Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 maja 1992 r., wydaną przez Burmistrza Dzielnicy w W. na podstawie art. 28 i 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, zezwolono Marcie O. i Piotrowi N. na powiększenie lokalu mieszkalnego nr 14 w budynku przy ul. M. nr 69a przez adaptację na ten cel poddasza według projektu stanowiącego integralną część decyzji. Z załączonych do akt dokumentów wynika, że to pomieszczenie strychowe zostało zakwalifikowane do adaptacji na cele mieszkalne przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej w W. oraz Wydział Architektury Urzędu Dzielnicy, a właściwy Wydział Spraw Lokalowych decyzją z dnia 13 stycznia 1992 r. zakwalifikował Martę O. i Piotra N. do przydziału przebudowanego lokalu.
Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie Halina i Stanisław małżonkowie N., twierdząc, że wydana decyzja narusza ich prawa jako właścicieli lokalu nr 7, nie wyrazili bowiem zgody na zajęcie części poddasza stanowiącego ich współwłasność. Ponadto odwołania od tej decyzji wnieśli Stanisław Z., właściciel lokalu nr 16, oraz Krystyna G., najemczyni lokalu nr 10, zarzucając, że pozbawieni zostali praw strony w toczącym się postępowaniu.
Wojewoda (...) decyzją z dnia 4 listopada 1992 r. nr 1313/W/92 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z uzasadnieniem, że wnioskodawcy, zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 czerwca 1988 r. w sprawie zasad i trybu postępowania przy wydawaniu pozwoleń na dokonywanie przez osoby fizyczne nadbudowy lub rozbudowy obiektów budowlanych stanowiących własność Państwa oraz przebudowy pomieszczeń mieszkalnych w takich obiektach /Dz.U. nr 27 poz. 193/, zostali zakwalifikowani przez Wydział Spraw Lokalowych jako uprawnieni do przydziału wybudowanego lokalu. Została wykonana ekspertyza techniczno-budowlana, uwzględniająca obliczenia statyczne wytrzymałości stropu nad ostatnią kondygnacją budynku, nad którą ma nastąpić adaptacja części poddasza. Dla mieszkańców budynku pozostawiono ponadnormatywną powierzchnię suszarni, wyłączając przez to możliwość pogorszenia warunków użytkowych budynku. Organ odwoławczy nadmienił, że po dokonaniu przebudowy zarząd gminy w drodze decyzji zmieni odpowiednio wielkość udziałów właścicieli poszczególnych lokali we współwłasności domu oraz gruntu zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/.
Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Halina i Stanisław małżonkowie N., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z prawem. Skarżący w szczególności zarzucają, że w postępowaniu administracyjnym zostały naruszone ich prawa jako strony postępowania, albowiem przy wydawaniu przez Wydział Spraw Lokalowych decyzji z dnia 13 stycznia 1992 r., kwalifikującej Martę O. i Piotra N. jako osoby uprawnione do przebudowy i do przydziału na ich rzecz części strychu, w ogóle nie brali udziału. Skarżącym odmówiono także możliwości zapoznania się z aktami tej sprawy. Ponadto kwestionują uprawnienia inwestorów do dalszego powiększania powierzchni mieszkalnej przez oddanie im na ten cel części poddasza, które stanowi współwłasność skarżących.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Obowiązujący w dniu wydania decyzji art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/ stanowi, że do czasu sprzedaży przez Skarb Państwa lub gminę wszystkich lokali mieszczących się w domu stanowiącym własność Skarbu Państwa lub własność gminy o przebudowie, nadbudowie lub rozbudowie domu przez osoby fizyczne, polegającej na powiększeniu liczby lokali, decyduje rejonowy organ rządowej administracji ogólnej w odniesieniu do domów stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarząd gminy - w odniesieniu do domów stanowiących własność gminy. Pozwolenia na budowę udziela się na podstawie przepisów prawa budowlanego.
Według powołanego przepisu o nadbudowie lub rozbudowie domu stanowiącego własność gminy, która polega na powiększeniu liczby lokali, decyduje zarząd gminy. Konsekwencją takiego unormowania jest wymaganie, aby w jednym postępowaniu zarząd gminy wydał decyzję o zgodzie na przebudowę poddasza, a następnie w drugim postępowaniu organ do spraw budowlanych wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Dopiero uzyskanie decyzji zarządu gminy o wyrażeniu zgody na rozbudowę lub przebudowę domu daje podstawę do uzyskania przez osobę fizyczną pozwolenia na budowę od organu właściwego do spraw budowlanych, z zachowaniem wymagań określonych w par. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 czerwca 1988 r. w sprawie zasad i trybu postępowania przy wydawaniu pozwoleń na dokonywanie przez osoby fizyczne nadbudowy lub rozbudowy obiektów budowlanych stanowiących własność Państwa oraz przebudowy pomieszczeń mieszkalnych w takich obiektach /Dz.U. nr 27 poz. 193/.
W rezultacie należy uznać, że decyzja wydana w niniejszej sprawie przez Burmistrza jako organ budowlany na podstawie art. 28 i 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, z pominięciem wcześniejszego wydania decyzji zarządu gminy o zgodzie na przebudowę, jest nieważna w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa; tym samym nieważna jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję wadliwą. Wymaganie, by zarząd gminy decydował do czasu sprzedaży wszystkich lokali w domu stanowiącym własność gminy o przebudowie domu w formie decyzji, zostało rozstrzygnięte uchwałą składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1992 r. III AZP 20/92 /OSN-ICAPiUS 1993, z. 3 poz. 27/. W rezultacie należało dojść do wniosku, że wydanie przez organ budowlany pozwolenia na budowę polegającą na adaptacji strychu na cele mieszkalne bez wcześniejszej zgody zarządu gminy na taką przebudowę, wydanej w formie decyzji na podstawie art. 21 ust. 3 zdanie ostatnie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127/, powoduje nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę.
Właścicielom lokali w przebudowywanym budynku (...) nie można odmówić przymiotu strony w omówionych wyżej postępowaniach w rozumieniu art. 28 Kpa. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze natomiast osobom tym nie przysługują prawa strony przy kwalifikowaniu przez wydział spraw lokalowych wnioskodawców do przydziału wybudowanego lokalu, albowiem dla wstępnej kwalifikacji przepisy nie wymagają rozstrzygnięcia w formie decyzji. Przy wyrażaniu przez zarząd gminy zgody na nadbudowę lub przebudowę domu, a także przy wydawaniu pozwolenia na budowę przez organ budowlany organy te nie mają wpływu na to, czy wybudowany przez wnioskodawcę lokal zostanie mu przydzielony. (...)
Z powyższych względów na mocy art. 207 par. 1 i 3 Kpa należało stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 208 Kpa.