Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. N., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak: [...] stwierdzającą po wszczęciu postępowania z urzędu nieważność decyzji Burmistrza Miasta R. z dnia [...] sierpnia 1999 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. N. pozwolenia na modernizację istniejącego obiektu budowlanego, położonego przy ul. G. na działce nr ew. [...] obrębu [...] w R..
W toku postępowania administracyjnego ustalono co nasteruje;
Decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. znak [...] Burmistrz Miasta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. N. pozwolenia na modernizację istniejącego obiektu budowlanego wyżej opisanego.
Wojewoda [...] stwierdzając decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] nieważność w/w decyzji Burmistrza wskazał, że ta zapadła z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1a i 1b ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (tekst jednolity Dz. U. nr 106, p[oz. 1126 z 2000 r. z późn. zm.).
Zdaniem wojewody wbrew dyspozycji tego przepisu Burmistrz wydał w/w decyzję inwestorce, która nie legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto zatwierdzony wówczas projekt budowlany pozostawał w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której warunki ustalono na podstawie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta R. z 1990 r. (z późniejszymi zmianami). Przedmiotowa inwestycja znajdowała się na działce o nr ewid. [...] i była przeznaczona na teren leśny, zieleń izolacyjna cmentarza z zakazem nowych pochówków. Dla tego terenu dopuszczono zachowanie istniejącej zabudowy usługowej z możliwością przebudowy nadbudowy i modernizacji obiektów bez możliwości ich rozbudowy oraz wykluczające nową zabudowę.
W niniejszej sprawie obiekt zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miał ulec modernizacji. Był obiektem typowym wykonanym z blachy stalowej powlekanej o powierzchni 13,6m². Wyżej opisana decyzja Burmistrza zaś zatwierdzała projekt budowlany budynku murowanego o powierzchni 39,8m² i o obrysie znacznie wykraczającym poza obrys obiektu istniejącego.
Zdaniem Wojewody [...] w powołanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta R. doszło do naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1a i 1b ustawy Prawo budowlane z 1994 r., co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Rozstrzygając zaskarżoną decyzją organ II instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił w zasadzie powyższą argumentację organu I instancji. Organ wskazał jednak, że doszło ostatecznie do nabycia przez inwestora prawa do całego terenu objętego przedmiotową inwestycją.
W tych okolicznościach, zdaniem organu, brak prawa do dysponowania nieruchomością w chwili wydawania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Zdaniem organu II instancji, bez wątpienia opis robót budowlanych oraz porównanie obiektu sprzed modernizacji z przedstawioną w projekcie formą architektoniczną jaką przedmiotowy obiekt stanowi po modernizacji, świadczy o tym, że dokonana została rozbudowa, doszło do powiększenia obiektu, a wylanie ław fundamentowych czyni z poprzedniej budowli nowy budynek. Wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na modernizację w sytuacji, gdy w sposób oczywisty z załączonego projektu budowlanego wynika, iż zamierzone roboty budowlane będą miały charakter rozbudowy, stanowi w realiach tej sprawy naruszenie rażące, jak podał organ –art. 35 ust. 1 pkt a i b Prawa budowlanego.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] sierpnia 2003 r. B. N. dochodziła uchylenia zaskarżonej poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie przepisów:
- – art. 7 i 8 kpa, polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
- – art. 77 kpa, polegające na zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;
- – art. 107 kpa – brak wskazania dowodów, na których oparł się organ i brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji;
- – naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie, że ewentualne naruszenie prawa, do którego miało dojść przy wydawaniu pozwolenia na budowę, miało charakter rażącego naruszenia prawa.
Zdaniem skarżącej organ niedokładnie zbadał i rozważył materiał dowodowy, skoro mówi o rozstrzygnięciu "Wojewody [...]", a chodzi o Wojewodę [...]. Organ II instancji wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 35 ust. 1 pkt a i b Prawa budowlanego – takiego przepisu nie ma – jest art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b.
Organ nie dokonał szczegółowej analizy warunków ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a bez tego nie jest możliwe stwierdzenie, że decyzja narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b Prawa budowlanego. Ponadto plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał "modernizację, przebudowę, nadbudowę", a decyzja właśnie przewidywała "modernizację".
Zdaniem skarżącej, trudno uznać, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, skoro w skutek wydania decyzji o pozwoleniu na budowę istniejący zdewastowany i nieestetyczny obiekt został przebudowany na obiekt stanowiący wizytówkę miasta R.. Organ nie dokonał zatem oceny skutków społeczno-ekonomicznych, jakie ewentualne naruszenie prawa miałoby pociągać. Skarżąca oszacowała, że będzie dochodziła odszkodowania w kwocie 400000 zł za szkody, które poniosła w skutek stwierdzenia nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, a w takim właśnie zakresie możliwa jest jej sądowa kontrola (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. nr 153, poz. 1269).
Należy podkreślić, że postępowanie nieważnościowe tj. prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem w przeciwieństwie do postępowania głównego-rozpoznawczego, nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej decyzji z jednego punktu widzenia, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w w/w przepisie prawa.
W niniejszej sprawie organy uznały, że zachodzi przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc rażące naruszenie prawa.
Sąd w pełni podziela powołaną ocenę. Co istotne ocena charakteru naruszenia nastąpiła w odniesieniu do konkretnych okoliczności i skutków, jakie to naruszenie powoduje.
Zdaniem Sądu, organ w zaskarżonej decyzji wskazał prawidłowo, że decyzja Burmistrza w przedmiotowej sprawie rażąco narusza przepis art. 35 Prawa budowlanego, choć omyłkowo nie wskazał prawidłowo, że chodzi o ust. 1 pkt 1 litera a i b tego przepisu. W ocenie Sądu nie jest to jednak uchybienie, które stanowiłoby naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo w rozumieniu art. 7 i 77 kpa wykazały w oparciu o zebrany materiał dowodowy – dokumenty, że treść badanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią w/w przepisu Prawa budowlanego przez proste ich zestawienie. W sprawie nie ma bowiem oczywistej zgodności między decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a taki wymóg zgodności wynika wprost z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b.
Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego dopuszcza "zachowanie istniejącej zabudowy usługowej z możliwością przebudowy, nadbudowy i modernizacji bez możliwości ich rozbudowy...".
Prosta analiza decyzji o pozwoleniu na budowę wskazuje tymczasem, że przewiduje ona rozbudowę obiektu w jego pierwotnym obrysie, a wręcz budowę nowego obiektu, co jest w świetle w/w decyzji oczywiście niedopuszczalne. Jak słusznie wskazały organy, świadczy o tym powiększenie budynku w jego nowym obrysie, usadowienie na ławach fundamentowych.
Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy organy prawidłowo przyjęły, że powyższe naruszenie przepisu prawa ma charakter rażącego naruszenia prawa. Cechą rażącego a zatem kwalifikowanego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie.
W ocenie Sądu, zasadne było zatem stwierdzenie nieważności przedmiotowej w sprawie decyzji, gdyż decyzja w oczywisty i konkretny sposób narusza przepis prawa – art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b Prawa budowlanego i wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie, o czym świadczy też stanowisko Najwyższej Izby Kontroli, która w tej sprawie wypowiedziała się inicjując nawet pierwotnie postępowanie nieważnościowe (patrz decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...]).
Dodatkowo należy podnieść, że roszczenia odszkodowawcze sygnalizowane przez skarżącą nie mogą mieć wpływu na ocenę zasadności zaskarżonej decyzji.
Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270).