Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO") – po rozpatrzeniu wniosku H. W. z [...] lutego 2020 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z [...] października 2013 r. ([...]) odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch hal magazynowo-usługowo-biurowo-produkcyjnych na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości S., gmina T. (zwanej dalej "Decyzją OdmWZ") – odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Uzasadniając swe rozstrzygnięcie, SKO wskazało, że H. W. (dalej jako "Skarżąca") wniosła o stwierdzenie nieważności Decyzji OdmWZ powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zarzucając tej decyzji istotne naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Dalej organ wyjaśnił, że SKO decyzją z [...] grudnia 2013 r. ([...]) utrzymało w mocy Decyzję OdmWZ. Następnie, na skutek wniosku S. W. z [...] maja 2020 r. o stwierdzenie nieważności Decyzji OdmWZ, przed SKO toczyło się postępowanie dotyczące tego samego przedmiotu sprawy, które zostało zakończone ostateczną decyzją z [...] maja 2021 r. ([...]), mocą której SKO odmówiło stwierdzenia nieważności Decyzji OdmWZ.
Zatem ponowne wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie jest dopuszczalne, a orzeczenie wydane w tej samej sprawie obarczone byłoby wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wystąpiły zatem przeszkody przedmiotowe, o jakich mowa w art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiające wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie SKO, H. W., reprezentowana przez swego męża S. W., wniosła o wezwanie na świadka Wójta oraz wymienionych pracowników i współpracowników Urzędu Gminy T., na okoliczność wydawanych decyzji o warunkach zabudowy, zamierzając wykazać, że:
- - Gmina wydawała warunki zabudowy dla gruntów III klasy oraz działek, dla których obszar analizowany powiększano do 5-krotności szerokości frontu działki;
- - Starosta nie miał obowiązku uzgadniać projektu wydania warunków zabudowy, który był negatywny;
- - rażąco naruszane było prawo poprzez stosowanie jako podstawę odmowy wydania warunków zabudowy wyroku krakowskiego WSA o sygn. akt II SA/Kr 494/10, który został uchylony przez wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2225/10.
Ponadto autor skargi wniósł o umożliwienie uczestniczenia w rozprawie.
W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
W pismach procesowych wniesionych do Sądu [...] lipca 2022 r. i [...] lipca 2022 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał i rozszerzył osobowe wnioski dowodowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej kategorii postanowień należą bez wątpienia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – co wynika expressis verbis z art. 61a § 2 k.p.a. W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie administracyjne, sprawa może zostać rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.) na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.) – co też miało miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] kwietnia 2022 r. ([...]) – wydanego po rozpoznaniu wniosku H. W. (reprezentowanej przy tej czynności przez r.pr. T. Z.), datowanego na [...] lutego 2022 r. (data osobistego złożenia w siedzibie organu: [...] lutego 2022 r.), o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. z [...] października 2013 r. ([...]) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy ("Decyzji OdmWZ") – mocą którego to postanowienia SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Decyzji OdmWZ, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Zasadniczą podstawę prawną tego postanowienia stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."), w myśl którego "[g]dy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio".
Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym "wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, w tym postępowania nieważnościowego, ma miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego" (zob. wyrok NSA z 25.02.2022 r., I GSK 2218/18, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Innymi słowy, "[o]dmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 2205/17; z 20 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 1706/17)" (zob. wyrok NSA z 03.12.2021 r., III OSK 497/21, CBOSA).
W ocenie Sądu taka sytuacja niewątpliwie wystąpiła w niniejszej sprawie.
Jak bowiem trafnie zauważa się w orzecznictwie oraz doktrynie, wszczęcie postępowania na żądanie strony może nastąpić jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji. Tymczasem w sytuacji, gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie, zachodzi przesłanka "innej uzasadnionej przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania, a tym samym zastosowania przez organ trybu przewidzianego w art. 61a k.p.a. (por. wyroki NSA z 24 maja 2022 r., II GSK 1979/18 i II GSK 2070/18, CBOSA). Ujmując rzecz w sposób bardziej ogólny, celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (decyzja administracyjna) byłby obarczony wadą istotną kwalifikowaną.
W konsekwencji do "innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. zalicza się m.in. wniesienie żądania załatwienia sprawy uprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (por. G. Łaszczyca, Postanowienia administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 189). Albowiem w przeciwnym razie (tj. wszczęcia postępowania) doszłoby – jak trafnie zauważyło SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – do wydania kolejnej decyzji w tej samej sprawie, która z tego powodu dotknięta byłaby wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.
W związku z tym należy wskazać, że z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy wynika, że SKO ostateczną decyzją z [...] maja 2021 r. ([...]) odmówiło stwierdzenia nieważności Decyzji OdmWZ, której dotyczy wniosek Skarżącej z [...] lutego 2022 r. Przy tym z rozdzielnika do ww. decyzji SKO wynika, że uczestnikami postępowania zakończonego wydaniem tamtej decyzji byli zarówno H. W., jak i S. W., zaś w jej motywach SKO zbadało Decyzję OdmWZ przez pryzmat wszystkich przesłanek nieważnościowych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. – w tym także tych obecnie podnoszonych przez Skarżącą (mających się składać na "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) – i nie stwierdziło wystąpienia żadnej z nich.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że SKO zasadnie uznało, iż zachodzi w tym przypadku podstawa do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a., gdyż obecny wniosek Skarżącej o stwierdzenie nieważności Decyzji OdmWZ dotycz sprawy uprzednio już rozstrzygniętej decyzją ostateczną (decyzją SKO z [...] maja 2021 r.).
Odnosząc się natomiast do treści skargi, Sąd wskazuje, że – po pierwsze – jej wywody żadną miarą nie nawiązują do zaskarżonego postanowienia, lecz raczej zmierzają do wykazania wadliwości (nieważności) Decyzji OdmWZ. Po drugie, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Z cytowanego przepisu wynika a contrario, że sąd administracyjny nie jest władny przeprowadzać uzupełniająco innych dowodów, niż dowody z dokumentów. Już z tego względu wnioski dowodowe Skarżącej – o przesłuchanie wskazanych świadków – nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione, jako prawnie niedopuszczalne.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.