Uzasadnienie
Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 7 pkt 2-15, art. 8, art. 11 ust.2,art.39 ust. 1,art. 106 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) odmówił przyznania T.M. pomocy w postaci zasiłku celowego na zakup żywności i leków oraz pokrycie opłat za mieszkanie.
Jak wynikało z uzasadnienia wskazanej decyzji strona zwróciła się z wnioskiem z dnia 29 maja 2013 r. o przyznanie pomocy finansowej na wykup lekarstw, zakup żywności i opłatę za mieszkanie, dołączając do wniosku zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w T. Organ wskazał, że na podstawie materiałów z toczących się kilku postępowań o przyznanie pomocy posiada informację o eksmisji strony z jej dotychczasowego miejsca zamieszkania i wymeldowaniu jej z pobytu stałego na mocy decyzji ostatecznej. Z tych przyczyn wezwał stronę do podania aktualnego miejsca pobytu w celu umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W piśmie z dnia 05 kwietnia 2013 r. wnioskodawca oświadczył, że w celu umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego przez pracownika socjalnego wskazuje jako adres i miejsce pobytu "przed drzwiami mieszkania przy ul. [...]". Organ odwołał się do posiadanej dokumentacji, z której wynika, że T.M. został pozbawiony członkowstwa w Spółdzielni Mieszkaniowej A w T. a lokal w którym zamieszkiwał został zlicytowany i dnia 15 marca 2013 r. została zawarta umowa o ustanowienie odrębnej własności tego lokalu.
Strona została wymeldowana ostateczną decyzją administracyjną ze stałego miejsca pobytu w T. przy ul. [...]. Wskazał, że klatka schodowa jest natomiast pomieszczeniem do wspólnego użytku mieszkańców i strona nie może na niej zamieszkiwać, czy przechowywać rzeczy. Z informacji pochodzących z Komendy Miejskiej Policji wynikało natomiast, że wnioskodawca widywany jest w różnych miejscach T., także na klatce schodowej przy ul. [...], jednak nie zamieszkuje w tym miejscu, gdyż nie odnotowano żadnych zgłoszeń bądź skarg na ten temat. W tym miejscu pojawia się w celu odbioru korespondencji posiadając kluczyk do skrzynki oddawczej w budynku. Nie jest znane aktualne miejsce pobytu strony. Podniósł także, że strona zwraca się o przyznanie zasiłku celowego na zakup leków i opłat za mieszkanie, a jednocześnie nigdy jednak nie przedstawiła udokumentowanych wydatków na leki w postaci imiennych rachunków bądź wyceny apteki jak również książeczki opłat mieszkaniowych, takich jak czynsz, energia elektryczna lub gaz.
Organ przywołał stanowisko sądów administracyjnych, co do tego, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w sytuacji, gdy wnioskodawca nie podaje adresu zamieszkania lub pobytu względnie przedstawia organowi mylne informacje, może stanowić skuteczną podstawę zarzutu braku współdziałania (wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2011r. sygn. I OSK 2053/10 czy WSA w Białymstoku z dnia 10 stycznia 1012r. sygn. II SA/Bk 659/11).
Podsumowując organ stwierdził, że strona uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego poprzez nieinformowanie o swoim aktualnym miejscu zamieszkania lub pobytu, a w konsekwencji uniemożliwia ustalenie aktualnej sytuacji zdrowotnej, materialnej i bytowej. Zaświadczenie z PUP w T. złożone wraz z wnioskiem nie jest wystarczającym dokumentem, na podstawie którego można dokonać oceny sytuacji strony. Organ ocenił zachowanie strony polegające na niewskazaniu aktualnego miejsca pobytu i tym samym uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego celem prawidłowego ustalenia jego sytuacji życiowej, jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślił, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z osobą ubiegającą się o świadczenia z pomocy społecznej jest połączone z oględzinami lokalu mieszkalnego, w którym zamieszkuje osoba ubiegająca się o świadczenie z pomocy społecznej i stanowi istotną cześć ustaleń dotyczących jej sytuacji bytowej.
Od tej decyzji T.M. wniósł odwołanie. Podkreślił, że świadczenie mu przysługuje. Wskazał na jego konflikt z pracownikami MOPS w T., zauważony w postępowaniu prowadzonym przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach. Otrzymana z tej przyczyny odmowa dodatku mieszkaniowego stała się przyczyną utraty tytułu do mieszkania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu przed organem I instancji. Zauważył, iż w myśl art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wywiad ten, jak stanowi art. 107 ust. 1 ustawy, przeprowadzany jest w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej osób, o których mowa w jej art. 103. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy oceny sytuacji majątkowej i rodzinnej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy. Wynika z tego, że nieodzownym elementem postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej jest rodzinny wywiad środowiskowy. Stanowi on swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu k.p.a. Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub aktualizacji i powinien polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb.
Kolegium przywołało treść § 3 ust. 3, 4 i 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, z którego wynika, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Nadto Kolegium zauważyło, że odwołujący został pozbawiony członkostwa w Spółdzielni Mieszkaniowej A w T., a lokal w którym zamieszkiwał został zlicytowany. Strona została wymeldowana z lokalu i nie może w nim przebywać. Nie może również zamieszkiwać na klatce schodowej, gdyż jest to pomieszczenie przeznaczone do wspólnego użytku mieszkańców bloku. T.M. bezprawnie korzysta ze skrzynki pocztowej, dokonując odbioru kierowanej do niego korespondencji. Pomimo wezwania odwołujący nie podał aktualnego adresu zamieszkania, co uniemożliwiło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Ten brak współpracy stanowi wystarczającą podstawę odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił naruszenie prawa, celowe przedstawiania fałszywych informacji i naruszanie jego godności. W odczuciu skarżącego wywiązał się on z obowiązku wskazania miejsca pobytu umożliwiając przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Nadal domagał się dokonania tej czynności na klatce schodowej, przed drzwiami jego mieszkania. Zaznaczył również, że na decyzję dotyczącą wymeldowania go z lokalu złożył skargę do sądu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wniosło o oddalenie skargi nawiązując do rozważań ujętych w treści zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie mogła ona odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych.
Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W szczególności należy podkreślić, że organ odwoławczy wyjaśnił sprawę w stopniu dostatecznym do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgromadzono istotne dla sprawy dowody i prawidłowo je oceniono mając na uwadze całokształt zebranego materiału dowodowego, zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego. Ocena ta nie narusza prawa, a co za tym idzie nie sposób jej podważyć. Trafnie dowody te przyjął organ odwoławczy za podstawę poczynienia nie nasuwających zastrzeżeń ustaleń faktycznych, które z kolei uczynił przedmiotem poprawnych rozważań prawnych. W końcu zajęte stanowisko umotywował w sposób przekonujący stosownie do dyspozycji art.107 § 3 k.p.a. Wywody te prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom prawa procesowego.
Po pierwsze wskazać przyjdzie, że w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji jak i organ odwoławczy obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182).
Art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawierający konstytucyjną zasadę pomocniczości, stanowi iż, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.
Stosownie do art. 7 tej ustawy pomocy tej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej.
Na mocy natomiast art. 8 ust. 1 omawianej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40,41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.
Pomoc społeczna jest instytucją mającą za zadanie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Organy pomocy społecznej są obowiązane do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych, co oznacza, że brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej.
Z treści materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że organ I instancji w celu wyznaczenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wezwał skarżącego do podania aktualnego adresu pobytu. Do przeprowadzenia wywiadu nie doszło bowiem strona skarżąca na pismo to nie odpowiedziała, a we wcześniejszym piśmie z dnia 05 kwietnia 2013 r. wskazała jako miejsce zamieszkania klatkę schodową domu przy ul. [...]. Z pisma [...] Spółdzielni mieszkaniowej "A" wynika, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w T. został zlicytowany i została zawarta umowa o ustanowienie odrębnej własności tegoż lokalu. Z materiałów sprawy wynika, że strona skarżąca została poinformowana o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i konsekwencjach działań uniemożliwiających przeprowadzenie tej czynności.
Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych, ukształtowane na gruncie art. 106 ust. 4 tej ustawy, nie pozostawia wątpliwości, że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, także wówczas, gdy polega na uniemożliwieniu przeprowadzenia takiego wywiadu, skutkuje wydaniem decyzji odmownej.
Stosownie bowiem do art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, § 2 ust. 3 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Skoro tak, to oczywistym jawi się, że podstawowym narzędziem służącym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej wnioskującego o przyznanie świadczenia, jest właśnie rodzinny wywiad środowiskowy, przy czym jednocześnie jest to środek dowodowy, z którego organ administracyjny prowadzący postępowanie nie może zrezygnować, zastępując go innym dowodem.
W związku z tym uznać należy, że organy procedujące w sprawie zasadnie uznały, iż skarżący swoim zachowaniem uniemożliwił organowi I instancji przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wspomniana kwestia jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego obliguje ten organ do negatywnego załatwienia sprawy.
Stąd też pomimo tego, że skarżący, znajduje się w ciężkiej sytuacji, to jednak organy – z ewidentnej winy skarżącego - nie miały jakiejkolwiek możliwości ustalenia faktycznej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego, gdyż skarżący nie podając danych na temat miejsca pobytu, w rzeczywistości uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz ustalenia wymaganych okoliczności faktycznych. Konsekwencją tego braku jest to, że organy nie dysponowały możliwością zbadania, czy warunki życiowe skarżącego czynią zadość wymogom - niezbędnej potrzeby bytowej -, określonej w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.
Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa, albowiem ocena ta została dokonana przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy.
Na marginesie można zaznaczyć, że z pism zalegających w aktach sprawy wynika, że skarżący nie zamieszkuje na wskazanej klatce schodowej (a jedynie odbiera kierowaną do niego korespondencję) i przebywa w różnych miejscach na terenie miasta T. Ponadto nie sposób nie zauważyć, że klatka schodowa nie może być uznana za miejsce zamieszkania, co nie wymaga- w opinii Sądu - szerszego wyjaśnienia.
Nie sposób także nie zauważyć, że skarżący we wniosku o udzielenie pomocy finansowej wskazuje, iż wnosi m.in. o pomoc finansową na "opłatę za mieszkanie", co zdaje się wskazywać, że skarżący (bezspornie nie mający żadnych uprawnień i nie zamieszkujący w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w T.) w istocie przebywa w jakimś innym lokalu i zobowiązany jest z tego tytułu do ponoszenia pewnych kosztów.
Godzi się tu zwrócić uwagę, że w przypadku gdyby skarżący udał się do organu i tamże jasno i wprost oświadczył, że jest osobą bezdomną, mogłaby mu zostać udzielona przez ten organ stosowna pomoc przewidziana w przepisach art. 48 i 49 ustawy o pomocy społecznej, co jednak wymaga współpracy strony z organem pomocowym, której skarżący – w sposób nieustępliwy - nie chce podjąć, czy też ewentualnie, chce ją podjąć na dyktowanych przez siebie warunkach.
Sam organ nie jest uprawniony do nadawania komukolwiek z urzędu statusu bezdomnego.
Również zarzut "niszczenia człowieka" przez pracowników organu I instancji nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Nadto – z urzędu - wiadomo Sądowi (który rozpoznał już wiele podobnych spraw skarżącego), że o większość swoich niepowodzeń życiowych skarżący obwinia pracowników organu I instancji, w tym o to, że pracownicy ci spowodowali to, że skarżący utracił prawo do zamieszkiwania w wyżej już wskazanym lokalu mieszkalnym.
Zatem końcowo godzi się wskazać, że w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyżej naprowadzonych okoliczności, pomimo subiektywnych odczuć skarżącego, należy uznać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie za prawidłowe.
W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zdanie Odrębne
Sędzi Teresy Kurcyusz-Furmanik od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 lipca 2014r. sygn. akt IV SA/Gl 995/13.
Jako sędzia sprawozdawca w sprawie nie podzielam stanowiska wyrażonego w wyroku z dnia 1 lipca 2014r., co do tego, że organ odwoławczy wyjaśnił sprawę w stopniu dostatecznym do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, zgromadzono istotne dla sprawy dowody i prawidłowo je oceniono mając na uwadze całokształt zebranego materiału dowodowego, zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, a tym samym brak jest nieprawidłowości w działaniu organów, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa.
Nie podzielam także stanowiska zaprezentowanego w/w wyroku odnoszącego się do instytucji bezdomności, której definicja legalna zawarta jest w art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) Zdaniem moim pojęcie "bezdomność" oprócz potocznego znaczenia, jest również instytucją prawa i posiada swoją definicję legalną, która bez względu na wolę strony wiąże organ administracji publicznej w jego działaniach. Stosownie do art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, za osobę bezdomną należy rozumieć osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w tym lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.
Lokalem mieszkalnym - według brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Jak z powyższego wynika "bezdomność" jest pojęciem prawnym, a zatem niezależnym od oświadczenia strony w tym zakresie. Z tej przyczyny nie podzielam wyrażonego w wyroku z dnia 1 lipca 2014r. stanowiska, co do tego, że gdyby "skarżący udał się do organu i tamże jasno i wprost oświadczył, że jest osobą bezdomną, mogłaby mu zostać udzielona przez ten organ stosowna pomoc przewidziana w przepisach art. 48 i 49 ustawy o pomocy społecznej". Bez względu na subiektywne przekonanie skarżącego o swoich prawach do mieszkania nr [...] przy ul. [...] w T. organ dokonując oceny sytuacji życiowej T.M. powinien uwzględniać zapisy obowiązującego prawa materialnego, a w tym właśnie zapis zawarty w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej.
W stanie faktycznym sprawy nie przekonuje mnie stwierdzenie, że brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawniał organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia.
Kontrolowana sprawa nie jest bowiem jedyną i wyłączną sprawą strony prowadzoną przez organ pomocy społecznej z siedzibą w T. lecz sprawy te sięgają 2005r., a więc prowadzone są od wielu lat. Z tego tytułu organy pomocy społecznej uzyskiwały o osobie T.M. systematycznie coraz więcej informacji. Oceniając działania i stanowisko organów uważam, że ustalenia stanu faktycznego w jakim zapadła kontrolowana decyzja nie pozwalają na kategoryczne stwierdzenie, że przypisana T.M. bierność wyklucza wszelką aktywność po stronie organu. Przede wszystkim obecnie znana jest organowi doskonale, ze względu na poczynione precyzyjne kroki dowodowe, sytuacja mieszkaniowa T.M. Organ ma świadomość zarówno, co do braku posiadania prawa do dotychczasowego lokalu mieszkalnego przez stronę jak i orientuje się w kwestii subiektywnego przekonania skarżącego o pokrzywdzeniu go poprzez bezprawne pozbawienie prawa do lokalu przez urzędników. Subsumcja ustalonego przez organ stanu faktycznego do normy przedstawionej w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej nakazywałaby zastosowanie tego właśnie przepisu wobec skarżącego.
W moim przekonaniu organ dokonując oceny sytuacji życiowej T.M. powinien działać zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Szczególne znaczenie dla realizacji tej ostatniej zasady stanowi sposób prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ustalenie stanu faktycznego przesądza bowiem o sposobie załatwienia sprawy. Organ ustalając zakres postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zatem do ustalenia okoliczności faktycznych nie tylko mających znaczenie prawne dla realizacji interesu społecznego ale w równej mierze okoliczności faktycznych mających znaczenie prawne dla realizacji interesu indywidualnego. Nie może zatem w tym ostatnim zakresie pozostawać bierny wyłącznie oczekując na inicjatywę dowodową strony. Jednostronność postępowania wyjaśniającego uwzględniająca tylko okoliczności faktyczne mające znaczenie prawne dla interesu społecznego stanowi naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela, a więc jest działaniem naruszającym prawo (vide B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz wyd. 11 wyd. C.H. Beck).
W postępowaniu poddanym kontroli Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego organ skupił się przede wszystkim na przedstawieniu stanu faktycznego z punktu widzenia interesu społecznego. Uznał za sprzeczne z tym interesem rozpatrywanie sprawy osoby, która mimo swej bezdomności nie wskazuje swego miejsca zamieszkania lub pobytu, przez co uniemożliwia zbadanie, czy spełnia przesłanki pozwalające na przyznanie jej wsparcia z pomocy społecznej. Takie ograniczenie postępowania wyjaśniającego spowodowało, że umknął organowi słuszny interes obywatela. Osoba bezdomna w rozumieniu prawa nie powinna zostać pozbawiona opieki ze strony państwa, a w przypadku wnioskowania przez nią o środki żywności pozostawienie jej bez wyjaśnienia rzeczywistej sytuacji, stanowi istotne uchybienie przedstawionym powyżej zasadom procedury administracyjnej.
Traktuję nadto postępowanie organu, który skupił się wyłącznie na udawadnianiu, że T.M. nie przebywa w miejscach przez siebie wskazanych jako działanie, które narusza najszerszej pod względem zakresu i doniosłej pod względem politycznym zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, jak też zasadę udzielania informacji faktycznej i prawnej. Jak wynika z materiału sprawy, organ kierował do strony szereg pism wzywających do sprecyzowania miejsca zamieszkania (co ważne, za każdym razem pisma te były przez stronę odbierane). W żadnym z tych pism nie wezwano strony do siedziby organu, nie nakazano przedstawić jakiejkolwiek dokumentacji, nie zwrócono się także o wyjaśnienie, jakiego rodzaju pomocy w zakresie żywności strona domaga się i z jakiego tytułu domaga się wsparcia na opłaty mieszkaniowe. Aktywność organu nakierowana była tym samym na wręcz zbędne sprawy, jakim było żądanie od osoby bezdomnej adresu zamieszkania.
Muszę tu zwrócić uwagę, że już w 2008r. sygnalizowano organowi istnienie swoistego konfliktu pomiędzy stroną, a pracownikami socjalnymi. Z treści wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 26 lutego 2008r. sygn. akt IV SA/Gl 782/07 wynikało m.in., że w związku z konfliktem pomiędzy organem, a stroną postępowania dostrzeżonym przez skład orzekający w/w sprawie, organ pierwszej instancji winien rozważyć, czy w danej czynności prawnej powinien brać udział pracownik socjalny, z którym skarżący pozostaje w konflikcie, ponieważ sytuacja ta może doprowadzić do wadliwości prowadzonego postępowania z uwagi na postanowienia art. 24 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwaga ta powinna obligować organ do szczególnie starannego postępowania w sprawie T.M. Symptomatyczne jest tu także stanowisko zaprezentowane w treści uzasadnienia postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] sygn. [...] (informacja z akt IV SA/Gl 468/13 znana mi z urzędu), w którym Sąd ten traktuje sytuację strony jako wyjątkową i znaną dobrze pracownikom organu.
Uznając wyciągnięte przez organy wnioski za "kuriozalne" zaznacza, że w sprawach decydujących o warunkach życia człowieka należy dołożyć szczególnej staranności przy podejmowaniu czynności mogących na warunki te rzutować.
Moim zdaniem, wynikające z akt sprawy działania organów przeczą tym obowiązkom. W ramach wielu aspektów zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej wyróżnić można gwarancję prawnej ochrony praw jednostki wobec władczego działania. Gwarancję te daje nałożony na organ administracji obowiązek prowadzenia postępowania nie tylko zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego ale także zgodnie z regułami wynikającymi z kultury administrowania, wśród których szczególne znaczenie przypisuje się stosunkowi pracowników organu do stron poprzez wykazanie życzliwości, cierpliwości przy udzielaniu informacji (vide E. Izerzon, J. Starościak, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, teksty, wzory i formularze Warszawa 1970).
Również w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji uchwalonym w dniu 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski, który instytucja ta zaleciła stosować w organach i instytucjach Unii, a który można traktować jako zbiór standardów przydatnych także poza granicami Unii do oceny funkcjonowania administracji, umieszczono szereg zakazów i nakazów rozwijających zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Wśród nich umieszczono zakaz nadużywania uprawnień (art. 7), w ramach której urzędnik odstąpi w szczególności od korzystania z uprawnień dla osiągnięcia celów, dla których brak jest podstawy prawnej lub które nie mogą być uzasadnione interesem publicznym, nakaz współmierności (art.
6) obligujący urzędnika do unikania ograniczania praw obywateli lub nakładania na nich obciążeń, jeżeli ograniczenia te lub obciążenia byłyby niewspółmierne do celu prowadzonych spraw, a w toku podejmowania decyzji urzędnik zwróci uwagę na stosowne wyważenie spraw osób prywatnych i ogólnego interesu publicznego. Nadto sformułowana w art. 12 zasada uprzejmości zobowiązująca urzędnika do pozostawania w kontaktach z jednostką jako usługodawcą i zachowania się właściwie, uprzejmie. O uprzejmości i życzliwości, którą powinien okazywać urzędnik w kontaktach z obywatelami stanowi wyraźnie art. 24 ust. 1 pkt 5 ust. 2 pkt 2 ustawy z 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Urzędnik winien być możliwie jak najbardziej pomocny i udzielać odpowiedzi na skierowane do niego pytania możliwie jak najbardziej wyczerpująco i dokładnie. Zasada uprzejmości powinna wynikać z poczucia służebnej funkcji pracowników urzędów państwowych w stosunku do społeczeństwa oraz kultury osobistej urzędnika. Uprzejmość jest niezbędna zwłaszcza w obecnych czasach, w których obywatel czuje się zagubiony w powodzi przepisów, często zmieniających się, niezharmonizowanych ze sobą i niekomunikatywnych (por. Europejski Kodeks Dobrej Administracji, tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Jerzy Świątkiewicz - Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich Warszawa, październik 2002r.).
Natomiast w ramach obowiązków organu wynikających z zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej (art. 9 k.p.a.), w mojej opinii wezwanie strony do siedziby organu pozwoliłoby na przekazanie jej wszelkich niezbędnych informacji o sytuacji prawnej, w jakiej znalazła się, a także o wynikających z tego tytułu uprawnieniach i obowiązkach. Brak znajomości przepisów może stanowić przyczynę nieudolnego, a nawet destrukcyjnego dla strony działania, czemu zapobiec ma obowiązek organu dostarczenia właściwych informacji. Organ nie może ograniczyć się tylko do udzielenie informacji prawnej lecz również musi przekazać odpowiednie wskazówki, jak należy postąpić, aby uniknąć szkody. W pewnym sensie organ jest powołany do roli doradcy i obrońcy stron i uczestników postępowania (por. J. Borkowski, J.Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. II Warszawa 1989r. aneks – Warszawa 1991).
Bezczynność organu w tym zakresie stanowi naruszenie prawa. Twierdzę także, że w prowadzonych od wielu lat postepowaniach charakter podejmowanych przez organ działań nie zmierza do zagaszenia konfliktu i przekonania strony o słuszności działania władzy lecz wręcz przeciwnie wywołuje u niej poczucie krzywdy i niesprawiedliwości społecznej. Jest zatem nieodzowne, by sprawa została zakończona ze szczególnie starannym uwzględnieniem wszystkich reguł proceduralnych, a w tym z uwzględnieniem powyżej wymienionej zasady uprzejmości i życzliwości.
Podzielam stanowisko prezentowane przez organy w niniejszym postępowaniu, jak również prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także tut. Sądu, co do roli, jaką przyznał ustawodawca dowodowi w postaci wywiadu środowiskowego. Jednakże wywiad środowiskowy w sytuacji osoby nieposiadającej miejsca zamieszkania, a taką osobą jest według ustaleń organu skarżący, może odbyć się również w miejscu jej pobytu, o czym wyraźnie stanowi przepis § § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012r. poz. 712).
Nadto, zgodnie z informacją zamieszczoną w kwestionariuszu wywiadu, w przypadku bezdomności jako adres zamieszkania traktuje się aktualne miejsce zameldowania na pobyt stały względnie ostatni możliwy do potwierdzenia adres (zał. nr 1 do rozporządzenia). Nie jest wykluczone, że osoba bezdomna nie ma również miejsca stałego pobytu i permanentnie je zmienia. W takiej sytuacji wywiad środowiskowy może poprzedzać wezwanie strony do organu celem wyjaśnienia istotnych dla sprawy faktów, a przede wszystkim manifestowanych potrzeb strony. Brak stawienia się na wezwanie organu i ewentualna odmowa udzielenia odpowiedzi na pytania zmierzające do wyjaśnienia rzeczywistej sytuacji strony mogłaby dopiero sugerować odmowę załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela (stosowany per analogia art. 106a ust. 3 ustawy o pomocy społecznej).
W mojej opinii stan faktyczny sprawy nie odpowiada zatem zdarzeniom, które uznane zostały w orzecznictwie sądów administracyjnych jako uniemożliwianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, czy niereagowanie na wezwania organu w celu jego przeprowadzenia, a takie właśnie zachowania strony uznał Naczelny Sąd Administracyjny jako brak współdziałania stanowiący podstawę do odmowy przyznania świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2013r. sygn. I OSK 2240/12). Nie można pomijać faktu, że każdorazowo, po wezwaniu do wskazania miejsca, w którym odbyć się ma wywiad środowiskowy, strona reagowała na wezwanie określając swoje miejsce pobytu jako klatkę schodową. To organ rezygnował w takiej sytuacji z przeprowadzenia wywiadu w tym miejscu, a także z wezwania strony do siedziby organu.
Podsumowując stwierdzam, że argumentacja organu, co do odmowy udzielenia pomocy na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej musi znaleźć oparcie w materiale faktycznym i odpowiadać zasadzie zamieszczonej w treści art. 7 k.p.a. Niekonsekwentne zachowanie organu, który w istocie najpierw zmierzał do udowodnienia bezdomności T.M., a uzyskawszy należyte w tym zakresie dowody bezwzględnie domagał się od niego podania adresu zamieszkania (przecząc przy tym podawanym przez stronę informacjom o pobycie ma klatce schodowej), doprowadziło do nienależytego wyjaśnienia sprawy. Adres odnosi się przecież do określonego lokalu mieszkalnego, a bezdomność występuje w sytuacji niezamieszkiwania w takim lokalu. Bezdomny nie może podać adresu zamieszkania. Dlatego nie zgadzam się z oddaleniem skargi twierdząc, że konieczne było nakazanie organowi podjęcia działań mających na celu ostateczne zakończenie wieloletniego już sporu zmierzającego od dłuższego już czasu w niewłaściwym w istocie kierunku.
Na marginesie należy wskazać, że analogiczne stanowisko wyrażono w prawomocnych wyrokach zapadłych w sprawach IV SA/GL 468/13 i IV SA/GL 437/13 a także w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 812/13 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych - CBO).