Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) decyzją z [...].02.2021r., [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej: Skarżąca) od decyzji Burmistrza M. L. (dalej: Burmistrz) z [...].10.2020r., [...], odmawiającej Skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad E. S. (dalej: Matka) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
We wniosku z [...].08.2020 (data wpływu) Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad Matką.
Jak ustalił Burmistrz, Matka legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Pozostaje ona w związku małżeńskim. Jej córka – Skarżąca – od lipca 2020r. nie jest osobą czynną zawodowo i faktycznie sprawuje opiekę nad Matką. W odpowiedzi na wezwanie Burmistrza pełnomocnik oświadczył, że mąż Matki nie legitymuje się formalnym orzeczeniem o znacznym niepełnosprawności, natomiast podkreślił, że wiek i stan zdrowia są przeszkodą w sprawowaniu przezeń opieki nad żoną.
Decyzją z [...] października 2020r. Burmistrz odmówił Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając rozstrzygnięcie stwierdził, że nie ma podstaw do podważania faktu sprawowania przez Skarżącą opieki nad Matką i legitymowania się przez Matkę orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji. Jednakże przedstawione orzeczenie zostało wydane gdy Matka miała [...] lat, co stanowi pierwszą przeszkodę do przyznania świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy z 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020r. poz. 111 ze zm., dalej: u.ś.r.). Organ zaznaczył przy tym, że jest mu znany stosowny wyrok TK, jednak ustawodawca nie dokonał odpowiednich zmian w u.ś.r. Ponadto dla możliwości przyznania świadczenia nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r.
W odwołaniu od decyzji Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 u.ś.r. oraz art. 6, 7, 8, 77 § 1, art. 80 K.P.A.
SKO decyzją z [...].02.2021r., wskazaną we wstępie, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odniósł się do obowiązku alimentacyjnego i podkreślił, że ze świadczenia pielęgnacyjnego mogą skorzystać krewni osoby wymagającej opieki dopiero gdy jej małżonek jest niepełnosprawny w stopniu znacznym. Małżonek Matki musiałby się legitymować orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże orzeczenia takiego nie posiada. Organy nie mogą ignorować orzeczeń lekarzy orzeczników i dokonywać samodzielnej oceny stanu zdrowia. Ponadto SKO odniosło się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014., sygn. K 38/13, i orzecznictwa sądów administracyjnych uznając w konsekwencji, że organ I instancji nie miał podstaw do odmowy przyznania świadczenia z powołaniem na art. 17 ust. 1b u.ś.r.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie obu decyzji, zobowiązanie do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania oraz zasądzenie kosztów. Zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
- a) naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącej, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec matki.
- b) dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r., zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez Organ, że fakt pozostawania w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co doprowadziło do niekorzystnego dla Strony rozstrzygnięcia.
- 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez Skarżącą w sytuacji w której osoba wymagająca opieki posiada męża nielegitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy wymieniona osoba może sprawować opiekę nad żoną - co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO z [...] lutego 2021r. oraz, na mocy art. 135 P.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z [...] października 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd nie dopatrzył się przy ich wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności którejkolwiek z tych decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności – wbrew zarzutom skargi – organy administracji w wymaganym zakresie zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.
Materialnoprawną podstawę obu ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej: u.ś.r.), na czele z jej art. 17 ust. 1, określającym przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wnioskowane świadczenie może zostać przyznane, jeżeli są spełnione łącznie wszystkie przesłanki pozytywne określone w cytowanym przepisie, a zarazem nie zachodzi żadna z przesłanek negatywnych, wyszczególnionych zwłaszcza w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Jednakże "podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga" (wyrok NSA z 02.02.2017 r., I OSK 2792/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").
W kontrolowanej sprawie fakt sprawowania przez Skarżącą takiej opieki nad niepełnosprawną Matką nie jest przedmiotem sporu.
W cytowanym art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r. ustawodawca określił katalog osób uprawnionych do świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Ponadto w art. 17 ust. 1a u.ś.r., doprecyzował, że: "Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
- 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności."
Z art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne.
W art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. ustawodawca wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Przepis ten był przedmiotem wykładni w licznych wyrokach, także Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w ostatnich orzeczeniach wypracował zasadniczo jednolitą linię orzeczniczą. Wskazał bowiem, że wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy.
W związku z powyższym ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy dla okoliczności faktycznych sprawy. (wyroki NSA z 24 lutego 2021r., I OSK 2391/20, z 24 lutego 2021 r., I OSK 2422/20, z 20 listopada 2020 r., I OSK 1304/20, z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 599/20, z 23 stycznia 2020 r., I OSK 2462/19).
W niniejszej sprawie nie było również sporne, że małżonek Matki Skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W ocenie Sądu organy prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonały zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Zarówno Sąd, jak i organy, nie neguje przy tym trudnej sytuacji Skarżącej i jej rodziny oraz nie podważa konieczności sprawowania przezeń opieki nad matką. Jednakże do czasu uzyskania przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, lub względnie zmiany przepisów – co do zasady nie jest możliwe przyjęcie rozstrzygnięcia o odmiennej treści.
Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.