Uzasadnienie
P. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia 25.06.2018 r. (Nr LVII/525/20l8) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Pawłowice rejon ul. Pawłowickiej, Samicy Kierskiej, Kiekrz, Rokietnica, Bytkowo, Sobota do Zachodniej Obwodnicy Poznania (miejsce publikacji: Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia 11 lipca 2018 r., poz. 5841, dalej jako zaskarżona uchwała) powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2019 r., poz. 506, dalej u.s.g.)
Zaskarżona uchwała reguluje zasady zagospodarowania przestrzennego działek gruntu nr [...] i nr [...] z obrębu [...]_[...] P.., o łącznej powierzchni [...] ha, które stanowią własność skarżącego.
Skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza:
- 1. art. 14 i art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 12 czerwca 2012 r. poz. 1945, dalej u.p.z.p.), poprzez nieuprawnioną zmianę (ograniczenie) obszaru przeznaczonego do opracowania,
- 2. art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa i zasady równej ochrony prawnej, 3/ art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez faktyczne wyzucie z prawa własności do nieruchomości w stosunku do ich właściciela,
- 4. art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez istotne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości,
- 5. art. 4 ust. 1 i 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez istotne ograniczenie sposobu zagospodarowania powyżej wymienionych nieruchomości,
- 6. art. 1 i art. 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.
Skarżący na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, o także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu na jego rzecz według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała wprowadza zasady zagospodarowania przestrzennego dla należących do skarżącego działek nr [...] i dz. [...]. Działki te pozostają we własności skarżącego. Tym samym posiada on interes prawny do wniesienia skargi, gdyż postanowienia uchwały naruszają przepisy procedury planistycznej, prawa gwarantowane przez Konstytucję RP oraz ograniczają skarżącemu wykonywanie prawa właściciela nieruchomości.
Skarżący podniósł, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną, wyrażającą wolę gminy rozpoczęcia procedury planistycznej w odniesieniu do obszaru ściśle określonego w załączniku graficznym do tej uchwały. Bezsporne jest, że organ planistyczny nie może w ramach ustaleń planu wykroczyć poza granice opracowania planu wyznaczone uchwałą intencyjną (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.01.2017 r. sygn. II OSK 2863/16). W konsekwencji podjęcia uchwały intencyjnej, organ planistyczny (Wójt) jest związany treścią uchwały i jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu, w wyznaczonych granicach.
Skoro kompetencje do określenia obszaru objętego procedurą planistyczną zostały przypisane radzie gminy, to również wyłącznie rada gminy jest uprawniona do zmiany tego obszaru (vide wyrok NSA z 18.01.2017 r. sygn. II OSK 1454/167).
Postanowienia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, mogą przewidywać możliwość etapowego wdrażania postanowień uchwały intencyjnej (m.in. powołany wyżej wyrok NSA z 18.01.2017 r., sygn. II OSK 1454/167). W takich sytuacjach, organ planistyczny posiada legitymację do tego, aby odrębnie opracowywać i uchwalać plany częściowe dla poszczególnych fragmentów obszaru wskazanego w uchwale intencyjnej i w graficznym załączniku do niej. W efekcie końcowym plany częściowe powinny obejmować w całości obszar wskazany w uchwale intencyjnej.
Zatem, objęcie ustaleniami planu miejscowego, terenu niepokrywającego się w całości z obszarem wyznaczonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzania tego planu, uznać należy za istotne naruszenie trybu sporządzania planu, poprzez zaniechanie dokonania stosownej w tym zakresie zmiany w uchwały inicjującej procedurę planistyczną (vide przywołany wyżej wyrok NSA z 18.01.2017 r. sygn. II OSK 1454/167).
W świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych ograniczenie obszaru objętego procedurą planistyczną, wyznaczonego w uchwale intencyjnej, inicjującej tę procedurę, nie należy do kompetencji organu wykonawczego i jest w toku procedury planistycznej, bez stosownej zmiany uchwały intencyjnej, niedopuszczalne.
Taka sytuacja występuje w tym postępowaniu, gdyż w jego toku organ wykonawczy zmniejszał 3-krotnie obszar wyznaczony w załączniku graficznym do uchwały intencyjnej, podjętej przez Radę Gminy Rokietnica w dniu 24.04.2017 r. (Nr XXXVII/357/2017) bez zmiany uchwały inicjującej procedurę planistyczną.
W konsekwencji ww. działań organu planistycznego, podejmowanych w toku procedury planistycznej, doszło do ograniczenia obszaru określonego w uchwale intencyjnej, wyznaczającej granice planu. Stanowi to naruszenie przepisu, na podstawie którego, to rada gminy określa obszar planu, a nie organ wykonawczy.
Zgodnie art. 140 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach właściciel nieruchomości może swoim prawem rozporządzać. Podstawowym uprawnieniem przysługującym właścicielowi nieruchomości jest prawo do zabudowy nieruchomości.
Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Organ planistyczny, realizując swoje władztwo, musi zatem uwzględnić interesy wszystkich obywateli, których dotyczy dane postępowanie, na równi, nie dyskryminując nikogo, z jakichkolwiek powodów. W przeciwnym razie przyjęte regulacje prawne należy uznać za sprzeczne z obowiązującymi - fundamentalnymi - zasadami i prowadzące do faktycznego wyzucia z prawa własności do nieruchomości, co z kolei stanowi naruszenie art. 21 Konstytucji RP.
"Wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez organy sprawujące nadzór nad samorządem terytorialnym" (wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r" K 27/00, OTK 2000, nr 2, poz. 29).
Zgodnie z zaskarżoną uchwałą działki nr 14/18 i 14/16 zostały, w części objętej planem, wyłączone z możliwości jakiejkolwiek zabudowy (symbol ZWS-5). Godzi to w interes skarżącego i dyskryminuje go, w stosunku do innych obywateli, których nieruchomości były objęte granicami przedmiotowego planu, a następnie zostały wyłączone spod opracowania (tj. dz. nr [...], [...] i [...]). Ponadto, wprowadzenie zakazu zabudowy na ww. obszarze powoduje nieuzasadnione odejście od wyznaczonego na tym terenie porządku urbanistycznego (zabudowa zagrodowa na dz. [...]) oraz od rozwiązań planistycznych dopuszczonych na obszarach sąsiednich.
W toku procedury planistycznej skarżący wnosił, aby na obszarze dz. [...] i dz. [...] organ planistyczny nie wprowadzał zakazu zabudowy i aby obszar ten mógł zostać przeznaczony przez niego w części pod zabudowę mieszkaniową oraz w części pod zabudowę zagrodową. W tym celu składał stosowne wnioski i uwagi.
Wnioski i uwagi składane były również przez innych właścicieli działek znajdujących się na obszarze wyznaczonym w uchwale intencyjnej. Zmierzały one do wyłączenia spod procedury planistycznej obszarów, które zgodnie z pierwszym wyłożeniem projektu planu, przeznaczone były pod tereny z zakazem zabudowy.
Organ planistyczny w części uwzględnił wnioski skarżącego, wyłączając z procedury planistycznej części działki nr [...] (pas 90 m wzdłuż ul. [...]). Jednakże większość działki nr [...] pozostała objęta planem zagospodarowania przestrzennego z zakazem zabudowy. Organ wiedział, że skarżący ubiega się o wydanie warunków zabudowy zagrodowej na tym obszarze, jednakże nie uwzględnił postulatów i planów skarżącego.
W zakresie dz. nr [...] rozstrzygnięcia organu planistycznego doprowadziły praktycznie do wyłączenia całej działki z możliwości jakiegokolwiek jej zagospodarowania. Jedynie pas drogowy o szerokości 6 m został wyłączony z procedury planistycznej, co nie daje żadnych możliwości inwestycyjnych. Organ planistyczny wiedział, że skarżący ubiega się o wydanie warunków zabudowy zagrodowej również na dz. [...], jednakże nie uwzględnił jego postulatów i planów.
Skarżący powoływał się na istniejącą zabudowę zagrodową na działce sąsiedniej nr [...], wyznaczającą obowiązującą linię zabudowy i charakter zabudowy, na okoliczność dobrego skomunikowania dz. [...] i dz. [...] z drogą publiczną, w tym poprzez drogę oznaczoną w planie symbolem KDW-5, oraz fakt znacznego oddalenia jego terenu od rzeki S., co ma szczególne znaczenie w świetle rozpatrzenia uwag dotyczących działek innych właścicieli, tj. dz[...], dz. [...] i dz. [...]. Skarżący dysponował również postanowieniami Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...].09.2017 r. ([...] i [...]) ustalającymi, że ewentualna zabudowa jego działek nie pociąga za sobą zagrożeń dla środowiska naturalnego.
Odmienne rozstrzygnięcie organu planistycznego zapadło w sprawie działek nr [...] i [...]. Uwagę, zmierzającą do wyłączenia spod zakazu zabudowy ww. obszaru, złożył jego właściciel powołując się na to, iż jest rodowitym mieszkańcem gminy R. i domaga się równego traktowania i poszanowania praw przez gminę. Wskazał on na fakt odziedziczenia ww. nieruchomości po rodzicach. W wyniku złożonej uwagi organ planistyczny wyłączył z opracowania znaczną część działek oznaczonych nr ewid. [...] i [...], które są zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki S.. Granica ich wyłączenia sięga pod zbiorniki wodne na nich się znajdujące. Tym samym działki te zostały wyłączone spod zakazu zabudowy na całości ich obszaru nadającego się pod zabudowę (zatem uwaga została rozstrzygnięta przez organ planistyczny w 100 % zgodnie z żądaniem).
Podobne rozstrzygnięcie organu planistycznego zapadło wskutek uwagi złożonej przez właściciela działki nr [...]. Właściciel ten wskazał, że projekt wyłożonego planu uniemożliwi mu rozbudowę należącego do niego gospodarstwa i wniósł o rozszerzenie terenu inwestycyjnego do około 150 m od ul. [...]. W rezultacie organ planistyczny wyłączył z opracowania znaczną część działki nr [...], która również jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki S.. Granica wyłączenia tej działki sięga pod zbiornik wodny znajdujący się na ww. działce. Tym samym działka ta, podobnie jak dz. nr [...] i [...], została wyłączona spod zakazu zabudowy na całości jej obszaru nadającego się pod zabudowę (zatem ta uwaga również została rozstrzygnięta przez organ planistyczny w 100 % zgodnie z żądaniem).
Skarżący uznał ww. działania organu planistycznego za dyskryminujące i naruszające, gwarantowaną przez Konstytucję RP, zasadę równego traktowania i w dniu [...].11.2017 r. skierował do Komisji Rewizyjnej Rady Gminy wniosek o przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji podejmowanych w toku toczącej się procedury planistycznej. Rada Gminy ostatecznie nie uznała skargi za zasadną, jednakże Komisja Rewizyjna uznała, że działania organu planistycznego były "krzywdzące dla skarżącego" i zaleciła organowi podjęcie działań mających na celu kolejne wyłożenie planu i ponowne rozpatrzenie uwag do projektu planu. Jednakże organ planistyczny żadnych zmian w zakresie wnioskowanym przez skarżącego i uznanym przez Komisję Rewizyjną, nie wprowadził.
Naruszenie zasady równości polegało na tym, że jedne uwagi bardziej zasługiwały na uwzględnienie, a inne mniej, bez merytorycznego uzasadnienia, znajdującego źródło w ustawie i bez odniesienia się do argumentacji skarżącego.
Skarżący podobnie, jak właściciel dz. o nr ew. [...] wskazywał na plany inwestycyjne, związane z planowaną zabudową zagrodową na dz. [...] i dz. [...]. Organ planistyczny arbitralnie uznał jednak, że jego prawo własności nie zasługuje na taką samą ochronę, jak prawo właściciela działki nr [...]. Organ wykonawczy umożliwił bowiem dalszą zabudowę dz. nr [...] (wyłączając ją w znacznej części spod zakazu zabudowy), jednocześnie nie dając takiej możliwość skarżącemu (utrzymując zakaz na znacznym obszarze dz. [...] i praktycznie w całości na dz. [...]).
Organ planistyczny uznał, że na szerszą ochronę zasługuje własność należąca do rodowitego mieszkańca gminy, niż do skarżącego, pochodzącego spoza jej obszaru, umożliwiając dalsze inwestycje na dz. [...] i [...], jednocześnie odbierając taką możliwość skarżącemu. Zaznaczono, że obszary obejmujące dz. [...], dz. [...] i dz. [...], wyłączone spod procedury planistycznej (w tym zakazu zabudowy), znajdują się w bliskim sąsiedztwie rzeki S. i zbiorników wodnych, w odróżnieniu od działek należących do skarżącego. Ponadto skarżący dysponował dokumentacją pochodzącą od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (postanowienie nr [...] i nr [...]) potwierdzającą, że ewentualna zabudowa jego działek nie pociągnie za sobą zagrożeń dla środowiska naturalnego. Pozostali uczestnicy tej procedury planistycznej, w tym właściciele dz. [...], dz. [...] i dz. [...], takimi dokumentami nie dysponowali, a pomimo tego zostali potraktowani inaczej, niż skarżący. Zarówno działki skarżącego [...] i [...] oraz działki [...], dz. [...] i dz. [...], znajdują się na terenie Natura 2000, zatem są objęte taką samą ochroną.
Wreszcie organ wykonawczy nie uwzględnił na korzyść skarżącego okoliczności, że na dz. [...] sąsiadującej z działkami skarżącego, znajduje się zabudowa zagrodowa, która ukształtowała charakter terenu znajdującego się w głębi działek przylegających do drogi publicznej, stanowiąc swoistą dominantę.
Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż nie doszło naruszeń prawa, które powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Rada Gminy pismem z [...].03.2020r. uzupełniła odpowiedź na skargę wskazując, że zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przez WSA w Poznaniu w sprawie ze skargi Wojewody W.. Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lipca 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 242/19 WSA w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 10 ust 2 pkt 1 lit. b.
Jak wskazano w uzasadnieniu tego wyroku pomimo, że Wojewoda nie podniósł żadnego zarzutu dotyczącego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, to Sąd był zobligowany zbadać tę okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwsza wniesioną na przedmiotową uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., SA/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r." II SA/Wr 835/12 - CBOSA). W wyniku tego badania Sąd stwierdził, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, sąd administracyjny obligatoryjnie dokonuje kontroli w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów. Podkreśla się, że w przypadku ponownego rozpatrywania przez sąd administracyjny skargi na ten sam akt prawa miejscowego, który podlegał już wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, sąd jest związany tymi ocenami wyroku, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów, a ma w dalszym ciągu obowiązek rozpoznania tych zarzutów, które mają charakter indywidualny i nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności zaskarżonego aktu. W orzecznictwie podkreśla się, iż należy odróżnić te treści planu, które odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości.
W wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r. zapadłym w sprawie o sygn. akt II OSK 1278/06 NSA wskazał, iż stosownie do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie ze skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego jest ta uchwała i ona wyznacza zdaniem NSA granice sprawy. Skoro tak, to Sąd Wojewódzki, hipotetycznie rzecz ujmując, uprawniony jest do jej uchylenia w całości, nie będąc związany zarzutami skargi Wojewody. Odmienny pogląd oznaczałby, że nawet w przypadku stwierdzenia przez sąd rażącego naruszenia procedury planistycznej, które skutkuje nieważnością całego planu, Sąd zobowiązany byłby do stwierdzenia nieważności jedynie zaskarżonej części uchwały, pozostawiając w obrocie pozostałą część planu dotkniętą nieważnością. Trudno byłoby również przyjąć, że niezaskarżona część planu miejscowego obowiązuje i podlega ogłoszeniu.
Poza tym, plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, stanowi łączną i całościową regulację. Dlatego też, w ocenie NSA wykładnia art. 134 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przedmiotem sprawy jest zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego w całości, zaś Sąd Wojewódzki, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, władny jest objąć kontrolą całą zaskarżoną uchwałę.
Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie ponowna skarga na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą z dnia 25 czerwca 2018 r. nie jest zatem a priori niedopuszczalna, jednakże Sąd jest związany prawomocną oceną legalności zaskarżonej uchwały w zakresie trybu jej podjęcia dokonaną w wyroku z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 242/19, a zobowiązany do rozpoznania skargi P. P. wyłącznie w granicach naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jego indywidualnego interesu prawnego.
W przywołanym wyżej wyroku z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 242/19, WSA w Poznaniu wprawdzie nie oddalił skargi Wojewody W. na zaskarżoną uchwałę, jednakże dokonując jej merytorycznego rozpoznania, w sposób wiążący przesądził, iż zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. Przesądza to o legalności zaskarżonego aktu w zakresie procedury jego sporządzenia. W tym zakresie występuje powaga rzeczy osądzonej.
Przesłankę stwierdzenia nieważności miejscowego planu polegającą na naruszeniu właściwości organów można by było brać pod rozwagę w sytuacji, gdyby organ wykonawczy przekroczył, w toku prac planistycznych, granice obszaru wyznaczonego w uchwale intencyjnej. Jak wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 2 lipca 2009 roku o sygn. IV SA/Po 318/09: "ewentualne wykroczenie (...) poza obszar określony w części tekstowej i graficznej uchwały (...), skutkowałoby naruszeniem przepisów o właściwości poprzez samowolne zakreślenie przez organ wykonawczy gminy obszaru objętego pracami nad planem".
Bezspornym jest, iż obszar, który obejmuje zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wykracza poza teren wyznaczony w uchwale intencyjnej, a zatem zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu uznać należy za nieuzasadniony.
Ograniczenie tego obszaru w stosunku do pierwotnie wyznaczonych granic planu miejscowego i wyłączenie niektórych działek spod zakazu zabudowy nastąpiło w wyniku uwzględnienia uwag oraz wniosków zainteresowanych właścicieli nieruchomości do wyłożonego projektu planu miejscowego (w tym również uwag skarżącego). Wójt Gminy R. każdorazowo po rozpatrzeniu uwag do projektu planu miejscowego dokonywał ponownego wyłożenia projektu planu tak, aby wszyscy zainteresowani mogli na bieżąco zapoznać się z ustaleniami planistycznymi i wnieść do nich swoje uwagi.
Skarżący jako właściciel działek o numerach [...] i [...] położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą nie jest legitymowany do kwestionowania ustaleń planu miejscowego w tej części, w której nie dotyczą one nieruchomości pozostających w jego własności. Skarżący bowiem, wywodząc swój interes prawny z przysługującego mu prawa własności zagwarantowanego wart. 140 kodeksu cywilnego, uprawniony jest do zaskarżenia uchwały jedynie w zakresie, w jakim jej postanowienia obejmują należące do niego nieruchomości, natomiast nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do zaskarżenia uchwały w części obejmującej nieruchomości, do których nie przysługuje mu tytuł prawny.
Tym samym, nieskuteczne są zarzuty naruszenia przepisów odnoszące się do nieruchomości nie stanowiących własności skarżącego. Należy rozpoznać skargę wyłącznie w zakresie oceny ewentualnego naruszenia jego indywidualnego interesu.
Co istotne, po pierwszym wyłożeniu projektu planu uwagi skarżącego zostały częściowo uwzględnione, na skutek czego, część nieruchomości skarżącego wyłączono z opracowania projektu planu. Okoliczność, iż Wójt nie uwzględnił uwag skarżącego w pełnym zakresie, nie oznacza, iż doszło do naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy realizując swoje władztwo planistyczne uwzględniła w części uwagi większości z właścicieli nieruchomości, a zatem nie można mówić o sytuacji, w której doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad równości obywateli wobec prawa i zasad równej ochrony prawnej. Gmina nie ma obowiązku uwzględnienia wszystkich uwag wnoszonych do projektu planu w toku poszczególnych wyłożeń planu miejscowego.
W wyniku uchwalenia zaskarżonego planu nie doszło do naruszenia art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w postaci podnoszonego przez skarżącego nieuzasadnionego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i sposobu jej zagospodarowania. Ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji RP, jak i w kodeksie cywilnym podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy do tego rodzaju aktów, które wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności i upoważniają gminę do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. W procedurze planowania przestrzennego należy mieć na uwadze nie tylko prawo własności, lecz także potrzeby interesu publicznego.
Niezbędne jest w tym przypadku takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć potrzeby wspólnoty oraz jednocześnie w jak najmniejszym naruszyć prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Tymi zasadami kierowała się Rada Gminy uchwalając zaskarżony plan.
Nie naruszono prawa własności skarżącego w sposób nieproporcjonalny, albowiem z punktu widzenia organów gminy od samego początku istotne było takie ukształtowanie struktury przestrzennej w miejscowości P., aby nie naruszała ona zasad ochrony środowiska oraz walorów krajobrazowych na danym terenie.
Organ planistyczny częściowo przychylił się do uwag skarżącego, podobnie uczynił też w przypadku właścicieli sąsiednich nieruchomości, a zatem nie można mówić o sytuacji, w której postanowienia zaskarżonej uchwały są krzywdzące i dyskryminujące dla skarżącego.
Plan zagospodarowania przestrzennego nie musi regulować kwestii bytu prawnego decyzji ustalających warunki zabudowy, wydanych przed wejściem tego planu w życie, przesądzając wygaśnięcie (wymagające przeprowadzenia stosownego postępowania administracyjnego) tych decyzji, które pozostają w sprzeczności z postanowieniami planu, chyba, że na podstawie tych decyzji wydano już pozwolenia na budowę. Tego rodzaju rozwiązanie ustawowe zapewnia należytą równowagę pomiędzy koniecznością niedopuszczania do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz koniecznością ochrony praw nabytych obywateli. Kryterium przesądzającym o tym, który z dwóch wymienionych wyżej względów uzyska pierwszeństwo, jest stopień zaawansowania procedur administracyjnych związanych z realizacją inwestycji (uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę powoduje, że może on realizować inwestycję nawet jeżeli jest ona sprzeczna z nowo uchwalonym planem.
Gmina uwzględniając interes skarżącego wyłączyła z planu część należących do niego działek nr [...] oraz [...] umożliwiając ich zagospodarowanie zgodnie z wydanymi decyzjami administracyjnymi. W odniesieniu do pierwszej z nich oznacza to możliwość jej zabudowy i zagospodarowania zgodnie z zamierzeniami inwestycyjnymi skarżącego.
Ustalenie określonego przeznaczenia części nieruchomości skarżącego w zaskarżonym planie, a także wprowadzenie zakazu ich zabudowy jest uzasadnione względami ochrony przyrody, w tym zwłaszcza ochrony obszaru Natura 2000 Dolina S. [...], co było wskazywane przez Gminę w toku procedury planistycznej. Nieruchomości skarżącego znajdują się dodatkowo na terenie P. -S. Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Celem Gminy przy uchwalaniu planu była ochrona terenów cennych przyrodniczo. Wynika to z uzasadnienia zaskarżonej uchwały i z całokształtu dokumentacji planistycznej w tym z rozstrzygnięć organów dotyczących rozpatrzenia składanych do projektu planu wniosków i uwag. Wprowadzony zaskarżoną uchwałą zakaz zabudowy w odniesieniu do części nieruchomości skarżącego posiada oparcie w materiałach zgromadzonych w toku procedury planistycznej, a więc nie jest efektem dowolności działania organów gminy, lecz stanowi konsekwencję racjonalnej oceny zebranej w toku procedury planistycznej dokumentacji.
W dokumentacji planistycznej wskazano, iż do głównych zagrożeń obszaru Natura 2000 należy m. in. zaniechanie dotychczasowego użytkowania rolniczego oraz zabudowywanie terenów niezabudowanych. Gmina uchwalając plan kierowała się koniecznością uniemożliwienia rozpraszania się w sposób niekontrolowany zabudowy (zarówno mieszkaniowej jak i zagrodowej) w kierunku rzeki S. K..
Skarżący powołuje się w skardze na okoliczność, iż RDOŚ uznał, że planowane przez niego przedsięwzięcia nie wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Takie stanowisko RDOŚ zaprezentował w odniesieniu do inwestycji polegającej na realizacji zabudowy zagrodowej w tym jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dwóch budynków magazynowych oraz dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] oraz jednego budynku mieszkalnego i dwóch budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej na działce nr [...]. Organ ten wskazał w wydanych przez siebie postanowieniach, w odniesieniu do poszczególnych inwestycji, iż ze względu na ich niewielka skalę, nie spowodują one znaczącego uszczuplenia miejsc żerowania gęsi. W postanowieniu z dnia [...] września 2017 r. RDOŚ wskazał również, iż rozważył także możliwość oddziaływania skumulowanego wynikającego z sąsiedztwa podobnych inwestycji i uznał, że ze względu na niewielką skalę planowanego przedsięwzięcia nie przewiduje się takiego oddziaływania na środowisko przyrodnicze.
Nie można jednak tego samego powiedzieć o inwestycjach na większą skalę, o większym zakresie i charakterze. RDOŚ wypowiedział się wyłącznie na temat dwóch projektowanych inwestycji. Nie dokonał oceny oddziaływania tych inwestycji w powiązaniu z wszystkimi innymi planowanymi przez skarżącego we frontowej części działki nr [...] (7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dla których wydane zostały pozwolenia na budowę) a także przez innych właścicieli. Gmina uchwalając zaskarżony plan wzięła pod uwagę całokształt projektowanego zagospodarowania tego rejonu.
Gdyby Gmina uwzględniła wszystkie uwagi skarżącego, a także uwagi wszystkich innych właścicieli nieruchomości (w tym właściciela nieruchomości obejmującej działkę nr [...] bezpośrednio sąsiadującą z nieruchomościami skarżącego) i dopuściła zabudowę wzdłuż ulicy [...] głębiej niż na 90 metrów, czy jak chce tego skarżący na 140-230 metrów w odniesieniu do jego działek (a więc również w drugiej linii zabudowy od ul. [...]), doszłoby do istotnego uszczuplenia gruntów rolnych będących miejscami żerowania gęsi. Doszłoby w istocie do budowy osiedla mieszkaniowego w miejscu objętym szczególną ochroną ze względów przyrodniczych.
Rzeczywistą intencję skarżącego oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich co do zagospodarowania należących do nich nieruchomości odczytać można z wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r. Skarżący wraz z właścicielem nieruchomości sąsiedniej domagał się dopuszczenia na działkach objętych wnioskiem "zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej o charakterze rezydencjonalnym". Ekspansja budownictwa mieszkaniowego stanowiłaby źródło zagrożenia dla środowiska przyrodniczego oraz krajobrazu. Istotne w tym zakresie znaczenie ma okoliczność, iż granice działki nr [...] podchodzą pod rozlewiska rzeki S. K..
Dla oceny zasadności wprowadzenia na częściach nieruchomości skarżącego zakazu zabudowy istotne znaczenie ma również to, iż nieruchomości te leżą na terenie oznaczonym w studium jako pastwiska, symbolem K-PS. W świetle postanowień studium w/w nieruchomości leżące na terenach oznaczonych w studium jako pastwiska, są terenami nie wskazywanymi do zabudowy. W zaskarżonym planie miejscowym ustalono dla nich przeznaczenie pod tereny zieleni i wód powierzchniowych z zakazem zabudowy (oznaczone na rysunku planu symbolem Z/WS-5). Wprowadzenie w planie dla nieruchomości skarżącego zakazu zabudowy wpisuje się zatem w kierunek wyznaczony dla nich w Studium Gminy R..
W orzecznictwie podkreśla się, że "Studium, w którym nie ma określonego zakazu budowy nie może w wiązać organów gminy w ten sposób, że w planie miejscowym takiego zakazu budowy nie można wprowadzić. Podobnie nie można przyjąć, że plan miejscowy, w którym przewidziano określony zakaz budowy narusza ustalenia studium, w którym takiego zakazu nie przewidziano. Inaczej mówiąc, skoro w studium nie ma ustalenia, z którego wynikałby określony zakaz budowy, to nie oznacza to, że w planie miejscowym takiego zakazu nie można umieścić.
Jako sprzeczne ze studium traktuje się ustalenia planu wprowadzające zabudowę na terenach objętych w studium stanowczym zakazem i odwrotnie - zakazujące w miejscowym planie zabudowy terenów określanych w studium jako zurbanizowane lub wskazane do zabudowy. Taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie.
Nieruchomości skarżącego nie leżą na terenie określonym w studium jako zurbanizowany czy wskazany do zabudowy, lecz na terenach oznaczonych w studium jako "tereny nie wskazywane do zabudowy" - pastwiska. Pastwiska są ze swej istoty nieprzeznaczone pod zabudowę kubaturową, lecz do wypasu zwierząt gospodarskich. Nie doszło zatem do kierunkowej zmiany przeznaczenia np. z mieszkalnego na rolniczy z jednoczesnym wprowadzeniem zakazu zabudowy. Zaskarżony plan nie jest sprzeczny ze studium.
Okoliczność, iż dla nieruchomości skarżącego wydano w 2014 r. decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie aż 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz budynków garażowych tylko potwierdza, iż zasadnie Gmina uchwaliła plan obejmujący tę nieruchomość celem zapanowania nad niekontrolowanym rozprzestrzenianiem się zabudowy. Jak wskazał skarżący dla działki nr [...] wzdłuż ul. [...] zostało wydane pozwolenie na budowę 7 budynków mieszkalnych. Podobna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do pozostałych nieruchomości objętych planem.
Wyrazem poszanowania przez Gminę zasady równości jest to, że w odniesieniu do wszystkich nieruchomości położonych wzdłuż drogi objętych w pierwotnej wersji planu zakazem zabudowy dokonano częściowego wyłączenia ich z granic zaskarżonego planu. Zmiana (ograniczenie) granic obszaru objętego planem miejscowym względem wyznaczonego w uchwale intencyjnej i tym samym wyłączenie niektórych nieruchomości lub ich części spod zakazu zabudowy nastąpiło nie tylko w odniesieniu do działek będących własnością skarżącego, ale również w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich.
O równym traktowaniu świadczy okoliczność, iż pas około 90 metrów wzdłuż ul. [...] (w tym część działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]) został wyłączony z planu miejscowego, przez co do czasu jego uchwalenia dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tych terenów i pozwoleń na budowę, a w efekcie możliwa będzie realizacja inwestycji w I linii zabudowy tejże ulicy. Docelowo zostanie dla tych terenów uchwalony plan, jednakże niewykluczone, iż będzie to wymagało uprzedniej zmiany studium, właśnie po to, by umożliwić zabudowę terenów uzbrojonych położonych przy utwardzonej drodze, co do których podnoszona jest przez mieszkańców potrzeba ich zabudowy. Gmina wychodząc naprzeciw tym potrzebom wyłączyła spod uchwalonego planu część nieruchomości położonych bezpośrednio przy drodze. Zapewniając ochronę środowiska i krajobrazu objęła natomiast planem i ustanowionym w nim zakazem zabudowy pozostałe części tych nieruchomości, położone w głąb od drogi w tym w drugiej linii zabudowy od strony ul. [...] (z tego względu w toku procedury planistycznej nie wyłączono z niej całej działki nr [...], a jedynie jej część w postaci pasa służącego komunikacji tych terenów z ul. [...]).
Odnosząc się do działki [...], uchwalając plan uwzględniono stan jej zagospodarowania, a nie wyłącznie wydaną decyzję o warunkach zabudowy, czy też plany inwestycyjne jej właściciela. Plan zatem sankcjonuje stan istniejący. Rada nie mogła uchwalić planu nie licząc się z obiektywnym zastanym stanem zagospodarowania i zainwestowania tejże nieruchomości. Jednakże okoliczność, iż na tej działce został wybudowany budynek mieszkalny w ramach zabudowy zagrodowej nie oznacza, iż determinuje to przeznaczenie terenów w jego sąsiedztwie i uzasadnia ustalenie ich przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową czy zagrodową. Nie jest również tak, iż zrealizowana zabudowa "wyznacza niejako obowiązującą linię zabudowy i charakter zabudowy". Okoliczność, iż na działce nr [...] istnieje zabudowa nie jest powodem by dopuścić w planie zabudowę w II linii zabudowy wzdłuż ulicy [...] na całej jej długości.
W ocenie Gminy nie sposób twierdzić, że zrealizowana - wbrew kierunkom wyznaczonym w studium - jednostkowa zabudowa kształtuje charakter terenu znajdującego się w sąsiedztwie czy też, jak twierdzi skarżący,,wyznacza na tym terenie porządek urbanistyczny".
Odnosząc się do działki nr [...] uwzględniono wydane pozwolenia na budowę nr [...] oraz [...] dla frontowej części działki. Organ planistyczny nie miał obowiązku uwzględnić faktu, iż skarżący ubiega się o warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej na tej części działki, która została objęta planem miejscowym. Podobna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do działki nr [...]. Tu również organ nie miał obowiązku uwzględnić postulatów i planów skarżącego. Jego interes został uwzględniony poprzez wyłączenie z planu miejscowego frontowej części działki nr [...].
Odnosząc się do działek nr [...], [...] oraz [...] wskazano, że wyłączono je z zaskarżonego planu, a tym samym wprowadzonego nim zakazu zabudowy w większym zakresie niż nieruchomości skarżącego w celu umożliwienia rdzennym mieszkańcom miejscowości rozbudowę należących do nich gospodarstw rolnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie bowiem z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zmiana ustawy o samorządzie gminnym i postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 01.06.2017 r. usunęła z trybu skargowego, wymóg uprzedniego wezwania organu do usunięcia skutków naruszenia prawa, zaś zgodnie z nowym brzmieniem art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę - co do zasady - wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W myśl art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 07.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw znowelizowane przepisy art. 52 i art. 53 stosuje się do aktów i czynności organów dokonanych po dniu wejścia w życie w/w ustawy nowelizującej z dnia 07.04.2017 r. W konsekwencji w związku z podjęciem uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 25.06.2018 r. do terminu wniesienia skargi stosować należy znowelizowany przepis art. 53 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi - skargę do sądu administracyjnego na akty lub czynności o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Zaskarżoną uchwałę opublikowano przez Wojewodę Wielkopolskiego w dniu 11 lipca 2018 r. w Dzienniku Urzędowym rocznik 2018, poz. 5841, a skargę sporządzono w dniu 19.11.2019r. Sąd przyjął jednak, że termin do wniesienia skargi został dochowany, gdyż zastosowanie znajduje tu art.53 § 2a stanowiący, że w przypadku innych aktów jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
Bezdyskusyjna jest samodzielność jednostek samorządu terytorialnego z tym zastrzeżeniem, że jest ona ograniczona przepisami obowiązującego prawa. Jednostki samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej (art.5 § 2 pkt 3 k.p.a.). Według art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej, a więc także organy jednostek samorządowych, mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako, że podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, zwanej dalej "u.p.z.p.").
Rolą sądu administracyjnego jest ocena prawidłowości czynności i aktów nadzorczych, a także legalności kontrolowanych decyzji i aktów, a więc w tym przypadku zaskarżonej uchwały. Kontrola sądu w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może jednak dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.
Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Prawo własności, którego ochronę zapewniają art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP; art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje art. 140 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw.
W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów tej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Należy wskazać, że uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazano wartości, które winny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane są w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne. Każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione.
Ograniczenia te nie mogą być interpretowane rozszerzająco (np. wyrok NSA z: 4.6.2008 r., II OSK 1883/07; 22.2.2008 r., II OSK 1498/07). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak by w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania.
Z treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych.
Jednocześnie przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010r., sygn. akt II SA/Wr 144/10, publ. www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności, a naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisów tych wynika, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw.
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo – w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m. in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu.
Co do zasady należy więc przyjąć, że władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli, aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) stwierdzono, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków;
2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Należy stwierdzić, iż treść art. 31 ust. 3 Konstytucji nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.
Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.
Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.).
Na gruncie konstrukcji wywodzonej z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. orzecznictwo wskazuje, że tylko wadliwe zapisy, które dezintegrują postanowienia całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkują stwierdzeniem nieważności uchwały przyjmującej ten plan w całości. W przeciwnym razie nieważność dotyczyć może tylko części planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2011 r., II OSK 1287/11, LEX nr 1068986 oraz z dnia 19 listopada 2014 r., II OSK 1063/13, LEX nr 1658035). Te reguły winny mieć w pełni zastosowanie w odniesieniu do reguł orzekania przez sąd administracyjny wobec uchwały planistycznej podjętej pod rządami u.p.z.p.
Przyjmuje się, iż zakres przedmiotowy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest węższy niż zakres art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Tym samym może mieć on zastosowanie jedynie łącznie z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Naruszenie prawa przez studium bądź plan miejscowy może przybrać m.in. formę naruszenia zasad jego sporządzania.
W konsekwencji zarówno przy ocenie studium, jak i planu miejscowego, podstawowe znaczenie dla jego kwalifikacji prawnej mają przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.
Organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. Przy naruszeniu zasad ich sporządzania, także tylko istotne ich naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej. W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium.
Z kolei pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22.09.2010r., o sygn. II SA/Go 493/10, publ. LEX nr 707352).
Jak wspomniano, zgodnie z art. 28 ust.1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustanowił dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego:
- - po pierwsze przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego,
- - po drugie, przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu.
Dokonując wykładni przesłanki materialnoprawnej, tj. zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy związana jest przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych. Tylko w tych granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Interpretując zaś przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu.
Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku. Rozważania te winny uwzględniać cel powyższej regulacji, którym jest zagwarantowanie praw podmiotów, jakie mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Rokietnica z dnia 25.06.2018 r. (Nr LVII/525/20l8) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości Pawłowice rejon ul. Pawłowickiej, Samicy Kierskiej, Kiekrz, Rokietnica, Bytkowo, Sobota do Zachodniej Obwodnicy Poznania.
Uwzględniając przedmiot regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale należy wskazać, że podstawę prawną wydania przez radę gminy uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Artykuł 1 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustawa ta określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.
Artykuł 163 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej stanowi, że samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Działania związane z polityką przestrzenną gminy stanowią działania publiczne w zakresie ochrony ładu przestrzennego. W takim zakresie, w jakim kompetencje te zostały przekazane gminom są one upoważnione do samodzielnego decydowania w granicach określonych przez ustawę. Artykuł 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje, jakie kwestie gmina winna obowiązkowo określić w planie miejscowym. W art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. wskazano, że gmina określa w planie obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Z kolei w art. 17 u.p.z.p. określono szczegółową procedurę dotyczącą postępowania rady gminy po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Po 1335/14, publ. CBOSA).
W przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto zestawienie obligatoryjnych elementów jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii ponowienia procedury planistycznej w związku z uwagami do projektu planu, interpretując przepis art. 17 pkt 13 w zw. z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny tych uwag wnoszonych do projektu planu. Gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym, zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek, to jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p., tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym, gdy występuje konflikt interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętymi zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan (por. wyroki NSA z dnia 1 lipca 2010 r. sygn.. II OSK 905/10, z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 367/08, publ.CBOSA).
Oceniając procedurę planistyczną w niniejszej sprawie Sąd wskazuje, iż w rozpatrywanym przypadku została ona dochowana.
Przechodząc na grunt kontrolowanej sprawy należy wskazać, że Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko organu w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia procedury planistycznej. Przede wszystkim, jak trafnie wskazano, zaskarżona uchwała była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przez WSA w Poznaniu w sprawie ze skargi Wojewody W., który prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lipca 2019 r. o sygn. akt IV SA/Po 242/19 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 10 ust 2 pkt 1 lit. b.
Jak wskazał WSA w Poznaniu w uzasadnieniu tego wyroku pomimo, że Wojewoda nie podniósł żadnego zarzutu dotyczącego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, to Sąd był zobligowany zbadać tę okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwsza wniesioną na przedmiotową uchwałę powołując się na wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II A/Kr 38/11; z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r." II SA/Wr 835/12 - CBOSA. W wyniku tego badania Sąd stwierdził, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p.
W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż przy rozpoznawaniu pierwszej skargi na akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, sąd administracyjny obligatoryjnie dokonuje kontroli w zakresie trybu postępowania, zasad sporządzania planu i właściwości organów. Podkreśla się, że w przypadku ponownego rozpatrywania przez sąd administracyjny skargi na ten sam akt prawa miejscowego, który podlegał już wcześniejszej kontroli sądowej ze skargi innego podmiotu, sąd jest związany tymi ocenami wyroku, które odnoszą się do ustaleń dotyczących praw i obowiązków ogółu jego adresatów, a ma w dalszym ciągu obowiązek rozpoznania tych zarzutów, które mają charakter indywidualny i nie mogły być przedmiotem rozpoznania sądu wcześniej orzekającego o legalności zaskarżonego aktu.
Sąd orzekający podziela pogląd, że w niniejszej sprawie jest związany prawomocną oceną legalności zaskarżonej uchwały w zakresie trybu jej podjęcia dokonaną w wyroku z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 242/19.
Rację ma organ wskazując, że w przywołanym wyżej wyroku z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 242/19 WSA w Poznaniu wprawdzie nie oddalił skargi Wojewody W. na zaskarżoną uchwałę, jednakże dokonując jej merytorycznego rozpoznania, w sposób wiążący przesądził, iż zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 u.p.z.p. Przesądza to o legalności zaskarżonego aktu w zakresie procedury jego sporządzenia. W tym zakresie występuje powaga rzeczy osądzonej.
Dodatkowo jedynie Sąd wskazuje, że przesłankę stwierdzenia nieważności miejscowego planu polegającą na naruszeniu właściwości organów można by było brać pod rozwagę w sytuacji, gdyby organ wykonawczy przekroczył, w toku prac planistycznych, granice obszaru wyznaczonego w uchwale intencyjnej. Jak wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 2 lipca 2009 roku o sygn. IV SA/Po 318/09: "ewentualne wykroczenie (...) poza obszar określony w części tekstowej i graficznej uchwały (...), skutkowałoby naruszeniem przepisów o właściwości poprzez samowolne zakreślenie przez organ wykonawczy gminy obszaru objętego pracami nad planem". Taki pogląd jest już ugruntowany w judykaturze.
W kontrolowanej sprawie obszar, który obejmuje zaskarżona uchwała w żaden sposób nie wykracza poza teren wyznaczony w uchwale intencyjnej, a zatem zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania planu uznać należy za nieuzasadniony także z tego względu. Wprawdzie obszar zaskarżonej uchwały jest mniejszy, niż ten określony w uchwale inicjującej, jednak nie jest to naruszenie procedury planistycznej, ponieważ Rada zastrzegła w uchwale inicjującej możliwość uchwalania m.p.z.p. dla poszczególnych fragmentów obszaru wskazanego w załączniku graficznym.
Jednocześnie Sąd podziela pogląd organu, że skarżący jako właściciel działek o numerach [...] i [...] położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą nie jest legitymowany do kwestionowania ustaleń planu miejscowego w tej części, w której nie dotyczą one nieruchomości pozostających w jego własności. Skarżący bowiem, wywodząc swój interes prawny z przysługującego mu prawa własności zagwarantowanego wart. 140 kodeksu cywilnego, uprawniony jest do zaskarżenia uchwały jedynie w zakresie, w jakim jej postanowienia obejmują należące do niego nieruchomości, natomiast nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. do zaskarżenia uchwały w części obejmującej nieruchomości, do których nie przysługuje mu tytuł prawny. Tym samym, nieskuteczne są zarzuty naruszenia przepisów odnoszące się do nieruchomości nie stanowiących własności skarżącego.
W świetle powyższego żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w całości było nieuzasadnione i nie zasługiwało na uwzględnienie.
Konstytucyjnie chroniona własność może być ograniczona w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Taką ustawą jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 6 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyroki NSA z: 13.10.2016 r., sygn. akt II OSK 3355/14, z 17.11.2016 r., sygn. II OSK 311/15, z 28.10.2016, sygn. akt II OSK 165/15, z 11.01.2017 r., sygn. akt II OSK 932/15, z 8.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1322/15, dostępne w LEX).
W ocenie Sądu orzekającego zasada proporcjonalności i równości została naruszona w kontrolowanym przypadku. Przede wszystkim pomimo kilkakrotnie składanych uwag i wniosków przez skarżącego w uzasadnieniu uchwały w ogóle nie wyjaśniono tej kwestii. Wprawdzie uzasadnienie uchwały stanowiącej plan miejscowy ze swej natury nie może wyjaśniać wszystkich kwestii objętych planem, jednak w przypadku tak istotnego ograniczenia prawa własności, w sytuacji gdy skarżący kilkakrotnie kwestionował wolę organu w zakresie ograniczenia jego prawa własności należało w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyjaśnić przesłanki tego ograniczenia. Tymczasem nie uczyniono tego w ogóle.
Należy mieć na uwadze, że wskutek zapisów zaskarżonego planu na objętych nim częściach działek skarżącego wprowadzono zakaz zabudowy, co jest najdalej idącym ograniczeniem prawa własności, gdyż prowadzi w istocie do zakazu jakiejkolwiek racjonalnej zabudowy na obszarze objętym planem, a szczególności uniemożliwia skarżącej budowę planowanej zabudowy zagrodowej.
W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wyjaśnia w żaden sposób, czy i w jaki sposób wyważono interes skarżącego i interes publiczny, co jest niezbędne dla zachowania zasady proporcjonalności. Tym samym organ uchwałodawczy w prawidłowy sposób nie wyjaśnił w uzasadnieniu uchwały przyczyn dla których zastosował tak daleko idące ograniczenie wolności zabudowy nieruchomości skarżącego.
Jedynie w załączniku nr 2 do zaskarżonej uchwały, gdzie organ rozstrzygał o wniesionych uwagach, lakonicznie wyjaśniono, że nie uwzględniono uwag w zakresie działek skarżącego ([...] i [...]), wskazując że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego na tych terenach znajdują się pastwiska, a m.p.z.p. musi być zgodny ze studium. Jednocześnie w tym samym załączniku nr 2 uwzględniono wniosek właściciela działek nr [...], który jako rodowity mieszkaniec tej gminy domagał się objęcia tych działek możliwością zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tym przypadku uwaga ta została częściowo uwzględniona pomimo, że działki te także znajdowały się na terenie pastwisk oraz na terenie P. – S. Obszaru Chronionego Krajobrazu.
W świetle powyższego uwagi właściciela działek nr [...] uwzględnione zostały w znacznie większym stopniu niż uwagi skarżącego pomimo, że znajdowały się także na terenie pastwisk. Istotne jest także to, że działki nr [...] i [...] oraz działki nr [...] wprawdzie ze sobą nie graniczą, lecz są położone bliskim sąsiedztwie. Niewątpliwym jest, że uwagi dwóch różnych właścicieli działek położonych w bliskim sąsiedztwie i o podobnym przeznaczeniu wynikającym ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostały w dużym stopniu odmiennie rozstrzygnięte. Ponieważ organ nie wyjaśnił w żaden sposób odmiennego rozstrzygnięcia w/w uwag z dostępnego materiału dowodowego wynika, że jedyną różnicą jest to, że właściciel działek nr [...] jest rodowitym mieszkańcem gminy, a właściciela działek nr [...] i [...] jest osobą napływową. Takie zróżnicowanie w zakresie oceny zasadności rozstrzyganych uwag jest oczywiście niedopuszczalne.
Być może u podstaw oceny w/w rozstrzygnięć uwag przez organ legły także inne przesłanki, lecz nie znalazło to wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. I to pomimo tego, że wcześniej Komisja Rewizyjna Rady Gminy stwierdziła, że plan jest dla skarżącego krzywdzący. W tej sytuacji w ocenie Sądu naruszono zasadę równości i proporcjonalności poprzez nadużycie władztwa planistycznego. Zwłaszcza, że działki nr [...], [...] wyłączono z obszaru planu (właściciel wskazał, że planuje tam zabudowę mieszkaniową), a na działce [...] umożliwiono zabudowę zagrodową.
Wprawdzie w aktach sprawy nie znajdują się dokumenty dotyczące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, na które powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jednak jest ono dostępne w BIP gminy. Z analizy Studium (załączniki graficzne do studium nie zawierają wprawdzie numerów działek, jednak Sąd ustalił je na podstawie Systemu Informacji Przestrzennej Gminy R.) wynika, że wyłączone z m.p.z.p. działki nr [...],[...], [...] były tam określone jako grunty orne, natomiast działka [...] na której dopuszczono w zaskarżonej uchwale zabudowę zagrodową, w Studium znajduje się na obszarze pastwisk, tak jak działki [...] i [...] skarżącego. Biorąc pod uwagę te okoliczności należy uznać zapisy planu za krzywdzące dla skarżącego i naruszające jego prawo własności wraz z zasadą równego traktowania.
Władztwo planistyczne gminy nie jest zupełnie dowolne i niczym nieograniczone, ponieważ przy jego wykonywaniu organ uchwałodawczy ma obowiązek uwzględnić wartości wymienione w art. 1 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Żadna z tych wartości nie posiada prymatu względem innej wartości. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym na przykład z prawa własności nieruchomości. Wskazuje się także, że poszanowanie prawa własności jest jednym z wielu elementów podlegających uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego.
Kreowanie poprzez plan miejscowy polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym wymaga rozwagi i umotywowania (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., II OSK 165/16, 29 maja 2015 r., II OSK 2661/13, 21 czerwca 2016 r., II OSK 2541/14 i 1 października 2015 r., II OSK 269/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy władztwo planistyczne daje gminie prawo ingerencji w uprawnienia właścicielskie, niemniej jednak ingerencja taka nie oznacza dowolności i arbitralności w tym zakresie. Ingerencja taka może mieć miejsce tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2016 r., OSK 673/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że organ planistyczny całkowicie zignorował obowiązek porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu i nie wyważył interesu indywidualnego i interesu publicznego.
W świetle treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały, a także później odpowiedzi na skargę, podjęto ją w sposób dowolny i arbitralny bez wyważenia interesu publicznego i interesu skarżącej. Jest to uchybienie, w tym przypadku skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym działki nr [...] i [...]. Sąd podziela pogląd, że ponieważ prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo, a także z uwagi na to, iż konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej, podstawowe znaczenie ma ustalenie motywów działania organu i podstaw jego ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały, lecz obowiązkiem Sądu jest ustalanie tych motywów na podstawie całego dostępnego materiału dowodowego, w tym także dokumentacji planistycznej i odpowiedzi na skargę (tak W. Jakimowicz w: "Wolność zabudowy w prawie administracyjnym", Wolters Kluwer, W-wa 2012, s.210-211)
W ocenie Sądu ustalanie motywów organu dla których wprowadzono kwestionowany zakaz zabudowy powinno być dokonywane na podstawie wszystkich dostępnych materiałów dowodowych. W szczególności na podstawie dokumentacji planistycznej, uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz odpowiedzi na skargę.
Zdaniem Sądu łączna analiza dokumentacji planistycznej, uzasadnienia zaskarżonej uchwały, odpowiedzi na skargę oraz dokumentacji planu, a także studium, nie pozwala na jednoznaczne ustalenie motywów i racji dla których organ wprowadził do zaskarżonego planu kwestionowany przez skarżącego zakaz zabudowy. Jednoznacznie można jedynie przyjąć, że organ miał wolę ustanowienia zakazu zabudowy.
Niewątpliwie w kontrolowanym przypadku doszło do konfliktu indywidualnego interesu prawnego i faktycznego skarżącego - dążącego docelowo do budowy na tym obszarze zabudowy zagrodowej. Bez wątpienia zaskarżony plan w istotny sposób ogranicza wolność zabudowy skarżącego, przy czym ograniczenie to nie zostało przez organ wyjaśnione racjonalnymi przesłankami, które poddałyby się kontroli Sądu orzekającego w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu organ nie wykazał, że indywidualny interes skarżącego dążącego do zabudowy tego terenu musi ustąpić w zestawieniu z interesem publicznym, gdyż w ogóle nie dokonał wyważenia tych dwu interesów.
Jest to tym bardziej istotne, gdyż jednocześnie spod obowiązywania planu miejscowego wyłączono dużą część położonych w sąsiedztwie działek nr [...] i [...] tym samym umożliwiając ich zabudowę.
Organ w zasadzie ogóle nie wyjaśnił dlaczego wprowadzono bardziej restrykcyjne ograniczenia na działkach nr [...] i [...] niż na sąsiednich działkach nr [...] i [...] Jedynie dopiero w odpowiedzi na skargę lakonicznie wskazał, że "odnosząc się do działek nr [...] i [...] wskazać trzeba, że wyłączono je z zaskarżonego planu, a tym samym wprowadzonego nim zakazu zabudowy w większym zakresie niż nieruchomości skarżącego w celu umożliwienia rdzennym mieszkańcom miejscowości rozbudowę należących do nich gospodarstw rolnych." Ponownie należy podkreślić, że "rdzenność" bądź "nierdzenność" mieszkańców danego obszaru nie może być kryterium przesądzającym o pozbawieniu prawa zabudowy własnej nieruchomości. Ewentualnym argumentem do rozważenia mógłby być fakt prowadzenia bądź nie prowadzenia gospodarstwa rolnego. Jednak organ nie wyjaśnił, czy skarżący prowadzi (lub nie) gospodarstwo rolne, a także czy prowadzą je właściciele działek nr [...] i [...] oraz czy, i w jakim zakresie, wymagają one rozbudowy.
W kontekście powyższego kwestionowany zakaz zabudowy miał charakteru dowolny i nie znajdował logicznego uzasadnienia w racjonalnych przesłankach zmierzających do ochrony szerszego interesu publicznego i społecznego, kosztem interesu skarżącego.
Sąd orzekający co do zasady podziela zaprezentowane w odpowiedzi na skargę poglądy dotyczące ochrony środowiska naturalnego. Wskazuje jednak, że skoro ograniczono skarżącemu prawo zabudowy jego działek ze względów środowiskowych, to podobne ograniczenie z tych przyczyn powinno obejmować sąsiednie przecież działki nr [...] i [...]. Ewentualnie jasno i jednoznacznie winno być wyjaśnione dlaczego wobec tych działek względy środowiskowe nie były tak istotne, jak w przypadku działek skarżącego.
Sąd podkreśla, że co do zasady dopuszczalna jest zabudowa zagrodowa na terenach rolnych (a więc także na pastwiskach i gruntach ornych). Wyjątki zaś od tej zasady winny być jednoznacznie i przekonywująco uzasadnione,
Od organów gminy należy oczekiwać poszanowania dla akceptowanych i stanowiących fundament państwa prawa zasad, takich jak w szczególności zasada proporcjonalności. Naruszenie prawa polegające na nadużyciu władztwa planistycznego logicznie rzecz ujmując wyraża się w działaniu organu gminy zasadniczo w obszarze przyznanych kompetencji (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), tyle tylko, że z ich przekroczeniem, to jest działaniem nieuzasadnionym okolicznościami. Taka sytuacja zaistniała w kontrolowanym przypadku, gdyż jak już wielokrotnie podkreślano w niniejszej sprawie brak jest uzasadnienia dla tak daleko idącego ograniczenia możliwością dysponowania nieruchomością przez skarżącego.
Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, w punkcie pierwszym sentencji wyroku stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej oznaczenia Z/WS-5 w zakresie obejmującym działki nr [...] i [...].
W pkt 2 skargę oddalono w pozostałej części, gdyż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały.
W pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Sąd orzekł o kosztach postępowania mając na uwadze, że skarga okazała się zasadna.