Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniuz 14 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 37/18

Uzasadnienie

Burmistrz Obornik decyzją z dnia 17.08.2017r. nr [...] wydaną na podstawie art.151 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 roku, poz. 1257, dalej k.p.a.), w związku art. 17 ust.1 pkt 16, art. 54 ust.1, art. 59 ust.1, art.61 ustawy z 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz.U z 2016 roku, poz.930 ze zm., dalej u.p.s.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 14 lipca 2015 roku w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 roku poz.1058) odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...] z dnia 28.01.2016r. o skierowaniu [...]i [...] do Domu Pomocy Społecznej dla Dorosłych Zgromadzenia Sióstr Marych Misjonarek Miłosierdzia w Kole na stałe.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że [...] [...] (dalej skarżący) w dniu 02.12.2016r. wniósł do OPS w Obornikach wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Obornik z dnia 28.01.2016r. nr [...] dotyczącą skierowania jego matki [...]i [...] do Domu Pomocy Społecznej Zgromadzenia Sióstr Małych Misjonarek Miłosierdzia w Kole. Skarżący zarzucił, że brak jest przesłanek do umieszczenia jego matki w Domu Pomocy Społecznej i zakwestionował zaświadczenie lekarskie z dnia 13.01.2016r. o stanie jej zdrowia.

Burmistrz w Obornik postanowieniem z dnia 12.12.2016r. odmówił wznowienia postępowania. Wskutek odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z dnia 23.01.2017 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownego postępowania skarżący pismem z dnia 19.04.2017 wskazał przesłanki wznowienia postępowania podnosząc iż zachowany został z termin wznowienia postępowania. Burmistrz Obornik postanowieniem z 10.05.2017r. na wniosek skarżącego wznowił postępowanie.

Burmistrz wskazał, że zaistniały przesłanki uzasadniające skierowanie [...]i [...] do Domu Pomocy Społecznej decyzją z dnia 28.01.2016r. Dlatego po ponownym przeanalizowaniu sytuacji rodzinnej i zdrowotnej [...]i [...] nie znaleziono podstaw do uchylenia decyzji skierowującej ją do Domu Pomocy Społecznej.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł [...] [...] wnosząc o jej uchylenie oraz wydanie rozstrzygnięcia w sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze lub przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. - art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, polegające na niewskazaniu dowodów i przepisów prawa, na podstawie których oparte zostało rozstrzygnięcie,
2. - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. - poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy,
3. - art. 8 k.p.a. - poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zasadę budowania zaufania obywatela do organów władzy państwowej poprzez dokonanie oceny prawnej w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w innej sprawie administracyjnej dotyczącej odpłatności za pobyt matki w DPS,
4. - art. 10 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie w sprawie, gdyż organ prowadzący postępowanie przed wydaniem decyzji nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,
5. - art. 54 ust. 1 u.p.s. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie,
6. - art. 61 u.p.s. - poprzez niewłaściwe jego wskazanie z uwagi brak związku ze sprawą.

W uzasadnieniu skarżący odwołał się do treści uzasadnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 23 stycznia 2017r. uchylającego postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Podniósł, iż w ocenie Kolegium ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz powinien zbadać, czy podanie zostało złożone przez stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., jaka jest podstawa prawna żądania oraz czy zostało ono złożone w określonym ustawą terminie.

W ocenie skarżącego organ I instancji nie zastosował się do tych zaleceń. Podkreślono, że zaskarżona decyzja nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Wskazano, że dopiero po wznowieniu postępowania organ dokonuje ustaleń co do rzeczywistego zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę wznowienia i ich oceny, a następnie w razie ich wystąpienia, w kolejnym etapie postępowania przeprowadza postępowanie wyjaśniające w celu merytorycznego rozpoznania sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Stwierdzenie w pierwszym etapie, braku ustawowych przesłanek wznowienia wyłącza dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy i powoduje odmowę uchylenia ostatecznej decyzji. Artykuł 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a. W takim przypadku nie dochodzi do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy.

Skarżący jako przesłanki wznowienia postępowania powołał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję).

Zdaniem skarżącego skoro Burmistrz w dniu 10.05.2017r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie skierowania jego matki do DPS, to uznał, iż skarżący dochował terminu do złożenia wniosku.

Organ zobowiązany był w dalszej kolejności, w toku już wznowionego postępowania rozpatrzyć merytorycznie, czy skarżący posiada interes prawny we wznowionym postępowaniu. Tymczasem, w żadnej części decyzji organ nie stwierdził, iż z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący stroną, ani że w sprawie nie zaistniały przesłanki wznowienia. Pomimo to na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 25.09.2017r. nr [...]utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W jej uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją z dnia 28 stycznia 2016 r. nr [...], Burmistrz Obornik skierował [...]ę [...], na jej wniosek z dnia 07 grudnia 2015 r., do Domu Pomocy Społecznej Zgromadzenia Sióstr Małych Misjonarek Miłosierdzia w Kole na stałe. Starosta Kolski prowadzący Dom Pomocy Społecznej Zgromadzenia Sióstr Małych Misjonarek Miłosierdzia w Kole, decyzją z dnia 22 lutego 2016r. nr PI.442.1.12.2016 umieścił [...]ę [...] w tym Domu na czas nieokreślony. [...]a [...] przebywa w DPS od 26 lutego 2016r.

Wnioskiem z dnia 02 grudnia 2016 r. skarżący złożył na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza w Obornik z dnia 28 stycznia 2016 r. nr OPS.402. DŚ.21.2016.

Zdaniem skarżącego obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt jego matki w domu pomocy nałożony na niego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 02 listopada 2016 r. Nr SKO.4130.1569.48.2016.PS, zaskarżoną przez niego do WSA w Poznaniu, stanowił przesłankę w postaci interesu prawnego uznania go za stronę postępowania w sprawie skierowania [...]i [...] do domu pomocy społecznej.

Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2016 r. organ I instancji powołując się na art. 148 i art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydanej decyzji z dnia 28 stycznia 2016 r. nr [...]. Organ pierwszej instancji wydając w/w postanowienie na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. uznał skarżącego za stronę postępowania, która uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Na postanowienie organu pierwszej instancji zażalił się skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 23 stycznia 2017r. (nr SKO.4130.52.L2017.PS) wyeliminowało z obrotu prawnego postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydanej decyzji z dnia 28 stycznia 2016 r. nr [...].

Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 10 maja 2017 r. wznowił postępowanie w "przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt [...]i [...] w Domu Pomocy Społecznej w Kole", sprostowane następnie postanowieniem z dnia 20 czerwca 2017 r. "w przedmiocie skierowania [...]i [...] w Domu Pomocy Społecznej w Kole" zakończonego ostateczną decyzją 28 stycznia 2016 r. nr [...].

Organ pierwszej instancji kierując się zaleceniami Kolegium wezwał skarżącego o skonkretyzowanie przesłanki wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Obornik z dnia 28 stycznia 2016 r. nr OPS.402.DŚ.21. 2016 oraz o wskazanie przez niego terminu określonego w art. 148 k.p.a. Pismem z dnia 19 kwietnia 2017 r. skarżący wskazał na dwie przesłanki wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W zakresie terminu określonego w art. 148 k.p.a. wyjaśnił on, iż termin 1 miesiąca należy liczyć najwcześniej od dnia 2 listopada 2016 r.

Kolegium wyjaśniło, że kwestia odpłatności za pobyt pensjonariuszki w Domu Pomocy Społecznej w Kole nie jest i nie może być przedmiotem badania sprawy jej skierowania do placówki. Skarga złożona przez skarżącego na decyzję z dnia 02 listopada 2016 r. nr SKO.4130.1569.48.2016.PS została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 1/17.

Przedmiotem odwołania jest decyzja Burmistrza Obornik z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...]o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Obornik z dnia 28 stycznia 2016 r. nr [...] orzekającej o skierowaniu [...]i [...] do Domu Pomocy Społecznej Zgromadzenia Sióstr Małych Misjonarek Miłosierdzia w Kole na stałe.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadą enumeratywnie wymienioną w art. 145 § 1,art. 145a i 145b k.p.a.

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. przyczyną wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną mogą być okoliczności wymienione w pkt 1-8, tj. jeżeli:

1. 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;
2. 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;
3. 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27;
4. 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;
5. 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję;
6. 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu;
7. 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2);
8. 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 k.p.a.). W myśl art. 149 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 §§ 1 i 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4 k.p.a.) i może nastąpić tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania z uchybieniem ustawowego terminu.

Jeżeli organ, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego stwierdzi brak podstaw do uchylenia danej decyzji to, na podstawie art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. odmawia jej uchylenia, natomiast gdy stwierdzi istnienie takich podstaw to zgodnie z pkt 2, uchyla dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy.

Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania co do wskazanych w odwołaniu przesłanek wznowienia.

Skarżący jako przesłankę wznowienia podał okoliczność pozbawienia go bez jego winy jako strony możliwości udziału w tym postępowaniu, a więc przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. przesłankę wystąpienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi.

Organ pierwszej instancji ustalił, że wniosek o wznowienie wpłynął z zachowaniem terminu i prawidłowo wznowił postępowanie, gdyż oceny ziszczenia się powołanej w podaniu o wznowienie przesłanki pozbawienia skarżącego jako strony prawa udziału w zakończonym postępowaniu, powinno się dokonać po wznowieniu postępowania. Badając ponownie sprawę prowadzoną w postępowaniu nadzwyczajnym Kolegium stwierdziło zachowanie przez skarżącego terminu wynikającego z art. 148 k.p.a. i zbadało kwestię jego statusu, jako strony postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Skierowanie do domu pomocy społecznej, w myśl art. 54 ustawy, dotyczy wyłącznie tej osoby, a zatem jedynie ta osoba jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dlatego skarżący nie posiada interesu prawnego uprawniającego go do udziału w zakończonym ostatecznie postępowaniu skierowania [...]i [...] do domu pomocy społecznej.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniósł [...] [...] wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego:
2. a) art. 54 ust. 1 u.p.s. poprzez jego błędną i zawężającą interpretację, polegającą na uznaniu, iż wyłącznie osoba kierowana do domu pomocy społecznej może być stroną w tym postępowaniu i pominięcie literalnej treści art. 28 k.p.a., który winien był być zastosowany łącznie z art. 54 u.p.s. i który nakazuje szeroko - również wielopodmiotowo - rozumieć pojęcie strony postępowania administracyjnego, przy badaniu zakresu podmiotowego sprawy,
3. b) art. 61 ust. 1 u.p.s. poprzez jego błędną i zawężającą interpretację - pomijającą treść art. 28 k.p.a. - i skutkującą jego niezastosowaniem w tym postępowaniu mimo, że jest to kluczowa norma prawna z której wynika jego interes prawny uzasadniający konieczność jego udziału w niniejszej sprawie na której oparto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 02.11.2016r. w sprawie obciążenia go odpłatnością za pobyt matki [...]i [...] w DPS,
4. 2) przepisów postępowania, to jest:

1. 1) art. 28 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez ich błędną interpretację prowadzącą do nieuznania go za stronę postępowania w sprawie.
2. a) art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz 140 k.p.a. - poprzez niepełne rozpoznanie odwołania, skutkiem czego nie rozpatrzono wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących naruszenia wskazanych tam przepisów, a także nie zawarto pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego w decyzji.
3. b) art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ I instancji rozpoznał sprawę merytorycznie, a czynności były wykonywane zarówno wobec skarżącego, jak i wobec strony. Przy wnoszeniu odwołania nie było zamiarem skarżącego doprowadzenie do zbadania kwestii odpłatności za pobyt jego matki w DPS.

Okoliczność, iż decyzja została wobec skarżącego wydana i doręczona, przesądza o tym, iż została spełniona konieczna przesłanka - w postaci interesu prawnego - do uznania go za stronę również w postępowaniu w sprawie skierowania jego matki do domu pomocy społecznej.

Zarówno organ I instancji, jak i SKO potwierdziły, iż wniosek o wznowienie postępowania wpłynął z zachowaniem terminu, o którym mowa w art.148 k.p.a. Termin ten liczony był właśnie od daty doręczenia tejże decyzji.

Organ II instancji błędnie interpretuje art. 54 u.p.s. bez powiązania go z art. 28 k.p.a. i przypisując przymiot strony jedynie matce skarżącego. Kolegium pominęło fakt, że organ I instancji ponownie ocenił merytorycznie sprawę skierowania matki skarżącego do DPS.

Skarżący zarzucił, że nie poczyniono jakichkolwiek starań o ustalenie wszystkich stron postępowania w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 28.01.2016r., bezrefleksyjnie przyjmując, że jedyną stroną tego postępowania jest jego matka. Nie podjęto próby ustalenia, czy przedmiotowa sprawa nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązków innych jeszcze podmiotów, w szczególności również jego siostry.

Wskazał, że skoro w wyniku umieszczenia w DPS matki skarżącego powstał po jego stronie obowiązek ponoszenia odpłatności za ten pobyt, to powinien zostać uznany stroną takiego postępowania administracyjnego wraz z przysługującymi mu wszelkimi prawami strony, zgodnie z art. 28 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje

W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 25.09.2017r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Obornik z dnia 17 sierpnia 2017 r. nr [...]o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Obornik z dnia 28 stycznia 2016 r. nr [...] orzekającej o skierowaniu [...]i [...] do Domu Pomocy Społecznej Zgromadzenia Sióstr Małych Misjonarek Miłosierdzia w Kole na stałe.

Podstawę zapadłych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 148 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 roku, poz. 1257, dalej k.p.a.),

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały decyzje wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji przyjmuje się, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. sygn. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1. 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,
2. 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,
3. 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,
4. 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
5. 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,
6. 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,
7. 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),
8. 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

W wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia: decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.); decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazująca okoliczności, z powodu których nie może ona zostać uchylona (art. 151 § 2 k.p.a.). Zgodnie z regulacją art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.

W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparto o przesłanki ujęte w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Dopiero w razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania w celu oceny, czy istnieją przesłanki umożliwiające wznowienia postępowania. Organ ten rozpoznał sprawę koncentrując się na ocenie i uzasadnieniu prawidłowości decyzji Burmistrz Obornik z dnia 28 stycznia 2016 r. nr [...], kierującej [...]ę [...], na jej wniosek z dnia 07 grudnia 2015 r., do Domu Pomocy Społecznej Zgromadzenia Sióstr Małych Misjonarek Miłosierdzia w Kole na stałe. Organ I instancji wziął pod uwagę i ocenił kryteria dochodowe i stan zdrowia [...]i [...]. Działanie organu jest nieprawidłowe, ponieważ w postępowaniu wznowieniowym nie powinien oceniać prawidłowości ustaleń prowadzących do wydania decyzji o skierowaniu [...]i [...] do DPS. Organ powinien oceniać wyłącznie przesłanki dotyczące wznowienia postępowania określone w rozdziale 12 k.p.a. Istnienie bądź nieistnienie wspomnianych przesłanek determinuje bowiem dalszy bieg i rezultat postępowania wznowieniowego.

Niedokonanie przez organ I instancji jakiejkolwiek oceny w tym zakresie świadczy o tym, że organ ten nie ocenił istoty wniosku skarżącego z dnia 02 grudnia 2016 r. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Obornik z dnia 28 stycznia 2016 r. nr [...] opartego na podstawie art. 145§ 1 k.p.a. Uchybienie to skutkowało koniecznością uchylenia takiej decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Organ II instancji wprawdzie zwrócił uwagę na to, że organ I instancji nie odniósł się do przesłanek wznowienia postępowania, jednakże wadliwie nie uchylił zaskarżonej decyzji organu I instancji. Tym samym organ II instancji zignorował powyższe uchybienie organu I instancji. Jest to istotne, gdyż decyzja organu I instancji nie poddawała się w ogóle kontroli instancyjnej w zakresie istnienia kluczowych dla niniejszego postępowania przesłanek wznowienia postępowania, gdyż Burmistrz w tym zakresie nie dokonał oceny ich istnienia i nie przedstawił żadnej argumentacji. Zaistniała więc przesłanka kasacyjna określona w art.138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednak organ odwoławczy zamiast uchylić wadliwą decyzję jedynie wskazał jakie są przesłanki wznowienia postępowania i sam podjął się ich oceny.

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie został zachowany przez skarżącego termin złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Nie wyjaśnił jednak w swej decyzji na podstawie jakich ustaleń i przesłanek tak uznał.

Sąd podkreśla, że w aktach administracyjnych sprawy występują istotne braki w zakresie dokumentów świadczące o niedbałości organu I instancji. Braki te zostały wadliwie zaakceptowane przez organ II instancji. Przede wszystkim w aktach brak jest inicjującego to postępowanie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania z dnia 02 grudnia 2016 r. Z decyzji organów, jak i z akt sprawy, nie wynika też jaka w ocenie skarżącego w niniejszej sprawie jest przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., czyli jakie nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji o umieszczeniu [...]i [...] w DPS, nieznane organowi wyszły na jaw. Ta kwestia wymaga wyjaśnienia i oceny merytorycznej, a także ustalenia tego, czy zachowany został określony w art.148 § 1 k.p.a. termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Według bowiem art.148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.

Tak więc organy administracji winny najpierw ustalić, czy w sprawie pojawiły się nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji o umieszczeniu [...]i [...] w DPS, a nieznane organowi w chwili wydania w/w decyzji. A w razie ustalenia, że miało to miejsce powinny ocenić, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty na tej przesłance został złożony przez skarżącego w terminie unormowanym w art.148 § 1 k.p.a.

Kolegium zamiast wyjaśnić i ocenić powyżej wskazane kwestie bezzasadnie w uzasadnieniu swej decyzji odniosło się do prawidłowości przesłanek wydania decyzji o umieszczeniu [...]i [...] w DPS. Tymczasem akurat te kwestie nie podlegały ocenie w tym postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie wznowieniowe.

Kolegium skoncentrowało się na tym, czy wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i związanej z tym ocenie podmiotowości skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją o umieszczeniu [...]i [...] w DPS. Skarżący twierdził, że należy przyznać mu status strony w tym postępowaniu i na tej podstawie wznowić postępowanie. Kolegium natomiast w swoim uzasadnieniu wskazało, że w jego ocenie status strony nie należy się skarżącemu w postępowaniu zakończonym decyzją o umieszczeniu [...]i [...] w DPS.

Kolegium nie dokonało jednak wymaganej uprzednio wnikliwej i rzetelnej oceny, czy złożony przez skarżącego wniosek o wznowienie postępowania oparty na przesłance określonej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. - a więc na tym, że bez własnej winy skarżący nie brał udziału w postępowaniu o umieszczenie [...]i [...] w DPS – został złożony w ustawowym terminie. Jest to warunek sine qua non możliwości skutecznego podniesienia zarzutu wznowienia postępowania opartego na tej przesłance. Zgodnie bowiem z art. 148 ust. 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W związku z tym wznowienie postępowania w związku z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Mimo, że kwestia ta determinuje dalszy bieg postępowania wznowieniowego opartego na art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ jedynie zauważył, że skarżący w piśmie z dnia 19 kwietnia 2017 r. - którego także brak w aktach administracyjnych sprawy - wskazał, że termin 1 miesiąca należy liczyć od dnia 02 listopada 2016 r. Organ bezkrytycznie przyjął takie wskazanie przez skarżącego początku biegu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżący o decyzji Burmistrza Obornik z dnia 28 stycznia 2016 r. o umieszczeniu jego matki w DPS, wiedział co najmniej od 11 kwietnia 2016 r. Skarżący pisze bowiem o ww. decyzji już w swym wniosku z dnia 11 kwietnia 2016 r., który znajduje się w aktach administracyjnych sprawy.

W świetle powyższego wniosek skarżącego o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie wniesiony w dniu 02 grudnia 2016 r. na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest bezsprzecznie wnioskiem niedopuszczalnym, gdyż został złożony po terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. Dlatego też organ nie powinien w ogóle podejmować polemiki ze skarżącym w zakresie jego podmiotowości w sprawie umieszczenia jego matki w DPS, ponieważ sprawa tamta zakończyła się prawomocną decyzją, a wniosek o wznowienie z tego powodu (brak uznania za stronę) wniesiono po terminie.

Mając na uwadze powyższe naruszenie przepisów postępowania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a na podstawie art.135 p.p.s.a. także o uchyleniu poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 oraz 205 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z obowiązującymi stawkami.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien ocenić i odnieść się w uzasadnieniu swej decyzji wyłącznie do przesłanek dotyczących wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Przy przesłance unormowanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ powinien mieć na uwadze, że skarżący dowiedział się o decyzji co najmniej w dniu 11 kwietnia 2016 r. (pisze o niej w swym wniosku z 11 kwietnia 2016 r.) i w związku z organ powinien ocenić, czy został zachowany termin określony w art. 148 § 2 k.p.a. W szczególności winien ocenić, czy data doręczenia skarżącemu decyzji ma znaczenie dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania z zachowaniem ustawowego terminu, skoro skarżący o istnieniu tej decyzji wiedział wcześniej niż miesiąc przed złożeniem wniosku.

Ponadto organ I instancji powinien ustalić, czy i jakie istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji o umieszczeniu [...]i [...] w DPS, a nieznane organowi w chwili wydania tej decyzji, wyszły na jaw. A następnie ocenić termin wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w odniesieniu do momentu, w którym skarżący dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ powinien mieć na uwadze, że postępowanie wznowieniowe to postępowanie o charakterze nadzwyczajnym i niedopuszczalne jest ponowne kontrolowanie zasadności wydania decyzji o skierowaniu matki skarżącego do DPS-u w oderwaniu od ww. przesłanek określonych w art. 145 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe organ I instancji wyda właściwe, należycie uzasadnione z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a., rozstrzygnięcie.