Uzasadnienie
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 5 pkt. 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stwierdził u J. S. choroby zawodowej obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowany hałasem wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych. W uzasadnieniu decyzji organ ten stwierdził, że na podstawie orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wystawionego przez Klinikę Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. oraz oceny narażenia zawodowego stwierdził brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Konkluzja ta poprzedzona została przedstawieniem poszczególnych miejsc zatrudnienia strony jak również warunków w jakich wykonywał w nich pracę. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji przywołał treść orzeczeń obu placówek medycznych i wynikające z nich konkluzje, które sprowadzają się do nie rozpoznania choroby zawodowej.
W szczególności podniesiono, że skarżący przedłożył dokumentację, z której wynika, że już w 1998 r. miał ubytki słuchu na poziomie 52 dB w uchu lepiej słyszącym i po 1998 r. pracował w narażeniu na hałas, a progresja uszkodzenia słuchu jest już niewielka, ponieważ ubytek słuchu w uchu lepiej słyszącym wynosi 55 dB. Brak progresji uszkodzenia słuchu u skarżącego zdaniem lekarzy orzeczników świadczy o pozazawodowym charakterze uszkodzenia słuchu i nie daje podstaw dla rozpoznania choroby zawodowej.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J. S. który wniósł odwołanie do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. W odwołaniu tym nie zgodził się z decyzją o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, jak również wystąpił o uzupełnienie materiału dowodowego celem wydania prawidłowej decyzji w przedmiotowej sprawie. W motywach odwołania podniósł, że we wszystkich zakładach pracy, w których pracował narażony był na hałas, jednakże zakłady te nie dysponują dokumentacją pozwalającą ustalić poziom hałasu, w jakim przychodziło mu pracować. Odniósł się również do badań, które przechodził w 1998 r. i podniósł, że poziom uszkodzenia słuchu wówczas był znacznie niższy niż obecnie. Ponadto podniósł, że zakłady, w których pracował nie dysponują wynikami badań określającymi poziom hałasu.
[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania oraz przybliżył motywy, którymi kierował się organ pierwszej instancji podejmujący kwestionowaną decyzję, a następnie przytoczono przepisy prawa warunkujące stwierdzenie choroby zawodowej. Odnosząc się do stanu faktycznego w sprawie organ odwoławczy zaakcentował, że strona pracowała w 2000 r. przez 9 miesięcy oraz w latach 2002 - 2006 w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej związanej z uszkodzeniem słuchu.
Natomiast brak jest jednoznacznego potwierdzenia, że w okresie wcześniejszym strona pracowała w warunkach narażenia na wskazany czynnik. W tym zakresie organ wymienił zakłady pracy, w których skarżący pracował jak również stanowiska, na których była zatrudniony. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że strona była badana w uprawnionych placówkach medycznych, które w orzeczeniach zamieszczonych w aktach sprawy nie rozpoznały zawodowej etiologii schorzenia. Podkreślono, że placówki orzecznicze obu instancji rozpoznały u strony obustronny niedosłuch odbiorczy z przesunięciem progu słuchu UP - 52 dB i UL - 55 dB, zatem stan narządu słuchu strony spełnia określone w wykazie chorób zawodowych kryterium wielkości ubytku słuchu wynoszące co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, jednakże fakt, iż uszkodzenie to występowało już w 1998 r. i pomimo zatrudnienia w warunkach narażenia na hałas nie występuje progresja jego uszkodzenia, nie daje podstaw do rozpoznania zawodowego charakteru stwierdzonego uszkodzenia.
Następnie organ odwoławczy odwołał się do charakteru prawnego orzeczeń placówek medycznych i przywołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych argumentował, że są one opiniami biegłych, których organ we własnym zakresie nie może kwestionować i podważać trafności zamieszczonych w nich stwierdzeń.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł J. S. reprezentowany przez adwokata D. S., który wyraził swoje niezadowolenie. W skardze tej zarzucono organom administracji naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 tego Kodeksu sprowadzające się do nie wyjaśnienia warunków w jakich J. S. pracował przed 1989 r. Nadto nie odniesiono się do pisma skarżącego z dnia 9 grudnia 2014 r. Wskazano także na naruszenie postanowień art. 2351 Kodeksu pracy w związku z pkt. 21 załącznika do rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W konsekwencji skarżący wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi rozwinięto argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem. Wskazano, że organy administracji obu instancji nie przeprowadziły postępowania dowodowego w sposób odpowiadający unormowaniom prawnym, ponieważ ograniczyły się do powierzchownych ustaleń co do warunków pracy, w jakich skarżący pracował do 1989 r. Ustalenia te sprowadziły się wyłącznie do przyjęcia stwierdzeń, że brak jest dokumentów potwierdzających warunki pracy w jakich on pracował, a ustalenia ograniczyły się do stwierdzenia, że brak jest możliwości zweryfikowania czy skarżący do 1989 r. pracował w warunkach narażenia na hałas. W motywach skargi zaakcentowano, że organy administracji nie odniosły się nawet jednym zdaniem do stanu słuchu skarżącego przed rozpoczęciem zatrudnienia, co jest istotne z tego powodu, że w latach 1981 - 1983 odbywał służbę wojskową.
Zdaniem skarżącego począwszy od 1984 r. notorycznie pracował w warunkach narażenia na hałas, co przyczyniło się do uszkodzeń jego słuchu. Skupienie uwagi wyłącznie na ewentualnym przekroczeniu norm hałasu nie jest wystarczające, ponieważ w tym zakresie należy brać pod uwagę również elementy osobnicze, które mogą skutkować tym, że praca w hałasie w dopuszczalnej wysokości może przyczynić się do powstania choroby. W konkluzji skargi stwierdzono, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone w sposób wadliwy, gdyż nie wyjaśniono szeregu istotnych dla orzekania okoliczności faktycznych.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu zaskarżone decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje;
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014 r. poz. 1607 ze zm.) wykazała, że zaskarżona decyzja narusza wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
W pierwszej kolejności przyjdzie przedstawić stan prawny jaki stanowił podstawę do podjęcia rozstrzygnięć przez organy administracji w przedmiotowej sprawie. W okresie prowadzonego postępowania dowodowego oraz w dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869). Stosownie do postanowień art. 2351 Kodeksu pracy za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".
W świetle powyższego przepisu z chorobą zawodową spotykamy się jedynie wówczas, gdy wystąpi związek przyczynowo-skutkowy między zdiagnozowaną chorobą wymienioną w wykazie chorób zawodowych a "narażeniem zawodowym", czyli występowaniem szkodliwych dla zdrowia czynników w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Tym samym rozpoznanie choroby wymienionej w wykazie chorób zawodowych, bez występowania narażenia zawodowego, oznaczało będzie, że dana choroba nie została spowodowana czynnikami występującymi w środowisku pracy i nie będzie mogła być uznana za chorobę zawodową. Analogiczne rozstrzygnięcie zapadnie także wówczas, gdy pomimo rozpoznania schorzenia odpowiadającego chorobie zawodowej oraz zatrudnienia w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby uprawnione placówki medyczne wskażą w sposób nie budzący wątpliwości inne powody schorzenia niż związane z wykonywaniem pracy w warunkach narażenia.
Dodatkowo przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, iż spełnianie norm przewidzianych przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy nie jest równoznaczne z tym, że praca na określonym stanowisku nie jest wykonywana w warunkach narażenia na powstanie choroby zawodowej, ponieważ szereg schorzeń związanych jest z osobniczymi uwarunkowaniami, które powodują, że występująca u danej osoby choroba uznana zostanie za chorobę zawodową.
Przeprowadzone powyżej rozważania były niezbędne z uwagi na specyfikę rozpatrywanej sprawy. Na wstępie przyjdzie wskazać na kilka elementów, które w sprawie tej są bezsporne i nie wzbudzają żadnych kontrowersji. Faktem obiektywnym jest to, że skarżący rozpoczął pracę jako uczeń w 1974 r. i wykonuje ją do nadal. W tym okresie skarżący odbył służbę wojskową w latach 1981 - 1983, a w 1998 r. rozpoznano u niego uszkodzenie słuchu występujące na poziomie 52 dB w uchu lepiej słyszącym. W sprawie nie jest sporne również i to, że w warunkach narażenia na hałas pracował w 2000 r. jak również od 2002 do 2006 r., a progresja pogorszenia stanu słuchu nie jest już duża, gdyż w uchu lepiej słyszącym lokalizuje się na poziomie 55 lub 57 dB. Okolicznością obiektywną w przedmiotowej sprawie są orzeczenia uprawnionych placówek medycznych, które nie rozpoznały u skarżącego choroby zawodowej wymienionej w pkt 21 wykazu chorób zawodowych i stały się podstawą poddanych kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej.
Przywołanie tych nie budzących wątpliwości elementów stanu fatycznego w rozpoznawanej sprawie jest istotne z tego powodu, że posiadają one znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Przyjdzie przypomnieć, że w ramach postępowania administracyjnego obowiązują wynikające z przepisów prawa zasady, w oparciu o które jest ono prowadzone. Pierwszą taką zasadą jest to, że podmiotem odpowiedzialnym za należyte wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mogących mieć znaczenie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przynależy do organu administracji. Wynika to z tego, że organ ten prowadzi to postępowanie jest jego gospodarzem i on także podejmuje rozstrzygnięcie. Strona takiego postępowania dysponuje uprawnieniami w zakresie postępowania dowodowego, które sprowadzają się do przedkładania tych dokumentów, które pozostają w jej dyspozycji. Takimi dokumentami będą dokumenty medyczne, które strona otrzymuje w ramach prowadzonego procesu leczenia i do akt administracyjnych tylko ona może je przedłożyć. Inaczej natomiast należy widzieć sprawę warunków w jakich wykonywana jest praca.
Ten element ustalenia stanu faktycznego przynależy do organu administracji, który w tym celu korzysta ze wsparcia służb funkcjonujących w sferze bezpieczeństwa i higieny pracy. Oznacza to, że za wyjaśnienie warunków w jakich strona postępowania administracyjnego w zakresie rozpoznania choroby zawodowej, pracowała odpowiedzialny jest organ prowadzący postępowanie. Kolejną fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej sformułowana w treści art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią organ administracji publicznej może podjąć rozstrzygnięcie dopiero wówczas, gdy dysponuje materiałem dowodowym, który wyjaśnia wszystkie okoliczności sprawy i pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia.
Mając w polu widzenia przywołane tu dwie zasady postępowania administracyjnego przyjdzie podzielić zarzuty pełnomocnika skarżącego, że organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie dopuściły się ich naruszenia. Wynika to z tego, że organy te podjęły rozstrzygnięcie bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Można wręcz zauważyć, że organy te przekazały podmiotom orzeczniczym wypowiadającym się w ramach tego postępowania nie pełną informację na temat przebiegu kariery zawodowej skarżącego, co również mogło mieć znaczenie dla treści wydanych orzeczeń przez wypowiadające się placówki medyczne.
Pełnomocnik skarżącego w skardze sygnalizuje, że organy administracji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania na okoliczność wyjaśnienia warunków zatrudnienia skarżącego do 1989 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie tylko podziela stanowisko zaprezentowane przez pełnomocnika skarżącego ale dostrzega, że wyjaśnienia wymaga okres zatrudnienia skarżącego do 1998 r. Wyjaśnienie tej okoliczności jest o tyle istotne, że jak wynika z dokumentacji medycznej przedłożonej przez skarżącego już właśnie w tym 1998 r. legitymował się on uszkodzeniem słuchu, które pozwalało na rozpoznanie choroby zawodowej przewidzianej pkt 21 wykazu chorób zawodowych. We wskazanym roku poziom uszkodzenia słuchu w uchu lepiej słyszącym był na poziomie 52 dB, w sytuacji, gdy przepis prawa przewiduje uszkodzenie na poziomie 45 dB. Oznacza to, że z punktu widzenia skarżącego istotnym jest ustalenie, czy jego stan słuchu w 1998 r. był wynikiem wykonywania zatrudnienia w hałasie, czy też był następstwem innych czynników.
Analiza orzeczeń medycznych wydanych przez uprawnione placówki pozwala dostrzec, że lekarze obu tych placówek rozpoznają u skarżącego uszkodzenie słuchu obecnie na poziomie 55 - 57 dB w uchu lepiej słyszącym, a następnie dokonując zestawienia uszkodzenia, które było w 1998 r. oraz obecnego i dołączenia do tego zatrudnienia w hałasie w okresie roku 2000 i od 2002 do 2006 roku uznają, że uszkodzenie to nie może mieć zawodowego charakteru.
Zdaniem składu orzekającego stanowisko zaprezentowane w przywołanych orzeczeniach medycznych jest racjonalne tylko w dwóch przypadkach, a mianowicie skarżący rozpoczynając zatrudnienie musiał mieć już uszkodzenie słuchu na wysokim poziomie, względnie w okresie od rozpoczęcia zatrudnienia do momentu stwierdzenia u niego poziomu uszkodzenia słuchu przebył choroby, które spowodowały tak znaczny ubytek słuchu. W przeciwnym wypadku zgodzić należałoby się ze skarżącym, że stwierdzone uszkodzenie słuchu nastąpiło w następstwie pracy w warunkach zagrożenia na hałas.
Analiza orzeczeń uprawnionych placówek medycznych pozwala dostrzec, że z jednej strony akcentuje się w nich okresy zatrudnienia w narażeniu na hałas pochodzące sprzed 1989 r., a z drugiej strony nie wiąże się stanu słuchu skarżącego z zatrudnieniem w warunkach narażenia na hałas. Równocześnie w orzeczeniach tych nie wskazuje się etiologii schorzenia występującego u skarżącego. W tej sytuacji konkluzja orzeczeń obu placówek medycznych sprowadza się do tego, że u skarżącego rozpoznaje się znaczny ubytek słuchu, przy jednoczesnym braku wskazania etiologii takiego stanu.
W konsekwencji przyjdzie podzielić stanowisko prezentowane w skardze, że organy administracji obu instancji podejmując poddane kontroli decyzje nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a mianowicie rzeczywistych warunków w jakich skarżącemu przyszło pracować począwszy od 1974 roku. Ograniczenie się do ustaleń, iż brak jest pomiarów natężenia hałasu w miejscach zatrudnienia skarżącego nie jest wystarczające, ponieważ organ dysponuje różnymi możliwościami faktycznymi, przy wykorzystaniu, których będzie w stanie ustalić, czy w miejscu zatrudnienia skarżącego występował hałas i czy jego poziom mógł przyczynić się do uszkodzenia narządu słuchu. Ułomność postępowania we wskazanym zakresie przełożyła się na treść orzeczeń placówek medycznych.
Poddając kontroli zakwestionowane decyzje przyjdzie stwierdzić, że organy obu instancji podjęły rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy, który jest pełen luk i braków, a tym samym nie odpowiada wymogom wynikającym z treści art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie zauważyć, że działanie organów administracji obu instancji w rozpoznawanej sprawie, jak również orzeczenia obu placówek medycznych obarczone są wadą przewidzianą treścią art. 8 wyżej wymienionego Kodeksu, a mianowicie przeprowadziły postępowanie w sposób nie budzący zaufania obywatela do organów Państwa. Naruszenie tej zasady także uprawnia sąd administracyjny do uwzględnienia wniesionej do niego skargi.
Następstwem niniejszego wyroku jest powrót sprawy do organu administracji pierwszej instancji, który kierując się wskazaniami zamieszczonymi w uzasadnieniu tego wyroku winien w pierwszej kolejności podjąć działania zmierzające do ustalenia warunków pracy skarżącego w okresie od 1974 r. do 1998 r. i ustalić przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych instrumentów, czy skarżący pracował w warunkach narażenia na hałas, a następnie wystąpić do wypowiadającej się w sprawie uprawnionej placówki medycznej celem wyjaśnienia sygnalizowanych wątpliwości, a w dalszej kolejności podjąć rozstrzygnięcie stosownie do przyjętych ustaleń co do warunków pracy skarżącego i uzupełnionego orzeczenia uprawnionej placówki medycznej. Skład orzekający w niniejszej sprawie akcentuje niezbędność wypowiedzenia się w sposób jednoznaczny na temat etiologii obecnego stanu słuchu skarżącego mając na uwadze wiedzę medyczną oraz uzupełnione informacje co do warunków w jakich wykonywał pracę.
O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 210 w związku z art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
im