Uzasadnienie
Decyzją z dnia 5 kwietnia 2001 r. wydaną z up. Starosty Powiatu W., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane po rozpatrzeniu wniosku inwestora Barbary i Marka B. zatwierdzono projekt budowlany nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego i zezwolono na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego na terenie posesji przy ul. R. 35 w W. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Iwona i Florian Ch. oraz Maria i Wiesław M. Decyzją z dnia 14 września 2001 r. wydaną z up. Wojewody M., po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu powyższej decyzji stwierdzono, że wniosek o pozwolenie na budowę złożony został w terminie ważności decyzji z dnia 17.11.1999 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt zagospodarowania działki zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt budowlany został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody i Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.
Nadto organ odwoławczy wskazał na to, iż nie stwierdzono też uchybień w przyjętych rozwiązaniach w zakresie prawa materialnego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki określające wymogi sytuowania w odniesieniu do granicy działki i do budynków znajdujących się na sąsiednich działkach.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, wnieśli Iwona i Florian Ch. oraz Maria i Wiesław M. We wniesionej skardze strona skarżąca wskazała na to, iż postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę prowadzono z naruszeniem wymogów kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem nie zostali skarżący powiadomieniu o wszczęciu postępowania, a do zarzutów przez nich przedstawionych we wniesionym odwołaniu organ II instancji nie ustosunkował się: Naruszenie art. 61 par. 4 Kpa i art. 107 par. 3 Kpa stanowi w ocenie skarżących rażące naruszenie prawa. Skutkiem naruszenia przepisów o postępowaniu było zaakceptowanie przez organ odstępstw od obowiązujących przepisów w zakresie rażąco naruszającym prawo skarżących do nieruchomości stanowiącej ich własność, bowiem ograniczono ich prawo do korzystania z tej nieruchomości. Powyższe naruszenie prawa spowodowane zostało tym, że zaskarżona decyzja zezwala na nadbudowę budynku, którego część stanowi już samowolę budowlaną zrealizowaną w granicy działki skarżących z oknem w ścianie granicznej.
Powyższe uchybienia w ocenie skarżących stanowią o zasadności wniesionej przez nich skargi.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do dyspozycji art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd powołany jest do oceny legalności decyzji administracyjnych, nie będąc przy tym związany granicami skargi /art. 51 cyt. ustawy/. Wychodząc z tych przesłanek Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać, jako wydana z naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Niewyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności faktycznych stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zasadne są zarzuty wniesionych skarg dotyczące naruszenia art. 61 par. 4 Kpa i art. 107 par. 3 Kpa. Przedstawiony w odpowiedzi na skargę pogląd organu, iż o wszczęciu postępowania strony powiadomiono przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest niemożliwy do zaakceptowanie, bowiem wprawdzie postępowanie o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winno poprzedzać postępowanie, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę, ale każde z tych postępowań jest odrębne, samodzielne, a o wszczęciu każdego z nich strony winny być powiadomione. Jednakże istotniejsza od powyższego uchybienia jest lakoniczność uzasadnienia zaskarżonej decyzji, sporządzonego przez organ odwoławczy z naruszeniem przepisu art. 107 par. 3 Kpa. Brak odniesienia się do zarzutów strony skarżącej przedstawionych we wniesionym odwołaniu powoduje, że nie jest możliwe przeprowadzenie analizy stanowiska organu oraz odparcie zarzutów skarżących, tym bardziej jeśli treść powyższego uzasadnienia zestawi się z treścią znajdujących się w aktach sprawy dokumentów.
Analiza przedstawionych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokumentów, a zatwierdzonego projektu budowlanego, będący przedmiotem niniejszej sprawy w szczególności, nie pozwala nawet na ustalenie nie budzące wątpliwości zakresu planowanej inwestycji. Nie jest też możliwe ustalenie, czy zakres nadbudowy jest tożsamy z inwestycją określoną w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Odnosząc się do zarzutów przedstawionych we wniesionych skargach, a dotyczących budowy w granicy nieruchomości sąsiedniej to trzeba zauważyć, iż w żadnym z przepisów Prawa budowlanego nie sformułowano obowiązku uzyskania zgody na taką budowę właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wyrokiem z dnia 11 maja 1999 r. P. 9/98 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis par. 12 ust. 7 rozporządzenia jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy, wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia. W kolejnym wyroku z dnia 5 marca 2001 r. P. 11/2000 /OTK 2001 nr 2 poz. 33/ Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że także przepis par. 12 ust. 6 rozporządzenia w zakresie konieczności uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Z uzasadnień powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego wynika, że ich podstawą było przede wszystkim założenie, iż w razie konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej, optymalne korzystanie z ich praw wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości lub obu.
Na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, a w szczególności art. 143 Kc, dotyczącego przestrzennych granic własności nieruchomości, można uznać, że usytuowanie budynku w granicy nieruchomości, także w jej pobliżu, nie jest budową na cudzym gruncie. Skoro inwestor ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to istnieje też możliwość usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy lub w jej pobliżu. Wobec stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisów par. 12 ust. 6 rozporządzenia w zakresie konieczności uzyskania zgody sąsiada na budowę przy granicy działki oraz par. 12 ust. 7 z upoważnieniem ustawowym, to organ administracji w pozwoleniu na budowę uwzględnia przesłanki wymienione w art. 5 Prawa budowlanego. Dotyczy to szczególnie przesłanki w postaci ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jest to ochrona bardzo szeroka, gdyż wyliczenie zawarte w art. 5 ust. 2 tej ustawy ma charakter jedynie przykładowy.
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że wydanie pozwolenia na budowę czy też nadbudowę z usytuowaniem tegoż obiektu przy granicy działki może dotyczyć sytuacji zupełnie wyjątkowych, jest jednak dopuszczalne.
Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż w zaskarżonej decyzji nie poddano analizie, kwestii wyżej przedstawionych w odniesieniu do planowanej nadbudowy. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę było ustosunkowanie się do tego, czy konkretne przepisy prawa zostały zachowane, czy też nie, a o ile nastąpiło odstępstwo, to należało też wyjaśnić czy znajduje ono usprawiedliwienie w obowiązujących przepisach prawa i czy w określonej sytuacji jest możliwe do zaakceptowania przez organ.
Brak podjęcia przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 Kpa, art. 8 Kpa, art. 10 Kpa a także art. 77 Kpa.
Brak ustaleń we wskazanym wyżej zakresie wyłącza możliwość oceny legalności /zgodności z prawem/ zaskarżonej decyzji, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Z przyczyn wyżej przedstawionych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 cyt. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.