Uzasadnienie
Uchwałą nr LIV/895/2017 z dnia 22 listopada 2017 r. Rada Miejska w Środzie Wielkopolskiej, wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, dalej jako u.s.g.) nadała nazwę osiedlu realizowanemu na działkach oznaczonych nr ewid.: 217/4 i 217/5, w miejscowości Brodowo, gmina Środa Wielkopolska, zgodnie z załącznikiem do uchwały - Osiedle Villa Park Brodowo. Uchwała została opublikowana (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2017 r. poz. 7693).
Pismem z 23 stycznia 2018 r. Wojewoda Wielkopolski, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na opisaną uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Przepisom uchwały zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 13 w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 5 u.s.g.
Uzasadniając napisał, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ww. ustawy. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Dalej napisał, że istotne naruszenie prawa to naruszenie znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm., dalej jako u.d.p.), a także wznoszenia pomników.
W ocenie pełnomocnika norma ta zawiera upoważnienie do nadawania nazwy wyłącznie ulicom i placom będących drogami publicznymi lub drogami wewnętrznym w rozumieniu u.d.p., czyli tylko tym działkom gruntu, które mają status drogi publicznej lub drogi wewnętrznej. Zgodnie z definicjami legalnym zawartymi w art. 4 pkt 2 u.d.p. ulicą jest droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Drogą zaś jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 3 u.d.p.) Przy czym drogą publiczną jest wyłącznie droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 u.d.p.).
Natomiast drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg (art. 8 ust. 1 u.d.p.).
W ocenie pełnomocnika, w świetle ww. definicji zasadnym jest uznanie, że rada gminy nadając nazwę terenowi, co do którego brak dowodów potwierdzających, że stanowi on działkę oznaczoną w ewidencji gruntów jako droga, rażąco narusza przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. (por. wyrok WSA w Kielcach z 22 listopada 2006 r., II SA/Ke 1069/05; wyrok WSA w Poznaniu z 27 kwietnia 2017 roku, IV SA/Po 151/17; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Pełnomocnik wskazał na pismo Burmistrza Środy Wlkp. z 5 stycznia 2018 r., z którego wynika, że działka nr 217/4 stanowi zurbanizowane tereny niezabudowane w trakcie budowy (symbol "Bp") a działka nr 217/5 - grunty orne (symbol "RIVb"). Działki te nie stanowią zatem ulicy czy placu będącego drogą publiczną lub drogą wewnętrzną w rozumieniu u.d.p. Z ostrożności procesowej pełnomocnik podniósł, że ww. działki w żadnym obowiązującym planie miejscowym nie są przeznaczone pod teren dróg publicznych czy wewnętrznych.
Zdaniem pełnomocnika, tym samym przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., zawierający ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie nadania nazwy ulicy nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały.
Ubocznie pełnomocnik wskazał, że w art. 5 ust. 1 i 2 u.s.g. zostało przyznane radzie gminy uprawnienie do tworzenia jednostek pomocniczych, w tym osiedli, w celu wypełnienia zasady subsydiarności. Jednostka pomocnicza stanowi wyraz dekoncentracji zadań publicznych przekazanych przez gminę. Osiedle, jako jednostka pomocnicza gminy jest wyłącznie elementem składowymi gmin, nie mającą poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego, nie mogącą w stosunku do osób trzecich podejmować jakichkolwiek działań. Tworząc taką jednostkę pomocniczą organ gminy uprawniony jest do określania jej nazwy. Zdaniem organu nadzoru, skoro ustawodawca zastrzegł nazwę "osiedla" dla jednostki pomocniczej, o której mowa w art. 5 u.s.g., to nadanie nazwy osiedlu jest dopuszczalne jedynie w trybie ww. przepisu.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz napisał, że ocenia skargę jako niezasadną. Przepisy u.s.g. nie wskazują wprost, do kompetencji którego organu gminy należeć będzie ustalanie nazw przedmiotów, budowli, budynków znajdujących się w przestrzeni publicznej. W praktyce legislacyjnej samorządów nadaje się nazwy parkom, skwerom, mostom, skrzyżowaniom, tunelom, kładkom, osiedlom itp. Powierzenie tej kompetencji radzie wydaje się być najbardziej uzasadnione na gruncie u.s.g. Przez kształtowanie nazewnictwa ustala się bowiem istotne dla społeczności gminnej oznaczenia, wpływające na codzienne życie wspólnoty samorządowej. Norma wyrażona w art. 18 ust. 2 pkt. 13 u.s.g. dotyczy nazw ulic i placów publicznych. Pojęcie "publicznych" należy zaś rozumieć jako ulice i place powszechnie dostępne, a co za tym idzie także osiedla. Burmistrz ocenił, że tereny wewnątrz powstającego osiedla są przeznaczone do użytku publicznego.
Można będzie przejechać po nich np. samochodem. Zdaniem Burmistrza nie występuje konkretny związek przepisów u.s.g. z przepisami u.d.p., ze względu na różne funkcje tych regulacji prawnych. Przepisy u.d.p. regulują zasady korzystania z dróg, a nie nadawanie im nazw.
Dalej Burmistrz napisał, że mimo iż osiedle nie spełnia w sposób literalny brzmienia definicji ustawowej "drogi publicznej", określonej w przepisach u.d.p., to z uwagi na jego dostępność oraz możliwość powszechnego użytkowania przez mieszkańców należy stwierdzić, nadanie nazwy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nie zostało dokonane wbrew obowiązującemu prawu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Skargę na przedmiotową uchwałę złożył Wojewoda Wielkopolski, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; a także postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g., do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Środzie Wielkopolskiej z dnia 22 listopada 2017 r. nr LIV/895/2017, o nadaniu nazwy, osiedlu, realizowanemu na działkach wskazanych w uchwale.
Sąd ocenia jako trafny zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Rada Miejska dokonała błędnej wykładni i niewłaściwie uznała, że przepis ten może stanowić podstawę do podjęcia uchwały w przedmiocie nadania nazwy osiedla. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały jak i obecnie, stanowi że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu u.d.p. a także wznoszenia pomników. Sąd podziela stanowisko, że z przepisu tego nie wynika, że rada gminy jest uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie nazw innych obiektów, niż ulice i place będące drogami publicznymi lub drogami wewnętrznymi w rozumieniu u.d.p. – wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r., II OSK 2894/17; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 22 marca 2017 r., IV SA/Po 150/17 (CBOSA).
Dalej Sąd stwierdza, że podziela stanowisko zawarte w ww. wyroku NSA, że podstawy do podjęcia uchwały w sprawie nadania nazwy osiedlu, nie można wywieść także z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w powiązaniu z innymi normami powszechnie obowiązującymi odnoszącymi się do takiej części terenu gminy, którą można określić jako osiedle. Pojęcie osiedla występuje w przepisach u.s.g. i kompetencje organów gminy w odniesieniu do jednostki określanej mianem osiedla nie mogą abstrahować od pojęcia normatywnego sformułowanego w tej ustawie. W myśl przepisów art. 5 ust. 1-3 u.s.g., rada gminy może utworzyć jednostki pomocnicze, do których zaliczone zostały osiedla. Utworzenie jednostki pomocniczej wiąże się w sposób oczywisty z nadaniem jej nazwy, co nie narusza przepisów o ustalaniu nazw miejscowości (patrz: wyrok NSA z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt II SA 1416/00). Warunkiem koniecznym nadania nazwy osiedlu w tym trybie jest utworzenie osiedla jako jednostki pomocniczej gminy. Jest oczywiste, że objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nie była aktem rady gminy powołującym jednostkę pomocniczą i nadającym tej jednostce nazwę.
Na tle unormowań u.s.g. nie ma podstaw do konstruowania pojęcia osiedla innego, niż osiedle rozumiane jako jednostka pomocnicza gminy. Definiowanie osiedla jako gruntu przeznaczonego do zabudowy (z wyjaśnień których Burmistrz udzielił Wojewodzie w piśmie z 5 stycznia 2018 r. wynika, że dla nieruchomości objętej przedmiotową uchwałą została wydana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej – k.
- 14) lub nawet zabudowanego kwartału miasta (zespołu mieszkaniowego) może mieć uprawnienie na płaszczyźnie urbanistycznej. Nie jest to jednak pojęcie normatywne występujące w przepisach u.s.g.
Brak kompetencji rady gminy (tu: Rady Miejskiej) do podjęcia zaskarżonej uchwały potwierdzają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1612 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 9 tej ustawy, użyte w ustawie określenie osiedla oznacza zespół mieszkaniowy stanowiący integralną część miasta lub wsi. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że urzędowe nazwy ustala się, zmienia i znosi dla:
- 1) miejscowości zamieszkanych i ich części;
- 2) miejscowości niezamieszkanych i ich części;
- 3) obiektów fizjograficznych.
Ustalenie urzędowej nazwy dla miejscowości i ich części następuje po przeprowadzeniu uregulowanej w ustawie procedury, którą wieńczy ustalenie nazwy w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw administracji publicznej (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych). Kompetencja rady gminy w tej procedurze jest ściśle określona. Polega na złożeniu wniosku, który w przypadku dotyczącym nazwy miejscowości zamieszkanej powinien być poprzedzony konsultacjami z mieszkańcami tej miejscowości (art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych).
Sąd w pełni podziela ocenę prawną zawartą w ww. wyroku NSA, że nadanie nazwy miejscowości lub jej części w przedstawionym trybie nie jest zatem sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżoną ustawami na rzecz innych podmiotów, o których mowa w art. 6 ust. 1 u.s.g. Obowiązek działania każdego organu na podstawie przepisu prawa, w przypadku w którym dochodzi do uzupełniania się kompetencji organów państwowych i samorządowych, wymaga precyzyjnego wskazania podstawy prawnej dla każdego z organów do podejmowania określonych działań administracyjnych.
Uchwała rady gminy o nadaniu nazwy ulicy jest aktem prawa miejscowego, wydawanym na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (patrz: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 633/1,ONSAiWSA 2012/3/55). Niezależnie zatem od kwestii ustrojowych i kompetencyjnych, podjęcie uchwały ustanawiającej normy prawa miejscowego, a więc normy powszechnie obowiązujące, jest możliwe tylko w warunkach wyraźnego upoważnienia ustawowego. Takiego upoważnienia nie można domniemywać. Skoro upoważnienie rady gminy i w ogóle samorządu gminnego w zakresie nazewnictwa określonych elementów struktur urbanistycznych zostało w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. ograniczone do ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu u.d.p., to znaczy, że dziedzina ta została kompletnie uregulowana. Upoważnienia tego nie można rozszerzać, chyba że zawiera je inny wyraźny przepis prawa.
Takim przepisem jest jedynie norma art. 5 ust. 1 u.s.g. Nadanie nazwy osiedlu jako jednostce pomocniczej jest jednak tylko techniczną koniecznością towarzyszącą realizacji kompetencji gminy w dziedzinie kształtowania struktur samorządu lokalnego w ramach tej wspólnoty samorządowej. Nazewnictwo służy w tym wypadku wyodrębnieniu jednostek pomocniczych jako struktur samorządu, a nie urzędowemu nazewnictwu miejscowości lub jej części.
Warto zaznaczyć, że sytuacji ustrojowej i kompetencyjnej, która wystąpiła w niniejszej sprawie nie można porównywać z nadaniem nazw ulicom niestanowiącym dróg publicznych, które było przedmiotem uchwały NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05, ONSAiWSA 2005/5/88). Przede wszystkim, pomijając inne uwarunkowania wskazane w uzasadnieniu tej uchwały, przypomnieć należy, że chodziło o kompetencję wskazaną w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., z tym, że ograniczoną, według dosłownego ówczesnego brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 13, do ulic będących drogami publicznymi. Z uwagi na niewątpliwie lokalny charakter tej sprawy oraz jej niezastrzeżenie dla innych organów, możliwe było uznanie, że celem przepisu było nadanie nazw wszystkim drogom powszechnie dostępnym pełniącym funkcje ulic.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku, na postawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia:
- 1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4.
- 2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej.
- 3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to:
- 1) niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu;
- 2) wartość przedmiotu sprawy;
- 3) wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie;
- 4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.
Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia (480 zł).