Uzasadnienie
Decyzją (...) z dnia 8.11.1999 r. wydaną z up. Prezydenta Miasta P., sprostowaną postanowieniem z dnia 10.07.2001 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ zatwierdzono projekt budowlany i udzielono "C. s.c. Andrzej G., Adam J." w P. pozwolenia na budowę zespołu mieszkaniowego, wielorodzinnego z usługami, parkingu podziemnego pod budynkiem przy ul. B.-P. w P. 12 nr ew. dz. 127.
Decyzją (...) z dnia 24.03.2000 r. wydaną z up. Prezydenta Miasta P., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ zatwierdzono zamienny projekt budowlany i udzielono "C." Spółce Cywilnej w P. pozwolenia na budowę zespołu mieszkaniowego, wielorodzinnego z usługami, parkingu podziemnego pod budynkiem przy ul. B.-P. 12 w P. nr ew. dz. 127.
Decyzją z dnia 5 lipca 2001 r. wydaną z up. Wojewody M. na podstawie art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa oraz art. 158 par. 1 Kpa stwierdzono nieważność decyzji nr 182/2000 z dnia 24.03.2000 r. wydanej przez Prezydenta Miasta P. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "C. s.c. Andrzej G. i Adam J."
Decyzją z dnia 24 sierpnia 2001 r. wydaną z up. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż decyzja z dnia 24.03.2000 r. dotknięta jest wadą wskazaną w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa bowiem wydano ją dla spółki cywilnej - co stanowi rażące naruszenie prawa. Spółka cywilna nie ma osobowości prawnej w związku z czym nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, a tym samym nie może być adresatem decyzji administracyjnej. Adresatem decyzji mogą być wyłącznie wspólnicy spółki cywilnej, a nie sama spółka.
Ponadto organ odwoławczy wskazał na to, iż decyzja z dnia 24.03.2000 r. jest drugą decyzją wydaną w tej samej sprawie, co stanowi również o nieważności tej decyzji, wobec treści art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa. Zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli Andrzej G. i Adam J. wspólnicy spółki cywilnej C. s.c. w P., wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem.
Skarżący stwierdzili, iż zakwestionowana decyzja z dnia 24.03.2000 r. nie naruszała niczyich interesów, wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem strona nabyła prawo, trwała budowa obiektu, a organ wydający zaskarżoną decyzję nawet nie podjął próby rozstrzygnięcia o odszkodowaniu w trybie art. 160 Kpa.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie może być uwzględnione, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a taki tylko wzgląd, w rozumieniu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, mógłby uzasadniać poddanie rewizji tej decyzji.
Zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja została wydana w trybie postępowania nadzorczego, którego przedmiotem była ocena ostatecznej decyzji z dnia 24.03.2000 r., pod kątem ustalenia zaistnienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 156 par. 1 Kpa.
Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w art. 16 par. 1 Kpa, w ramach którego to postępowania możliwe jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa. Dla stwierdzenia nieważności określonej decyzji wystarczające jest zaistnienie chociażby jednej z wad wskazanych w art. 156 par. 1 Kpa.
W rozpoznawanej sprawie podzielić trzeba pogląd organu, iż decyzja z dnia 24.03.2000 r. zawiera wadę wyczerpującą dyspozycję zawartą w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Przepis art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stanowi, iż organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą /por. uwagi do art. 156 Kpa w wyd. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński. Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985 r., str. 235/.
Wystąpienia tego rodzaju "kwalifikowanego" naruszenia prawa, zasadnie stwierdził organ wydający decyzję będącą przedmiotem wniesionej skargi, bowiem skierowanie decyzji z dnia 24.03.2000 r. do spółki cywilnej stanowi o rażącym naruszeniu prawa.
Spółka cywilna nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu administracyjnym. Nie może wobec tego skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie może też być adresatem decyzji administracyjnych. Podmiotami praw i obowiązków w stosunkach, w których występuje spółka cywilna, są wspólnicy. Przysługuje im zatem status strony zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak sądowoadministracyjnym /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 1999 r., IV SA 39/99 - nie publ., z dnia 14 lipca 1999 r. I SA/Ka 2441/97 - POP 2001 nr 2 poz. 35/.
Zaistnienie w decyzji z dnia 24.03.2000 r. wady wskazanej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stanowi wystarczającą przesłankę usunięcia badanej decyzji z obrotu prawnego. Tym samym to, czy badana decyzja dotknięta jest kolejną wadą wskazaną w art. 156 par. 1 Kpa nie ma dla oceny tejże decyzji istotnego znaczenia.
Za nieuzasadniony trzeba uznać też zarzut skargi, iż realizacja przedmiotowej inwestycji spowodowała zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przepis art. 156 par. 2 Kpa odnosi nieodwracalność skutków do zdarzeń prawnych, a nie do stanu faktycznego. Nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu wymienionego przepisu nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego /por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz M. Jaśkowska A. Wróbel Zakroczym 2000 str. 921/. Wykonanie robót budowlanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę należy zaliczyć do zdarzeń faktycznych, a nie do skutków prawnych choć fakt, iż inwestor działał w granicach udzielonego mu pozwolenia determinuje byt prawny zrealizowanego obiektu. Realizacja obiektu budowlanego na podstawie decyzji administracyjnej nie pozbawia organu administracji możliwości zniesienia skutków, jakie wywołała taka decyzja, przeciwnie to właśnie organ administracji powołany jest do podjęcia takich działań.
Chybiony jest też zarzut zawarty w skardze, iż organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie orzekł równocześnie o należnym skarżącym odszkodowaniu w oparciu o przepis art. 160 Kpa.
Przepis art. 160 par. 1 Kpa uzależnia zgłoszenie roszczenia o odszkodowanie od uprzedniego stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa lub stwierdzenia jej nieważności. Stosownie do art. 160 Kpa o odszkodowaniu orzeka organ administracji państwowej, który stwierdził nieważność decyzji albo stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 par. 1 Kpa. Aby jednak organ administracji mógł orzec o odszkodowaniu przewidzianym w art. 160 par. 1 Kpa, to osoba ubiegająca się o przyznanie takiego odszkodowania musi wystąpić do określonego organu ze stosownym wnioskiem.
Przy czym podkreślić trzeba, iż postępowanie administracyjne przedmiotem, którego jest wydanie orzeczenia w przedmiocie odszkodowania jest postępowaniem odrębnym od postępowania, którego przedmiotem jest rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w wyroku.