działki. Organ administracji publicznej rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym /uchylona jest bowiem tylko decyzja wydana w II instancji/, powinien więc mając na uwadze art. 7 Kpa, wyrażający zasadę uwzględnienia słusznego interesu obywateli, przez których należy rozumieć wszystkie strony postępowania, dokonać oceny, czy kwestionowana w postępowaniu wznowień i owym decyzja nie narusza innych przepisów, a w szczególności art. 5 ustawy - Prawo budowlane.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ww. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 tej ustawy.