Uzasadnienie
Dnia 28 września 2016 r. Rada Miasta Gniezna (dalej: Rada) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej: u.s.g.) podjęła uchwałę Nr XXVII/289/2016 z w sprawie nadania nazwy promenadzie wokół jeziora Jelonek w Gnieźnie (dalej: Uchwała).
Rada uchwaliła, co następuje:
§ 1. Nadaje się nazwę "Promenada Niepodległości" promenadzie wokół jeziora Jelonek w Gnieźnie, przebiegającej poprzez działki oznaczone geodezyjnie jako: 2/2, 22/1, 22/5, 3/2 arkusz mapy nr 30 oraz 135 arkusz mapy nr 41. § 2. Przebieg promenady przedstawiony został na załączniku graficznym, stanowiącym Załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały.
§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Prezydentowi Miasta Gniezna.
§ 4. Uchwała obowiązuje po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Miasta Gniezna.
Pismem z dnia 18 stycznia 2017 r. Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, skarżący), zastępowany przez radcę prawnego złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na wyżej opisaną Uchwałę.
Wojewoda wniósł o:
- - stwierdzenie nieważności uchwały nr XXVII/289/2016 Rady Miasta Gniezna z dnia 28 września 2016 roku w sprawie nadania nazwy promenadzie wokół jeziora Jelonek w Gnieźnie w całości,
- - zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Przepisom Uchwały skarżący zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 13 w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 296 ze zm., dalej u.o.a.n.) poprzez uznanie, że uchwała w sprawie nadania nazwy promenadzie stanowi akt prawa miejscowego i wymaga publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Uchwała została doręczona Wojewodzie dnia 7 października 2016 roku. W § 4 przedmiotowej uchwały postanowiono, że uchwała obowiązuje po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Miasta Gniezna.
Zgodnie z zasadą wyrażoną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 7 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Poprzez działanie na podstawie i w granicach prawa w zakresie podejmowania uchwał przez organy jednostek samorządu terytorialnego rozumieć należy działanie zgodne z przepisami regulującymi podstawy prawne podejmowania uchwał; przepisami prawa ustrojowego; przepisami prawa materialnego oraz zgodne z przepisami regulującymi procedurę podejmowania uchwał, (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21.01.2009 r., sygn. akt III SA/Łd 564/08, wyrok NSA O/Z we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 364/098, CBOSA). Przepis art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu, wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, mogą ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.
Powyższą zasadę potwierdza także norma art. 40 ust. 1 u.s.g., stanowiąc, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie to musi być jednak wyraźne a wszelkie uchwały podejmowane przez radę gminy muszą nie tylko mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, ale też zapisy zawarte w uchwałach nie mogą przepisów tych naruszać. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają bowiem na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 października 2015 r., I SA/Kr 1389/15, CBOSA). Brak upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego w danej materii oznacza, że nie podlega ono regulacji w tej formie prawnej i dla wejścia w życie nie wymaga promulgacji.
Przywołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał "w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.), a także wznoszenia pomników". Norma ta zawiera zatem upoważnienie do nadawania nazwy wyłącznie ulicom i placom będących drogami publicznymi lub drogami wewnętrznym w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (dalej: u.d.p.), czyli tylko tym działkom gruntu, które mają status drogi publicznej lub drogi wewnętrznej. Zgodnie z definicjami legalnym zawartymi w art. 4 pkt 2 u.d.p. ulicą jest droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe.
Drogą zaś jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 3 u.d.p.) Przy czym drogą publiczną jest wyłącznie droga zaliczona na podstawie u.d.p. do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 u.d.p.). Drogami wewnętrznymi natomiast są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg (art. 8 ust. 1 u.d.p.). Uwzględniając powyższe definicje zasadnym jest uznanie, że rada gminy nadając nazwę terenowi, co do którego brak dowodów potwierdzających, że stanowi on działkę oznaczoną w ewidencji gruntów jako droga, rażąco narusza przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 listopada 2006 r., II SA/Ke 1069/05, CBOSA). Z pisma z dnia 18 listopada 2016 roku Prezydenta Miasta Gniezna (WK.N.0711.1.2016) wynika, że tylko niektóre z działek objętych przedmiotową uchwałą (działki nr 2/2 ark. 30 i nr 135 ark.
41) stanowią tereny oznaczone w ewidencji gruntów i budynków symbolem "dr". Działka nr 22/5 w niewielkiej części stanowi teren oznaczony symbolem "dr", a pozostałe natomiast działki nie stanowią ulicy czy placu będącego drogą publiczną lub drogą wewnętrzną w rozumieniu u.d.p. Z ostrożności procesowej skarżący podniósł także, że żadna z działek, objętych przedmiotową uchwałą, nie została przeznaczona w obowiązującym planie miejscowym pod teren dróg publicznych czy wewnętrznych. Tym samym przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., zawierający ustawowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie nadania nazwy ulicy nie mógł stanowić podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały.
Uchwała nie stanowi zatem aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego mogą być wydane wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, zaś przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie musi podlegać ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej. Organy gminy upoważnione do stanowienia aktów prawa miejscowego, są legitymowane do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który wynika bezpośrednio i wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym.
Również z art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, z późn. zm.) wynika, że społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r., V SA/Wa 1058/07, LEX nr 341327). Dodatkowo tylko uchwały organów samorządu terytorialnego, wydane w oparciu o ustawowe upoważnienie i zawierające normy generalne i abstrakcyjne, powszechnie obowiązujące, mogą być traktowane jako akty prawa miejscowego. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność natomiast normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.
Powszechne obowiązywanie oznacza zaś prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych, organizacji społecznych. Nie budzi wątpliwości organu nadzoru, że warunków powyższych nie spełnia zaskarżona Uchwała.
W obowiązującym ustawodawstwie brak też szczególnego przepisu nakazującego publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego uchwał w sprawie nadania nazwy skwerowi. W orzecznictwie podkreśla się, że nieprawidłowe określenie daty wejścia w życie uchwały, między innymi poprzez uzależnienie jej wejścia w życie od publikacji w dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje nieważnością aktu w całości (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 21 kwietnia 2009 r., II SA/Op 58/09; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 września 2012 r., II SA/GI 851/12; CBOSA).
Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że żaden przepis prawa nie zabrania nadawania nazwy promenadzie, a podjęcie w tym zakresie uchwały nie narusza zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji, mieści się to bowiem w granicach zadań powierzonych gminom w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 18 ust. 1 u.s.g. kompetencje w tym względzie należą do rady gminy. Uchwała nie będąca aktem prawa miejscowego nie może jednak uzależniać swojego wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Z ostrożności procesowej skarżący podniósł także, że nawet gdyby uznać, że promenada stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 u.d.p., to z pisma Prezydenta Miasta Gniezna z dnia 16 grudnia 2016 roku (WK.N.0711.4.2016) wynika, że przed nadaniem nazwy promenadzie, nie uzyskano pisemnej zgody wszystkich właścicieli terenów (działek), na których jest ona zlokalizowana (Skarbu Państwa - Starosty Gnieźnieńskiego), czego wymaga art. 8 ust. 1a u.d.p. Okoliczność, iż teren na którym zlokalizowana ma być droga wewnętrzna stanowi własność podmiotu wskazanego w art. 2a u.d.p. nie oznacza, że uzyskanie tej zgody nie jest konieczne. W sytuacji bowiem, gdy organ nadającym nazwę drodze wewnętrznej nie jest jednocześnie właścicielem terenu, na którym jest ona umiejscowiona, zobowiązany jest on do uzyskania zgody, o której mowa w art. 8 ust. 1a u.d.p. niezależnie od statusu pomiotu będącego właścicielem tego terenu. Powyższe stanowiłoby istotne naruszenie prawa i skutkować musiałoby unieważnieniem Uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gniezna (dalej: organ), reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o oddalenie skargi i obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że skarga jest niezasadna.
Wojewoda naruszył normy prawa materialnego prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 u.s.g. przez przyjęcie, że Rada nie miała kompetencji do nadania nazwy promenadzie na terenie Gminy Miasta Gniezna wokół jeziora znajdującego w granicach administracyjnych miasta. Uchwała Rady podjęta została w oparciu o normę kompetencyjną wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., a jej treść mieści się w katalogu wynikających z niej zadań.
Zgodnie z art. 6, 7 i 18 ust. 1 u.s.g., do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Mając na uwadze brzmienie powyżej powołanych przepisów należy uznać, że postanowienia kwestionowanej uchwały nie wykraczają poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania i zgodne są z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Przedmiotowa uchwała wydana została na podstawie upoważnienia ustawowego oraz w jego granicach.
Postanowienia u.s.g. nie wskazują wprost, do kompetencji którego organu gminy należeć będzie ustalanie nazw przedmiotów, budowli, budynków znajdujących się w przestrzeni publicznej. W praktyce legislacyjnej samorządów nadaje się nazwy parkom, skwerom, mostom, skrzyżowaniom, tunelom, kładkom, osiedlom itp. Powierzenie tej kompetencji radzie wydaje się być najbardziej uzasadnione na gruncie u.s.g. Przez kształtowanie nazewnictwa ustala się bowiem istotne dla społeczności gminnej oznaczenia, wpływające na codzienne życie wspólnoty samorządowej. Norma wyrażona w art. 18 ust. 2 pkt. 13 u.s.g. dotyczy nazw ulic i placów publicznych. Pojęcie "publicznych" należy zaś rozumieć jako ulice i place powszechnie dostępne.
W ww. akcie normatywnym brak jest ograniczenia możliwości nadania nazwy powszechnie dostępnej promenadzie polegającego na konieczności spełnienia warunku, iż taka ulica zostanie zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Promenada wokół jeziora Jelonek, jest utwardzona oraz pokryta asfaltem. Jest oddana do użytku publicznego. Stanowi trakt spacerowy dla mieszkańców Miasta Gniezna. Można przejechać po niej również samochodem (np. służb ratunkowych lub technicznych). Nie występuje koherentny związek przepisów u.s.g. z przepisami u.d.p., ze względu na różne funkcji tych regulacji prawnych. Przepisy u.d.p. regulują zasady korzystania z dróg, a nie nadawanie im nazw.
Powyższe, potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., o sygn. II OPS 2/05, w której jednoznacznie stwierdził, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., w związku z art. 6 i 7 ust 1 pkt 2 u.s.g. może stanowić samodzielna podstawę prawną do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, także że organem właściwym do podjęcia uchwały w tej kwestii jest rada gminy. W obszernym uzasadnieniu Sąd wskazał, że w myśl art. 4 pkt 3 u.d.p. ulica to każda, nie tylko publiczna, "droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe". Z powyższej definicji, zwłaszcza z jej drugiej części, wynika, że ulice, o jakich mowa, powinny mieć cechę ogólnej dostępności, powszechności (w myśl definicji W. Kopalińskiego publiczny to tyle co powszechny, jawny, dostępny, przeznaczony dla ogółu, dla wszystkich - Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem, Warszawa 2000, s. 415; "publiczny" to dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, dostępny dla wszystkich, ogólny, powszechny - Słownik języka polskiego t. II Warszawa 1979, s. 1074). Jeśli zatem ulica ma tę cechę ogólnej dostępności, to jest ulicą w myśl ustawy drogach publicznych.
Organ podniósł również, że Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26.8.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) zdefiniował pojęcie "elementów zagospodarowania przestrzennego", przez które należy rozumieć w szczególności istniejące i projektowane pierzeje ulic, place miejskie, osie i punkty widokowe. Ulice występują tu bez kwantyfikatora "publiczne", a place, ujęte odrębnie, określone zostały dodatkowo jako miejskie.
Powyższą argumentację podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2005 r., o sygn. akt OSK 879/05. Sąd w uzasadnieniu zajął się rozważeniem następującego zagadnienia prawnego: czy ulice, o których mowa w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. są ulicami w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p., czy też rada gminy może nadawać nazwy także innym ulicom?
W pierwszej kolejności Sąd, powołał się wprost na stanowisko orzeczenia NSA o sygn. II OPS 2/05, W drugiej zaś - wywiódł, że niezależnie więc od przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., brzmienie przepisów art. 6 i 7 ust. 2 potwierdza stanowisko, iż nadawanie nazw ulicom ogólnie dostępnym, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym stanowi kompetencję gminy.
Podsumowując, organ stwierdził, że mimo iż promenada nie spełnia w sposób literalny brzmienia definicji ustawowej "drogi publicznej", określonej w u.d.p., to z uwagi na jej dostępność oraz możliwość powszechnego użytkowania przez mieszkańców miasta oraz turystów należy stwierdzić, nadanie jej nazwy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nie zostało dokonane wbrew obowiązującemu prawu.
W kwestii charakteru prawnego uchwał rady gminy o nadaniu nazw ulicom wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. Pogląd, iż uchwała o nadaniu nazwy ulicy stanowi akt prawa miejscowego podzielany jest także w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Uchwały o nadaniu nazw ulicom zawierają przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, a to uzasadnia nadanie im waloru powszechnie obowiązującego. Mimo, iż w obecnym stanie prawnym brak jest w ustawie szczególnej podstawy prawnej do nadawania przez rady gmin nazw ulicom, to taka luka konstrukcyjna musi być uznana za lukę, która nie przesądza o możliwości nadania takim uchwałom waloru aktu prawa miejscowego. Brak takiego charakteru powodowałby zniweczenie zasadności nadawania nazw ulicom i poddawał w wątpliwość realizację istotnych z punktu widzenia interesu publicznego funkcji ewidencyjnych, zabezpieczenia porządku, bezpieczeństwa, ochrony życia i zdrowia — (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 633/11).
Nadawanie nazwy ulicom powszechnie dostępnym nie jest, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r., II OPS 2/05 sprawą stosunków prawa cywilnego z uwagi na rolę jaką te nazwy pełnią w obrocie publicznoprawnym. Uchwała o nadaniu nazwy konkretnej ulicy - z uwagi na nieograniczony krąg jej adresatów jest zatem uchwałą o charakterze generalnym.
Adresatami tymi są wszyscy, którzy muszą posługiwać się tą nazwą i zmieniać (co często związane jest z obowiązkiem poniesienia stosownych opłat) adres zamieszkania, miejsce prowadzenia działalności gospodarczej, czy miejsce położenia nieruchomości w dokumentach, rejestrach i ewidencjach urzędowych. Nadawanie nazw ulicom oddziałuje na zewnątrz i wywołuje określone skutki prawne dla nieokreślonej liczby adresatów, a więc uchwałę dotyczącą nadania nazwy promenadzie, należy traktować jako akt prawa miejscowego, jako akt o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz opartym w granicach i na podstawie upoważnienia ustawowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej P.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).
Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 79 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego.
Analizując zaskarżoną uchwałę, Sąd uznał zasadność stanowiska Wojewody. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. W myśl tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placu będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu u.d.p., a także wznoszenia pomników. Jednoznaczne brzmienie powołanego unormowania nie może budzić wątpliwości co do tego, że rada gminy może zrealizować przyznaną jej kompetencję nadania nazwy tylko w odniesieniu do ulicy czy placu będących drogami publicznymi bądź też w stosunku do dróg wewnętrznych. Przy czym, zgodnie z art. 8 ust. 1a u.d.p. podjęcie uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana. W tej kwestii nie może więc zostać uwzględniony zarzut organu, że przepisy u.d.p. regulują zasady korzystania z dróg, a nie nadawanie im nazw.
Z wyraźnego wskazania ustawodawcy (w art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.), że przy definiowaniu pojęć drogi publicznej i drogi wewnętrznej należy mieć na względzie regulacje u.d.p. Zgodnie z art. 4 pkt 3 u.d.p. ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Z kolei droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.).
Natomiast pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). W myśl z kolei art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg (krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.
Natomiast drogi, grogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 u.d.p.).
Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz (CBOSA), powołujący się na zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji, według której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Nie ulega wątpliwości, że organem takim jest rada gminy, a zatem wszelkie jej działania muszą znaleźć oparcie w konkretnych regulacjach prawnych, przyznających jej określone kompetencje, których winna ściśle się trzymać. Oznacza to, że każde działanie rady gminy musi mieć konkretną podstawę prawną upoważniającą ją do tego, czyli upoważnienie, którego granic nie może przekraczać. Działanie organu władzy publicznej bez wyraźnej podstawy prawnej bądź też z przekroczeniem wyrażonego w niej umocowania do dokonania określonych czynności nie może zostać uznane za legalne. W funkcjonowaniu organu jednostki samorządu terytorialnego jako organu władzy publicznej niewystarczającym jest więc poprzestanie na stwierdzeniu, że dozwolone jest to co nie jest zakazane, lecz należy stosować regułę, iż dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17.11.2013 r. III SA/Gd 583/13,CBOSA).
Skoro warunkiem koniecznym do zrealizowania przez radę gminy wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. kompetencji do nadania nazwy ulicom, placom i drogom jest, by były to drogi publiczne lub wewnętrzne w rozumieniu u.d.p., to nadanie takiej nazwy opisanej w kwestionowanej uchwale promenadzie, nie zaliczającej się do żadnej z wymienionych kategorii (czego w istocie organ nie kwestionuje) stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia. Takie działanie nie może być z kolei uznane jako zgodne z zasadą praworządności, obowiązującą Radę Miasta w Gnieźnie jako organ jednostki samorządu terytorialnego, a zatem organ władzy publicznej.
Za zasadny uznać należy także, podniesiony z ostrożności procesowej, przez Wojewodę zarzut, że nawet w wypadku uznania promenady za drogę wewnętrzną (do czego, jak wyżej wskazano, brak jest podstaw), nie został spełniony wymóg z art. 8 ust. 1a u.d.p. – nie uzyskano pisemnej zgody właściciela wszystkich terenów, na których jest ona zlokalizowana (Skarbu Państwa – Starosty Gnieźnieńskiego). Uchybienie to stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały (por. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 18/09, WSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2047/08 (CBOSA).
Nie może też odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku powołanie się na stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., o sygn. II OPS 2/05 oraz w wyroku z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt OSK 879/05. Orzeczenia te zapadły w odniesieniu do odmiennego stanu prawnego – przed nowelizacją art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. wprowadzoną od dnia 1 stycznia 2005 r. Wprowadzoną nią wyłączną właściwość gminy w zakresie podejmowania uchwał w sprawie nazw dróg wewnętrznych (poprzednie brzmienie regulacji wskazywało jedynie na drogi i place publiczne), ale jednocześnie – co istotne – wprowadzono także odesłanie do u.d.p. co do rozumienia pojęcia dróg publicznych i wewnętrznych.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. Jej przedmiotem jest bowiem nadanie nazwy terenowi, którego nie może dotyczyć powołany w niej jako podstawa prawna art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. W obowiązującym stanie prawnym nie ma też podstaw do ogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz do wskazania daty obowiązywania w odniesieniu do dnia ogłoszenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w – powołanym zresztą w odpowiedzi na skargę – wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie II OSK 633/11 nazwa ulicy jest elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą. Warunkiem koniecznym realizacji kompetencji nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej (w przypadku dróg niepublicznych wymagana jest dodatkowo zgoda właścicieli terenów).
Z tych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na postawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.