Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2001 r E. M., J. W. i K. Ch. zwróciły się do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o zwrot nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 1967 r., obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...], nr [...] z arkusza mapy [...] obrębu R. (działka nr [...] zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] a działki nr [...] i nr [...] w księdze wieczystej KW nr [...]) oraz części działek nr [...], nr [...] i nr [...] z arkusza mapy [...], obrębu R. (str. [...]akt sprawy znak [...] Do wniosku dołączono kopię mapy stanu prawnego z historią działek, oraz kopie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po J. D., E. D. i A. M. O., z domu D. oraz kopię aktu notarialnego z [...] grudnia 1967 r. nr rep[...] (str. 14 akt sprawy znak [...]).
Wyżej wskazanym aktem notarialnym A. M. O. i J. M. W., działająca w imieniu własnym oraz w imieniu swej siostry E. M. sprzedały, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 póz.
94) Skarbowi Państwa Prezydium Rady Narodowej miasta P. nieruchomość położoną w P. – R., przy ulicy Sz. i J., zapisaną w księdze wieczystej KW nr R. tom... wykaz [...] oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...], o łącznym obszarze 3660 m2.
Ponadto w omawianym akcie notarialnym wskazano, iż nieruchomość R. tom... wykaz [...], objęta jest decyzją o lokalizacji szczegółowej, wydaną przez Prezydium Rady Narodowej miasta P., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...].1.1964 r. nr [...], na budowę osiedla mieszkaniowego zespołu »A«" (str. 18-20 oraz 242-245 akt sprawy znak [...]).
Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...]stycznia 2001 r. sygn. akt... spadek po A. M. O., zmarłej [...]grudnia 2000 r. nabyła K. A. Ch. (str. 21 akt sprawy znak [...]). Zatem wniosek o zwrot został złożony przez wszystkie osoby uprawnione.
Zgodnie z mapą stanu prawnego z [...] kwietnia 2001 r. z wywłaszczonej działki nr [...] z arkusza mapy [...], obrębu R. powstały, w wyniku podziału, działki nr [...] o powierzchni 515 m2, nr [...] o powierzchni 456 m2, i nr [...] o powierzchni 2 290 m2 (str. 25 akt sprawy znak [...]). Wywłaszczonej działce nr [...] odpowiadają obecne części działek nr [...], nr [...] i nr [...] z arkusza mapy [...], obrębu R. (str. 24 akt sprawy znak [...]). W dniu [...]sierpnia 2006 r. Starosta P. przeprowadził oględziny nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], z arkusza mapy [...] oraz części działek nr [...], nr [...] i nr [...] z arkusza mapy [...] (str. 172 akt sprawy znak [...]). W trakcie oględzin ustalono, że działka nr [...] stanowi fragment jezdni asfaltowej, chodnika i część parkingu asfaltowego. Znajdują się na niej ponadto wysokie drzewa i krzewy. Na działce nr [...] znajduje się część skarpy, część schodów oraz drzewa i wysokie krzewy.
Działka nr [...] stanowi teren wybetonowany z ogrodzeniem na słupach metalowych. Znajdują się na niej klomby z betonu i fragment budynku szkoły. Część działki nr [...], wzdłuż granicy z działką nr [...], porośnięta jest trawą.
Organ pierwszej instancji pozyskał uwierzytelnione kopie z kroniki szkolnej z lat 1969
- - 1979 (str. -131 - 138 akt sprawy znak [...]). Znajdują się w niej artykuły prasowe, w których zamieszczono zdjęcie Szkoły Podstawowej nr [...] (str. 132 akt sprawy znak [...]) oraz informację, że szkoła została otwarta w [...] r. (str. 134 akt sprawy znak [...]).
Aktualnie w budynku szkolnym wzniesionym na działce nr [...] znajduje się Liceum Ogólnokształcące nr [...] (str. 259-260 akt sprawy znak [...]).
W dniu [...] września 2006 r. Starosta P. przeprowadził rozprawę administracyjną w niniejszej sprawie (str. 175 akt sprawy znak [...]). Na rozprawie pełnomocnik Miasta P. wniósł o wydanie decyzji o odmowie zwrotu wszystkich nieruchomości objętych wnioskiem z uwagi na zrealizowanie na nich celu wywłaszczenia określonego "w akcie wywłaszczeniowym".
Organ pierwszej instancji pozyskał decyzję Prezydium Rady Narodowej m. P. Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] stycznia 1964 r. W decyzji tej podano, że ustala się lokalizację szczegółową "osiedla mieszkaniowego zespołu "A", na terenie położonym w P. przy ul. Z. – K. (R.) oznaczonym na załączonej mapie - kolorem pomarańczowym i lit. ABCDEF (str. 67 i 110 akt sprawy znak [...]). Nie odnaleziono załącznika graficznego do tej decyzji.
Spółdzielnia Mieszkaniowa Osiedle M. w P. w piśmie z [...] listopada 2006 r. znak [...] podała, że "działka nr [...] z ark. [...] obr. R. nie jest w gestii Spółdzielni. Załącznik do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] włączył działkę [...] w granice szkoły a teren szkoły przypisał do osiedla [...] Symbole [...], [...] i [...] oznaczają osiedle P.". Do pisma załączono decyzję nr [...]([...]) i kopie fragmentów załącznika graficznego do tej decyzji (str. 247-251 akt sprawy znak [...]).
Zarząd Zieleni Miejskiej w piśmie z [...] listopada 2002 r. podał, że m. in. część działki nr [...] z arkusza mapy [...], obrębu R., wchodzi w skład Parku nad Wartą będącego w administracji Zarządu.
Spółka A. S.A. w piśmie z [...] października 2007 r. znak [...] podała, że na działkach nr [...], nr [...], nr [...] "nie były realizowane inwestycje wód.-kan, które były przedmiotem odbioru przez A. S.A." Do pisma załączono mapę z zaznaczonym wodociągiem o średnicy 150 mm. Wyjaśniono, że wodociąg stanowi sieć rozdzielczą, doprowadzającą wodę do Przedszkola nr [...] oraz do warsztatu remontowo -konserwacyjnego w rejonie Szkoły nr [...] na os. P. nr [...]. Włączenie wodociągu do sieci nastąpiło w rejonie bloku nr [...] na Os. P.. Jak podano w piśmie, spółka nie zna inwestora ani daty budowy tego wodociągu, a za prawdopodobną datę uznaje rok 1973 (str. 286-287 akt sprawy znak [...]).
W piśmie W. Operatora Systemu Dystrybucyjnego Sp. z o.o. Odział - Zakład Dystrybucji Gazu P. z [...] września 2007 r. podano, że na terenie działek nr [...], nr [...], nr [...] zakład nie posiada sieci gazowej a do Szkoły nr [...] - budynek nr [...], wykonane jest przyłącze gazowe niskiego ciśnienia DZ 90mm PE, którego trasa przebiega poza terenem objętym roszczeniem (str. 291 akt sprawy znak [...]).
Urząd Miasta P. Wydział Urbanistyki i Architektury w piśmie z [...] kwietnia 2009 r. znak [...] dotyczącym przeznaczenia w planie działek nr [...] i nr [...], podał, że: "w Ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta P. z 1966 r., który obowiązywał w latach 1966 - 1975 w/w działki znajdowały się na styku terenów oznaczonych symbolami [...] - mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intenstywności, uprawa ogrodnicza i rolna oraz [...] - przemysł o sanitarnej strefie ochronnej 100 m. W Planie zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 1975 r., który obowiązywał w latach 1975 -1994 w/w działki należały do jednostki strukturalnej D I, dla której funkcją podstawową było mieszkalnictwo, natomiast funkcją uzupełniającą nauka. Zgodnie z rysunkiem planu, w/w działki znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem MW- teren intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa wysokiej intensywności.
W archiwum wydziałowym nie odnaleziono decyzji pozwolenia na budowę, wydanych dla działek nr [...] i nr [...] w latach 1978 - 2009 (str. 371 akt sprawy znak [...]). Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w P. w piśmie z [...] kwietnia 2009 r. znak [...] podał, że działki nr [...] i nr [...] położone w P. w obrębie R., arkusz mapy [...], odpowiadają dawnej działce nr [...]. Natomiast działki nr [...] brak w rejestrze - uległa podziałowi na działki nr [...] i nr [...] (str. 369 akt sprawy znak [...]).
W piśmie [...] stycznia 2009 r. pełnomocnik wnioskodawców, wycofał wniosek o zwrot części działek nr [...], nr [...], nr [...] z arkusza mapy [...] (str. 320 akt sprawy znak [...]).
Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] Starosta P. umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb R., arkusz mapy [...], części działek nr [...], [...] i nr [...].
Starosta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz E. M., J. W. i K. Ch., działających przez pełnomocnika A. R., nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb R., arkusz mapy [...], działki nr [...], nr [...], nr [...], zapisanych odpowiednio w księgach wieczystych KW nr [...] oraz KW nr [...] jako własność Miasta P., (działka nr [...] w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "O. M.").
Odwołanie od powyższej decyzji złożyły E.M., J. W. i K. Ch., działające przez pełnomocnika A. R., wnosząc o "wydanie decyzji orzekającej zwrot nieruchomości położonych w P. oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb R., ark. mapy [...], działki nr [...], nr [...], nr [...] działka nr [...] obecnie podzielona na dz nr [...] i dz nr [...]".
W odwołaniu podniesiono, że przedmiotowe nieruchomości, stanowiące dawniej działkę nr [...], zostały nabyte przez Skarb Państwa aktem notarialnym z dnia[...] grudnia 1967 r. rep. nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W akcie notarialnym podano, że były one przeznaczone pod budowę osiedla mieszkaniowego zespołu "[...]", zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej, wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] stycznia 1964 r. znak [...]. Pełnomocnik wnioskodawczyń wskazał jednak, że w rzeczywistości dawna działka nr [...] "położona była poza obszarem wyznaczonym w decyzji lokalizacyjnej". Jego zdaniem "było to oczywiste wprowadzenie w błąd sprzedających, w celu wymuszenia na nich zgody na sprzedaż po bardzo zaniżonych cenach (urzędowych, a nie wolnorynkowych). Wycena zbywanych nieruchomości rażąco odbiegała od rzeczywistej wartości rynkowej".
Pełnomocnik wnioskodawczyń podniósł, że: "w zaskarżanej decyzji [...], w uzasadnieniu o odmowie zwrotu, oparto się na przesłankach płynących z decyzji lokalizacyjnej; która fizycznie nie obejmowała nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. W tym przypadku nie można mówić o tym, czy cel został zrealizowany, czy też nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem, gdyż nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot nie powinny być w ogóle objęte wywłaszczeniem, gdyż zgodnie z zatwierdzonym planem lokalizacyjnym nie wchodziły w obszar lokalizacji budowy osiedla mieszkaniowego zespołu "[...]", należy nawet domniemywać, że już wówczas były zbędne dla lokalizacji nowego osiedla.Zdaniem pełnomocnika wnioskodawczyń brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie zwrotu, dlatego też trudno dziś stwierdzić, czy wywłaszczone nieruchomości zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, gdyż dla tych nieruchomości, jeżeli by istniał cel wywłaszczenia, to na pewno byłby odmienny od przedstawionego w decyzji lokalizacyjnej nr [...], która w tym przypadku jest badana.
W odwołaniu podniesiono także, iż zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrotowi nie mogą podlegać nieruchomości, na których ustanowiono prawo użytkowania wieczystego przed końcem 1997 r. a prawo użytkowania wieczystego na rzecz spółdzielni Mieszkaniowej "O. M." w stosunku do działki nr [...] "zostało ustanowione decyzją Zarządu Miasta P. nr [...] z [...].12.97 r., która stała się ostateczna [...].01.98 r." Ponadto w odwołaniu poddano w wątpliwość okoliczność wydania decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego przed końcem 1997 r.
Pełnomocnik wnioskodawczyń ponadto wskazał, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta P. nr [...] z [...] grudnia 1997 r. i jego zdaniem w przypadku stwierdzenia nieważności tej decyzji bezpodstawne będzie stwierdzenie przez Starostę P., iż działka nr [...] będąca w użytkowaniu wieczystym przez SM O. M. nie podlega zwrotowi zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami i w zgodzie z art. 229 tej ustawy.
Organ drugiej instancji, działając w trybie art. 136 Kpa przeprowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów w sprawie.
W trakcie tego postępowania dokonano analizy, znajdujących się w siedzibie Spółdzielni Mieszkaniowej O. M. w P., dokumentów wymienionych w piśmie z [...]listopada 2006 r., to jest decyzji Prezydium Rady Narodowej m. P. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...] marca 1967 r. znak [...] ([...]) wraz z załącznikiem graficznym i sporządzono ich uwierzytelnione odpisy. Na podstawie tych dokumentów oraz mapy stanu prawnego i kopii załącznika z naniesionymi granicami wywłaszczonych działek nr [...], nr [...] i nr [...] ustalono, że zgodnie z decyzją o lokalizacji z [...] marca 1967 r., działki nr [...] i nr [...] znajdowały się na obszarze oznaczonym jako "teren szkoły", położonym w granicach osiedla [...] a działka nr [...] znajdowała się poza terenem osiedla [...]. Ponadto na części działki nr [...] zaznaczony był planowany budynek szkoły a obszar działki nr [...] obejmował teren przylegający do budynku szkoły (str. 25 i str. 169 akt prawy znak [...]).
Wojewoda W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 roku nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty P. w mocy.
Wojewoda W. podał,że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Natomiast w świetle art. 137 ust. l, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
- 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
- 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Zgodnie z treścią art. 137 ust. 2: "jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. l pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część".
Art. 216 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że: przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r." o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, póz. 64 i z 1982 r. Nr 11, póz. 79).
Organ II instancji przyjął, że obecne działki nr [...] i nr [...] przeznaczone były pod "teren szkoły", położony w granicach osiedla [...], przy czym na części działki nr [...] planowano wybudowanie szkoły a obszar działki nr [...] obejmował teren przylegający do budynku szkoły. Działka nr [...] znajdowała się poza terenem planowanego osiedla [...].
Z dokumentów zgromadzonych w sprawie, to jest m. in. z: dokumentów z szkolnego archiwum i protokołu oględzin nieruchomości, wynika, iż na działkach nr [...] i nr [...] cel ten został zrealizowany, w terminach określonych w art. 137 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Budowa szkoły na działce nr [...] została zakończona przed [...] r., a zatem w okresie niespełna dwóch lat od nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa (aktem notarialnym z [...] grudnia 1967 r.). Na działce nr [...] nie planowano wzniesienia żadnych budynków. Zieleń znajdująca się na niej jest elementem infrastruktury terenu szkoły, a zarazem całego osiedla.
Wojewoda W. przytoczył treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 600/09 - wydanego w analogicznym stanie faktycznym i prawnym (dotyczy części nieruchomości wykorzystanej pod przylegający do przedszkola teren zieleni): "cel wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie może (...) niweczyć realizacji jego infrastruktury. Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2004, I OSK 581/08 oraz z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1324/06) nie ma żadnej wątpliwości, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne ale również towarzysząca temu infrastruktura oraz strefa ochronna i tereny zielone. Zważyć bowiem należy, że realizacja inwestycji w postaci budowy »osiedla mieszkaniowego« obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla, w tym między innymi wytyczenie pełniących funkcje rekreacyjne terenów zieleni osiedlowej".
Zdaniem Wojewody W. działka nr [...], stanowiąca własność Miasta P., znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni O. M..
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyły poprzez profesjonalnego pełnomocnika E. M., J. W., K. Ch. radcę wnosząc o:
- 1) uchylenie w całości decyzji Wojewody W. z dnia [...]kwietnia 2010 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty p. z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów, obręb R., arkusz mapy [...], jako działki nr [...] (obecnie: [...] i [...]) oraz [...] i [...],
- 2) dopuszczenie jako dowodu w sprawie pomniejszonej kserokopii załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z [...] stycznia 1964 r. znak [...] na okoliczność, że taki załącznik istnieje i może pozwalać na ustalenie faktycznych granic obszaru pod budowę osiedla mieszkaniowego zespołu "A" (celu wywłaszczenia), a tym samym i na ustalenie, czy na takim obszarze osiedle wraz infrastrukturą towarzyszącą zostało faktycznie wybudowane, a więc, czy doszło do realizacji celu wywłaszczenie na całej lub części nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w dniu [...]grudnia 1967 r. w formie aktu notarialnego od skarżących lub ich poprzedników, a zarazem, czy sprzedana wówczas (między innymi) była działka nr [...] (odpowiadająca dzisiejszym działkom o numerach [...], [...], [...] i [...]) znajdowała, czy nie znajdowała się w granicach tego przyszłego osiedla mieszkaniowego z punktami granicznymi oznaczonymi literami ABCDEF, a konsekwencji, czy w ogóle mógł na niej być realizowany cel wywłaszczenia określony w ww. decyzji o lokalizacji szczegółowej,
- 3) dopuszczenie jako dowodu w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] na okoliczność, iż decyzja Zarządu Miasta P. nr [...] z dnia [...]grudnia1997 r., którą (między innymi) oddano w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "O. M." w P. (byłą) działkę nr [...] (obecne działki o numerach [...] i [...]) obręb R. arkusz [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a zarazem, że wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156§2 k.p.a., jak również, że w dniu [...] grudnia 1997 r. w formie decyzji administracyjnej nie mogło dojść ustanowienia na ma spółdzielni mieszkaniowej użytkowania wieczystego do gruntu i przeniesienia własności do budyniów i budowli położonych na oddawanych w użytkowanie wieczyste gruntach,
- 4) o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik odwołujących podniósł zarzut naruszenia przez organy administracyjne obu instancji:
Pełnomocnik zarzucił również:
- 1) naruszenie art. 136 ust. l i ust. 3, art. 137 ust. l pkt 2 i ust. 2 oraz art. 229 a contrario ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ze zmianami), określanej dalej skrótem: u. g. n., w związku z art. 216 ust. l tej ustawy w związku z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, póz. 64 i z 1982 r. Nr 11, póz. 79), określanej dalej mianem ustawy z dnia 12 marca 1958 r., w następstwie dowolnego ustalenia lub "milczącego założenia", że:
a)dopuszczalne jest wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez uprzedniego precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia (tu: wynikającego z ww. decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej z dnia [...] stycznia 1964 r.), bez precyzyjnego określenia "zakładanych" przestrzennych granic inwestycji celu publicznego, a także bez precyzyjnego ustalenia realizacji lub braku danego celu w terminach określonych w art. 137 ust. l u. g. n.,
- b) celem umowy sprzedaży nieruchomości zawartej pod groźbą wywłaszczenia, celem tzw. umowy wywłaszczeniowej, mogła być także konieczność realizacji inwestycji celu publicznego (tu: budowa szkoły) w okresie, gdy w dniu zawarcia takiej umowy już realizowano tego rodzaju inwestycję, a nieruchomość znajdowała się w faktycznym władaniu Skarbu Państwa bez uprzedniego wydania decyzji o zajęciu nieruchomości, a zarazem bez zgody właściciela nieruchomości,
- c) przedmiotem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie mogą być także nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, które zostały oddane w użytkowanie wieczyste po 31 grudnia 1997 r. niezależnie od tego, czy zostały, czy nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji lub umowie wywłaszczeniowej w terminach określonych w art. 137 ust. l u.g.n., a zarazem, że
- d) organ administracji publicznej zwolniony jest od obowiązku podejmowania działań służących faktycznemu odzyskaniu nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste po 31 grudnia 1997 r., działań prowadzących do ustania (rozwiązania) użytkowania wieczystego, także w wypadku ustalenia, że nieruchomość lub jej część nie została wykorzystana zgodnie z celem w wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. l u. g. n.,
- 2) art. 6, art.7, art.8, art. 11, art. 77 § l, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w związku:
- a) z brakiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób uwzględniający rzeczywistą treść przepisów prawa materialnego mających stanowić podstawę przyszłej decyzji,
- b) z pominięciem załącznika graficznego do ww. decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] stycznia 1964 r., a więc jedynej decyzji, do której nawiązywano wprost w określonej umowie wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1967 r., a w konsekwencji wobec braku precyzyjnego określenia przestrzennych granic inwestycji, której potrzeba realizacji przemawiać miała za zawarciem umowy wywłaszczeniowej, w sytuacji,gdy taki załącznik zachował się i był przedstawiony w formie kserokopii co najmniej organowi II instancji przez dotychczasowego pełnomocnika skarżących A. R. wraz informacją o miejscu, w którym znajduje się oryginał tego załącznika, a tym samym wobec braku wyjaśnienia jednej z kluczowych okoliczności w relacji między przedmiotem umowy sprzedaży nieruchomości, a przestrzennymi granicami inwestycji, której - przyszła - realizacja miała przemawiać za pozyskaniem określonej nieruchomości, ówcześnie przez Skarb Państwa, z zastosowaniem przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, a konkretnie, czy była działka o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie R. arkusz [...] w P., z której zostały wyodrębnione dzisiejsze działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] (dwie ostatnie w wyniku podziału działki o numerze [...]) znajdowała się na obszarze oznaczonym kolorem pomarańczowymi z punktami granicznymi z literami ABCDEF w tym załączniku graficznym,
- c) z brakiem porównania zakresu przestrzennego i przedmiotu dwóch decyzji o lokalizacji szczegółowej: nr [...], wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z [...]stycznia 1964 r. znak [...], oraz nr [...] wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej Miasta P. ([...]) z dnia [...] marca 1967 r. w celu ustalenia rzeczywistego celu zawarcia ww. umowy wywłaszczeniowej z dnia [...]grudnia 1967r.,
- d) z dowolną oceną zebranego materiału dowodowego, a w szczególności w związku z dowolnym ustaleniem, że celem zawarcia określonej umowy wywłaszczeniowej mogła być także konieczność budowy szkoły, a więc przez innego inwestora (ówcześnie przez Skarb Państwa) niż beneficjent ww. decyzji z dnia [...] stycznia 1964 r. o lokalizacji szczegółowej (dana spółdzielnia mieszkaniowa), w sytuacji, gdy w dniu zawarcia określonej umowy wywłaszczeniowej trwała już budowa szkoły, a więc - w założeniu -niedopuszczalne było stosowanie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r.,
- e) z brakiem przedstawienia wykładni przepisów prawa materialnego w sposób uwzględniający przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a zwłaszcza jej art. 7, który przemawia za ustaleniem, że przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, jako pozwalające na pozbawienie lub ograniczenie prawa własności (i niektórych innych praw) do nieruchomości należy odczytywać w sposób ścisły, a tym samym i przepisy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości należy odczytywać zgodnie z ich funkcją, a więc jako służących możliwie pełnemu przywróceniu utraconego prawa własności (użytkowania wieczystego) do nieruchomości lub jej części, o ile cała nieruchomość lub jej część utracona w perspektywie realizacji celu publicznego nie została w odpowiednim przedziale czasu na taki cel wykorzystana,
- f) w związku z dowolnym nawiązaniem do orzecznictwa sądowego na tle przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości sprzed l stycznia 1998 r., a więc z okresu, w którym nie było bariery w postaci obecnego art. 229 u.g.n., w sytuacji, gdy tego typu rozważania mogły być konieczne tylko po uprzednim ustaleniu, że oddana w użytkowanie wieczyste nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a takiego ustalenia wprost nie poczyniono w odniesieniu do objętych wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które po 31 grudnia 1997 r. stały się przedmiotem użytkowania wieczystego (tu: Spółdzielni Mieszkaniowej "O. M." w P.), a konkretnie ww. działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] powstałych w wyniku podziału działki nr [...] uwidocznionej w ww. decyzji Zarządu Miasta P. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...],
- g) w związku z ustaleniem, że decyzją Zarządu Miasta P. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] mogło dojść do ustanowienia na rzecz SM "O. M." w P. użytkowania wieczystego między innymi do (ówcześnie) działki nr [...] obręb R. arkusz [...] i przeniesienia prawa własności do budowli na niej usytuowanych mimo, że w dniu 31 grudnia 1997 r. nie istniał przepis prawa pozwalający na wydanie tego rodzaju decyzji, a oczywiście nie mógł nim być przepis powołany w podstawie prawnej ww. decyzji z 31 grudnia 1997 r.
W odpowiedzi na tak złożoną skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie powtarzając w pełni argumenty prawne i faktyczne z wcześniej wydanej przez siebie decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na podstawie art. 134 § 1 ww. ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z tym przepisem, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosi strona w skardze. W niniejszym postępowaniu rolą sądu administracyjnego było zbadanie, czy decyzja Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2010 roku nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty P. z dnia [...] czerwca 2009 roku nr [...] zapadły zgodnie z przepisami prawa.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. – Dz.U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). W myśl art. 136 ust. 3 tej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, stosownie do art. 140.
W myśl art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
- 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
- 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie było precyzyjne ustalenie celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona. Ustalenie tego faktu stanowiło punkt wyjścia do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w kierunku wykazania przesłanki zbędności, o której mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w wyroku z dnia 4 października 1994r., IV SA 1153/93 (ONSA 1995 z. 2, poz.
99) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na fakt, iż w wielu umowach zawartych na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r., cel nabycia wynikał z brzmienia samej umowy. Zdarzały się jednak sytuacje, gdy umowa nie formułowała celu nabycia, wówczas w postępowaniu w sprawie zwrotu tej nieruchomości cel ten powinien zostać ustalony na podstawie innych dowodów (por. np. wyrok NSA z dnia 4 października 1994 r., sygn. akt IV SA 1153/93, ONSA 1995/2/99; wyrok NSA z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1484/97, LEX nr 48653).Zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, iż zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, który uzasadniał wywłaszczenie, musi być oceniana na zasadzie tych samych kryteriów, co jej niezbędność określona w postępowaniu wywłaszczeniowym, a więc konkretnie i ściśle. (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1991 r. sygn. akt IV SA 914/91, LEX Nr 10248). Nie ulega wątpliwości, że aktem prawnym, na podstawie, którego Skarb Państwa nabył sporne nieruchomości przez prezydium Rady Narodowej Miasta P., była obowiązująca wówczas ustawa z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, póz. 64). W akcie notarialnym z dnia [...]grudnia 1967 roku wywłaszczono nieruchomość R. tom [...] wykaz [...],która objęta była decyzją o lokalizacji szczegółowej, wydaną przez Prezydium Rady Narodowej miasta P., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...].I.1964 roku nr [...], na budowę osiedla mieszkaniowego zespołu "A".
Zgodnie z treścią przepisu art. 216 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, póz. 64)
Wskazany wyżej przepis art. 216 rozszerza możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na te nieruchomości, które nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach nie mieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto. Z tego wynika, że roszczenie obejmujące zwrot nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 ust. 3 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami może dotyczyć nieruchomości, których prawo własności Skarb Państwa nabył na podstawie wywłaszczenia oraz zdarzeń prawnych taksatywnie wymienionych w przepisie art. 216 ustawy.
Podstawowym zadaniem postępowania administracyjnego przy rozpoznaniu żądania zwrotu jest ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki o zwrocie nieruchomości przy czym cel ten musi być precyzyjnie ustalony. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wystąpienie choćby jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczeniowy nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu.
W niniejszej sprawie celem, na który przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone miała być budowa osiedla mieszkaniowego. Ostatecznie nieruchomość, o której zwrot od Skarbu Państwa zwróciły się skarżące została podzielona na działki o numerach [...],[...],[...] Z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego (K.57 akt administracyjnych wynika, że przez działkę [...] przebiega parkan oddzielający szkołę od terenów zielonych. Tereny zielone stanowią część parku, a w nim pojedyncze drzewa samosiejki. Pozostałą część działki użytkuje szkoła, która grunt obsadziła zielenią niską. Działka [...] w jej północnej części użytkowana jest przez szkołę. Na gruncie tej działki znajduje się boisko do siatkówki, zieleń niska, część sali gimnastycznej,część budynku szkoły wraz z łącznikiem,oraz placem o nawierzchni asfaltowej. Od strony południowej od budynku szkoły znajduje się bieżnia do skoków oraz zieleń niska i wysoka. Natomiast na działce [...] znajduje się parking o nawierzchni asfaltowej w otoczeniu zieleni niskiej i wysokiej.
O realizacji celu wywłaszczenia można by mówić tylko wówczas, gdyby zostały podjęte działania zmierzające do budowy albo innej inwestycji związanej z budową osiedla mieszkaniowego. Sąd administracyjny rozpoznając przedmiotową sprawę miał na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 600/09 - wydanym w analogicznym stanie faktycznym i prawnym (dotyczy części nieruchomości wykorzystanej pod przylegający do przedszkola teren zieleni): "cel wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie może niweczyć realizacji jego infrastruktury.
Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych (wyroki NSA z dnia 16 kwietnia 2004, I OSK 581/08 oraz z dnia 7 września 2007 r., I OSK 1324/06) nie ma żadnej wątpliwości, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne ale również towarzysząca temu infrastruktura oraz strefa ochronna i tereny zielone. Zważyć bowiem należy, że realizacja inwestycji w postaci budowy »osiedla mieszkaniowego« obejmować musi ze swej istoty nie tylko wykonanie samych budynków mieszkalnych, obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, ale także innych obiektów składających się na infrastrukturę tego osiedla, w tym między innymi wytyczenie pełniących funkcje rekreacyjne terenów zieleni osiedlowej". W niniejszej sprawie skarżące nie obstawały przy tym, że szkoła podstawowa leży poza strukturą osiedla mieszkaniowego, ale podniesiony został zarzut nie ustalenia przez organy administracyjne faktycznego zasięgu obszaru objętego decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] stycznia 1964 roku nr [...] ma budowę osiedla mieszkaniowego.
Zdaniem skarżącego organy administracyjne nie zapoznały się z załącznikiem do przedmiotowej decyzji o lokalizacji osiedla, który to ma szczegółową mapę pokazującą jakie konkretnie nieruchomości leżą w obszarze ABCDEF. Organy administracji przyznały, że taki załącznik nie został odnaleziony. Sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu przeprowadził z akt sprawy nadesłanej przez Urząd Miasta P. Wydział Organizacyjny Archiwum Zakładowe [...] dowód na okoliczność, że załącznik do decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1964 roku istnieje.
Jeżeli zaś chodzi o działkę o nr [...] (aktualnie podzieloną na [...] i [...]),to organy administracyjne podniosły,że mają do niej zastosowanie przepis art. 229 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami,zgodnie z jego brzmieniem roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przepis art. 242 powyższej ustawy stanowi, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1998 r.
W przedmiotowej sprawie istotne jest to, że decyzją zarządu Miasta P. z dnia [...] grudnia 1997 roku odstąpiono w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej O. M. w P. grunty stanowiące własność Miasta P. położone w P. pomiędzy ulicami K. i Z. obręb R. ark.... (B) o powierzchni 515 m2 na 99 lat licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
Zawiadomienie o wpisie użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej przez Sąd Rejonowy w P. Wydział Ksiąg Wieczystych pochodzi z dnia[...] listopada 2000 roku.
Przepis art.
29. ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 2002 r. Nr 124, poz. 1341 stanowi,że wpis w księdze wieczystej ma moc wsteczną od dnia złożenia wniosku o dokonanie wpisu, a w wypadku wszczęcia postępowania z urzędu od dnia wszczęcia tego postępowania.
W uchwale z dnia 21 maja 2002 r., III CZP 29/02 (OSNC 2003, nr 6, poz.
70) Sąd Najwyższy stwierdził, że wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma moc wsteczną od daty złożenia wniosku o wpis (art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 2002 r. Nr 124, poz. 1341). W ten sposób przesądzono, że nie tylko skutki wpisu cofają się do daty złożenia wniosku, lecz samo powstanie użytkowania wieczystego lub jego przejście wiąże się z datą złożenia wniosku o wpis. Od tej daty należy liczyć termin, na jaki prawo to zostało ustanowione. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu tej uchwały podkreślił jednak rzecz oczywistą, a mianowicie, że skutek wsteczny wynikający z art. 29 ustawy o księgach wieczystych związany jest z wpisem dokonanym. Inaczej rzecz ujmując, w razie dokonania wpisu datą powstania prawa użytkowania wieczystego jest data złożenia wniosku. Tak trafnie przyjęły sądy obu instancji.
Tym samym więc skoro decyzja o ustanowieniu użytkowania wieczystego nosi datę z 31 grudnia 1997 roku to wniosek o wpis tego prawa do księgi wieczystej powinien być złożony w tym samym dniu aby powstało ono przed dniem wejścia w życie ustawy a tym samym spowodowało możliwość zastosowania art.229 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Tego jednak organy administracyjne nie wyjaśniły. Jeżeli zaś użytkowanie wieczyste nie powstało przed dniem wejścia w życie ustawy, to organy administracyjne winny wyjaśnić, czy również i na tej działce został osiągnięty cel wywłaszczeniowy w terminach wskazanych przez ustawodawcę. Wiadomo bowiem,że aktualnie znajduje się tam parking, ale nie wiadomo czy jest on nieodłącznym elementem osiedla mieszkaniowego a co więcej nie ustalono w jakiej dacie on powstał, co jest konieczną przesłanką wynikającą z art.137 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami.
Jeżeli zaś chodzi o działkę o nr [...] przez,którą przebiega parkan oddzielający szkołę od terenów zielonych to o ile okaże się,że po zbadaniu oryginalnego załącznika do decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] stycznia 1964 roku(powołanej w akcie notarialnym) była ona, w ogóle terytorialnie objęta celem wywłaszczenia, to organy administracyjne powinny zbadać, czy ten cel został zrealizowany.Przede wszystkim, czy znajdujący się aktualnie tam park oraz zieleń niska na gruncie użytkowanym przez szkołę, stanowią nieodłączne elementy infrastruktury w ramach osiedla mieszkaniowego i czy powstały w terminach wskazanych przez ustawę. Sąd administracyjny przy badaniu sprawy doszedł do przekonania, że te okoliczności nie zostały wyjaśnione przez organy administracyjne.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracyjne winny mieć na uwadze wszystkie wyżej przytoczone wytyczne sądu administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie art. 200 oraz 202 §2 ustawy p.p.s.a zasądzając od Wojewody W. na rzecz skarżących zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł na podstawie w przepisu § 18.1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).