Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 marca 2020 r. Wojewoda [...] wniósł do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic [...], [...], [...] i [...] w [...] (dalej jako "Uchwała"). Uchwała została zaskarżona w części, tj. w zakresie § 8 ust. 1 pkt 16. W tym zakresie Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewoda zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 i w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587) poprzez zawarcie w § 8 ust. 1 pkt 16 uchwały ustaleń w zakresie zasad podziału geodezyjnego działek dotyczących minimalnej szerokości frontu nowych działek budowlanych, a tym samym podjęcie uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że żaden z przepisów ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określenia zasad i warunków podziałów nieruchomości. Wojewoda wskazał, że biorąc pod uwagę konstrukcję przepisów uchwały, należy uznać, że kwestionowane zapisy dotyczące minimalnych szerokości frontów działek budowlanych zostały wprowadzone przez organ sporządzający projekt planu na potrzeby przyszłego podziału geodezyjnego obszaru nim objętego. Tym samym ustalając warunki i zasady podziału nieruchomości Rada Miejska [...] wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej, czym naruszyła zasadę działania w granicach i na podstawie prawa.
Wojewoda Wielkopolski zwrócił też uwagę, że sama redakcja zaskarżonego przepisu jest wadliwa, bowiem kwestie związane z ilością lokali możliwych do wyodrębnienia w budynku mieszkalnym jednorodzinnym regulują przepisy odrębne w tym m.in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stosownie do treści art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, przez budynek mieszkalny jednorodzinny - należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Zatem plan miejscowy, ustalając przeznaczenie terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie może wykluczać realizacji na działce budowlanej budynków mieszkalnych jednorodzinnych zawierających dwa lokale mieszkalne, spełniających wymogi przepisów odrębnych. Jednocześnie, nie istnieje prawna możliwość weryfikacji ilości lokali potencjalnej zabudowy na etapie uzyskiwania przez inwestora decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości stąd też wskazany § 8 ust. 1 pkt 16 Uchwały jest nieegzekwowalny w procedurze podziału nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wskazano, że wbrew stanowisku Wojewody, co do zasady dopuszczalne było określenie minimalnej szerokości frontu działek. Wskazano, że rada gminy nie działała w tym zakresie bez upoważnienia ustawowego. W kwestii redakcji § 8 ust. 1 pkt 16 Uchwały wskazano natomiast, że Uchwała w żaden sposób nie ogranicza, a tym bardziej nie wyklucza, możliwość realizacji na działkach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego budynków zawierających dwa mieszkalne. Postanowienia planu miejscowego nie stanowią bowiem, ile lokali w budynku może inwestor zrealizować, ale wskazują jedynie wymiary minimalne lub maksymalne konieczne do zrealizowania zabudowy o określonej liczbie lokali. Wyjaśniono, że wskazane przez Gminę wielkości minimalne i maksymalne wynikają z merytorycznych rozstrzygnięć wywiedzionych z analiz typologicznych i faktycznej możliwości aplikowania i rozwiązywania architektury budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej i zabudowie bliźniaczej.
Organ przyznał, że nie istnienie prawna możliwość weryfikacji ilości potencjalnych lokali na etapie uzyskiwania przez inwestora decyzji - zatwierdzającej podział nieruchomości. Wyjaśniono jednak, że nie taki jest cel tej regulacji, ale stanowi ona informację dla przyszłych inwestorów o konieczności spełnienia określonych wymogów przy zagospodarowaniu działki oraz gwarancję ładu przestrzennego i zachowania praw użytkowników poszczególnych nieruchomości powstałych po podziale. Do odpowiedzi na skargę załączono "Stanowisko dotyczące skargi Wojewody [...]" autorstwa prof. R. B..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018, poz. 1945; obecnie: DzU. Z 2020, poz. 293 – dalej również jako: "u.p.z.p."). W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.
Z kolei pojęcie zasad sporządzania planu miejscowego należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. (por. wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 oraz z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej [...] wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda [...] jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").
W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").
Przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie ulic [...], [...] [...] i [...] w [...] - (dalej również jako: "Uchwała").
W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wojewoda [...] w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.
Wojewoda [...] zaskarżył Uchwałę w części obejmującej jej § 8 ust. 1 pkt 16 i w tym zakresie Uchwała została poddana kontroli sądowoadministacyjnej.
Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. (poz. 377) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 22 Uchwały).
Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.
Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody [...] za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.
W badanej sprawie Wojewoda zarzuca wadliwość § 8 ust. 1 pkt 16 Uchwały wskazując na naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 i w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587) poprzez zawarcie w § 8 ust. 1 pkt 16 Uchwały ustaleń w zakresie zasad podziału geodezyjnego działek dotyczących minimalnej szerokości frontu nowych działek budowlanych, a tym samym podjęcie Uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej.
Zaskarżony przepis stanowił, że "w zakresie zasad podziału działek minimalna szerokość frontu działki wynosi dla:
- a) zabudowy wolnostojącej - 20 m,
- b) zabudowy bliźniaczej - 12 m w przypadku budynku jednolokalowego,
- c) zabudowy bliźniaczej - 18 m w przypadku budynku dwulokalowego,
- d) zabudowy szeregowej - 6m w przypadku budynku jednolokalowego,
- e) zabudowy szeregowej - 12m w przypadku budynku dwulokalowego".
Jakkolwiek złożoną skargę Sąd uznał za zasadną, to szczególnie podkreślić trzeba, że nie w pełni Sąd zgadza się z przedstawioną w niej argumentacją. Argumentacja skargi wywiedziona została z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu mpzp (Dz.U. z 2003 nr 164, poz. 1587) zgodnie z którym przy zapisywaniu projektu tekstu planu miejscowego, ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Ustosunkowując się do argumentacji skargi w tym zakresie należy wskazać, że rację ma Organ w odpowiedzi na skargę, że kwestia (nie)dopuszczalności ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego., w odniesieniu do działek nowo wydzielonych w ramach "zwykłej" procedury podziałowej (tj. nie w ramach procedury scalenia i podziału), parametrów innych niż minimalna powierzchnia działki była już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 05 czerwca 20012 r. sygn. II OSK 706/12, orzeczenia.nsa.gov.pl.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę odwoła się do stanowiska zaprezentowanego w powołanym wyroku NSA, oraz wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2018 r. sygn. IV SA/Po 142/18, a także z dnia 01 lutego 2018 r. sygn. IV SA/Po 885/17, wywody w nich zawarte przyjmując za swoje. Jakkolwiek bowiem w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych spotyka się poglądy zbieżne ze stanowiskiem Wojewody – oparte na literalnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (i dotyczącego go § 4 pkt 8 rozporządzenia wykonawczego) oraz art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., to zarazem jednak można wskazać orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zajęto stanowisko zgoła przeciwne. Mianowicie w wyroku z 05 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 706/12 NSA stwierdził, że nie zachodzi na tyle istotna różnica pomiędzy podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 92-99 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a scalaniem i podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 101-108 tej ustawy, aby organy gminy nie mogły w taki sam sposób kształtować w planie miejscowym parametrów działek, które otrzymuje się w wyniku każdej z tych procedur.
Należy wskazać, że stanowisko to podzielone zostało również przez przedstawicieli doktryny, którzy wskazali, że nie ma, jeżeli chodzi o zasadnicze funkcje, istotnej różnicy pomiędzy scalaniem i podziałem nieruchomości, o którym mowa w art. 101–108 u.g.n., a podziałem, który jest uregulowany w art. 92–99 tej ustawy (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz Wyd/el 2019). Samo określenie minimalnej szerokości frontu nowych działek, było zatem w ocenie Sądu sprawę niniejszą rozpoznającego, dopuszczalne.
Jakkolwiek jednak Sąd za wadliwe uznaje stanowisko Wojewody [...], co do naruszenia zaskarżonym § 8 ust. 1 pkt 16 Uchwały art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia, to podziela Sąd stanowisko Skarżącego co do tego, że zaskarżony przepis jest jednak dotknięty wadą uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności. Należy wskazać, że zasadnie Wojewoda [...] wskazuje, że nie istnieje prawna możliwość weryfikacji ilości lokali potencjalnej zabudowy na etapie uzyskiwania przez inwestora decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, stąd też wskazany § 8 ust. 1 pkt 16 Uchwały jest nieegzekwowalny w procedurze podziału nieruchomości.
Co więcej, rację Wojewodzie [...], w odpowiedzi na skargę przyznał Organ potwierdzając, że nie istnienie prawna możliwość weryfikacji ilości potencjalnych lokali na etapie uzyskiwania przez inwestora decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono jednak, że "nie taki jest sens zaskarżonej regulacji", bowiem "stanowi ona informację dla przyszłych inwestorów o konieczności spełnienia określonych wymogów przy zagospodarowaniu działki". Odnosząc się zatem do argumentacji odpowiedzi na skargę należy wskazać, że akty prawa miejscowego muszą zawierać wypowiedzi dyrektywalne wyznaczając adresatom pewien sposób zachowania się (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 66). Miejscowy plan jako akt prawa miejscowego, musi więc posiadać precyzyjnie jednoznaczne, możliwe do wyegzekwowania ustalenia wyrażone w formie zakazów, nakazów, dopuszczeń. Co do zasady podział nieruchomości przeprowadzany jest w trybie art. 93 u.g.n., aby nieruchomości można było wykorzystać na cel określony w planie miejscowym (por. A. Pucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Ibidem).
Plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego powinien zawierać regulacje czytelne i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych, bo jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, to może stanowić zagrożenie dla standardów państwa prawa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2106/15, wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1854/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowienie natomiast przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).
Podkreślić należy, że "nieegzekwowalność" § 8 ust. 1 pkt 16 Uchwały w procedurze podziału nieruchomości jest bezsporna i nie budzi też wątpliwości Sądu.
Z - tej też przyczyny - Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jej § 8 ust. 1 pkt 16 o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Wojewody [...] od Gminy [...] zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego skarżącego pełnomocnika ([...] zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).