Uzasadnienie
|Sygn. akt IV SA/Po 644/14 |
|UZASADNIENIE |
|Decyzją z dnia [...] września 2013r. nr 148/2013 Burmistrz Miasta i Gminy S., działając na podstawie art. 59 ust. 1, w związku z art. 61 oraz art. 64 ust. 1 ustawy | |z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., cytowanej dalej jako: u.p.z.p.) oraz zgodnie z | |rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w | |przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), ustalił na rzecz J. M. warunki zabudowy dla inwestycji | |polegającej na nadbudowie pawilonu handlowego na terenie działek nr geod[...],[...] położonych w S. ul. K. [...]. Ustalono warunki w zakresie ochrony i kształtowania | |ładu przestrzennego, w tym w punkcie 1. jako rodzaj inwestycji podano nadbudowę pawilonu handlowego, w punkcie o funkcji usługowej, w punkcie 2 ustalono wymagania| |dotyczące nowej zabudowy: obowiązująca linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie | |ulegnie zmianie, szerokość elewacji frontowej nie ulegnie zmianie, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ul. K. nie ulegnie zmianie, dopuszcza się| |wykonanie kafrów dachowych lub przewyższenia jak na działkach n [...] i [...], geometria dachu: dach skośny dwuspadowy, kąt nachylenia i wysokość głównej kalenicy jak| |w budynku na działce sąsiedniej nr [...], główna kalenica usytuowana równolegle do ul. K. i ul. W. W zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji przyjęto: | |dostęp do drogi publicznej bezpośrednio z ul. K., zasilanie w energię elektryczną, gaz, wodę, odprowadzania ścieków sanitarnych, wód deszczowych, ogrzewanie | |obiektu na dotychczasowych zasadach.
W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich przyjęto, że projektowana inwestycja powinna spełniać wymogi | |określone w art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazano, że decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza własności i uprawnień osób | |trzecich. |
|W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem ustalenie| |warunków zabudowy następuje zgodnie z wymogami określonymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że ustalenie warunków | |zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych,| |stanu faktycznego i prawnego terenu, inwestycja spełnia wymogi z art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. |
|Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L.P. i M. P., żądając jej uchylenia. W odwołaniu wskazali, że są właścicielami działki nr ewid. [...] i [...] przy ul. K. [...],| |która sąsiaduje bezpośrednio z działkami inwestora. Wskazali ponadto, że budynek mający ulec nadbudowie bezpośrednio zlokalizowany jest w granicy z działką | |odwołujących. Jego nadbudowa spowoduje, że w istotny sposób naruszone zostanie korzystanie z działki odwołujących, nastąpi zacienienie ich posesji, ograniczenie | |przestrzeni i intymności w korzystaniu. Nadto organ naruszył zasady wynikające z art. 7 kpa i art.61 u.p.z.p. jak również przepisy rozporządzenia Ministra | |Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, w szczególności § 3 ust.1 rozporządzenia. | |Decyzją z dnia [...] marca 2014r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.
Organ II instancji jako podstawę swego rozstrzygnięcia| |wskazał art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 w związku z art. 64 oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, 6, 7 u.p.z.p. W sentencji decyzji organ | |wskazał również na przepisy art. 7, art. 77 §1, art. 127 §2 i art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst | |jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.). W sentencji decyzji wskazano, że rozpatrzono sprawę z odwołania L. P.i M.P. | |W uzasadnieniu decyzji przytoczono przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia | |2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania | |przestrzennego. Kolegium wskazało, że postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało w zgodzie z powołanymi przepisami, co pozwala przychylić się do | |ustaleń poczynionych przez organ I instancji.
Podniesiono, że prawidłowo przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy na analizowanym obszarze. Analiza | |wykazała, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form | |architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazano, że konkretyzacja samej zabudowy, w tym pod względem | |stosunków dobrosąsiedzkich, nastąpi na etapie pozwolenia na budowę. W tych uwarunkowaniach organ I instancji zasadnie stwierdził, ze planowana inwestycja spełnia | |łącznie wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. |
|Skargę na powyższą decyzję złożyli L. P. i M. P. Na podstawie art. 52 i 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi| |(tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), będąc stronami postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją, zaskarżyli ją w całości. | |Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 11, 7, 8, 107 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną | |wykładnię tych przepisów i niewłaściwe ich zastosowanie przez zezwolenie na zabudowę handlową na terenie o zabudowie mieszkaniowo-usługowej oraz na ustaleniu | |warunków zabudowy dla inwestycji, która zakłóci korzystanie z nieruchomości skarżących, naruszenie § 4 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 | |sierpnia 2003r. poprzez ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy w odniesieniu do działek znajdujących się w obszarze analizowanym zamiast w odniesieniu do | |działek sąsiednich to jest graniczących z terenem objętym wnioskiem oraz poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o nieaktualną mapę zasadniczą, na której | |wyznaczono obszar analizowany. |
|W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. |
|Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. |
|Skarga zasługuje na uwzględnienie. |
|Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów | |administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. | |Dz.U. 2012 poz. 270 – dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza kontrolę | |zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także kontrolę prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. | |Jednocześnie, zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną | |podstawą prawną. |
|Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję o ustaleniu warunkach zabudowy dla inwestycji przewidzianej do | |realizacji na działkach nr ewid. [...]i [...], polegającej na nadbudowie pawilonu handlowego. Inwestycja ta została zakwestionowana przez właścicieli sąsiedniej | |nieruchomości – działek o numerze ewid. [...] i [...]przy ul. K. [...]. Skarżący podnoszą, że planowana nadbudowa wpłynie negatywnie na doświetlenie i przewietrzanie | |ich nieruchomości. |
|W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem | |uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, | |z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów | |prawa. Tymczasem uzasadnienie decyzji Kolegium zaskarżonej w tej sprawie ograniczyło się jedynie do powołania przepisów prawnych stanowiących podstawę | |rozpatrywania wniosków o ustalenie warunków zabudowy oraz do powtórzenia ustaleń zawartych w decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji nie przeprowadzono| |analizy materiału dowodowego, co w tym przypadku było, konieczne z uwagi na brak zawarcia takiej analizy w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.
Wskazać bowiem| |należy, iż organ I instancji ustala warunki i wymagania jakie planowana inwestycja powinna w oparciu o sporządzoną na potrzeby postępowania analizę funkcji oraz | |cech zagospodarowania terenu, której wynik w rozpatrywanym przypadku załączono do decyzji pierwszoinstancyjnej (załącznik opisowy), lecz w uzasadnieniu decyzji | |nie przeprowadzono oceny tej analizy oraz jej wyników. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej| |decyzji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy stwierdzi, iż ta jest prawidłowa. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 | |k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest do | |ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, nadto organ odwoławczy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art.| |80 k.p.a.) winien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed I instancją i w zależności od wyników tej oceny wydać stosowne | |orzeczenie. |
|Uzasadnienie decyzji powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie | |bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału | |dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. |
|Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do | |dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, względnie | |ograniczają - jak w niniejszej sprawie - prawa strony. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym | |wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak | |ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy | |jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.
Nieuzasadnienie zaś | |decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7-10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do | |uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów | |Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA | |497/88, publ. ONSA 1989, Nr 2, poz. 68). |
|W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie wymogów tych nie dochowano, nie doszło bowiem do ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy administracyjnej i zbadania| |decyzji organu I instancji z punktu widzenia słuszności podjętego rozstrzygnięcia, o czym świadczy brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium | |Odwoławczego wyjaśnienia, czy i z jakich względów przedmiotowa decyzja spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a zwłaszcza w świetle | |przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium ograniczyło się bowiem jedynie do | |stwierdzenia, że z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy wynika, że planowana zabudowa kontynuuje funkcje, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania | |zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W | |ocenie Sądu takie wyjaśnienia organu odwoławczego w zakresie ustalenia, czy przedmiotowa inwestycja spełnia wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. są | |dalece niewyczerpujące. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy | |badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nadbudowa powinna odpowiadać charakterystyce | |urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności | |wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012| |r. II OSK 10/11, Lex nr 1145557). Do ustalenia zatem, czy inwestycja pozostaje w zgodzie z zastanym na danym terenie ładem urbanistycznym, można dojść jedynie w | |wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej.
To bowiem w oparciu o nią ustala się, czy konkretne, proponowane przez inwestora cechy, parametry, gabaryty i | |wskaźniki zabudowy są do pogodzenia z charakterystyką istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. Ocenie tej rozpatrujący sprawę organ powinien dać wyraz w uzasadnieniu | |decyzji, czego w rozpatrywanym przypadku nie uczyniono. Zważywszy na argumenty przytoczone przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu I instancji, obowiązkiem| |Samorządowego Kolegium Odwoławczego było nie tylko ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez skarżących, ale również rozwinięcie argumentacji organu I | |instancji zgodnie z wskazanymi powyżej zasadami. Za niewystarczające uznać bowiem należy przytoczenie przez organ II instancji treści przepisów regulujących | |zasady ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bez ich jakiegokolwiek odniesienia do realiów rozpatrywanej sprawy, z czym mamy do czynienia w | |rozpatrywanym przypadku. |
|Kolegium nie odniosło się do większości zarzutów podniesionych w odwołaniu. O ile należy podzielić stanowisko tego organu, że konkretyzacja samej zabudowy, w tym | |pod względem zacienienia sąsiednich działek, nastąpi na etapie pozwolenia na budowę, to jednak należy mieć na uwadze, że w obszarze analizowanym występuje | |zabudowa o funkcji zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej, a także funkcji usługowej – budynki usługowe są w formie ciągu przy ul. K. jedno lub dwu | |kondygnacyjne. Dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Załącznik graficzny do decyzji w postaci mapy wzbudza | |wątpliwości. Obszar analizowany nie został wyznaczony jako równomierny krąg wokół planowanej inwestycji. Z jednej strony granice wyznaczono w odległości | |trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a z drugiej jej siedmiokrotność. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia | |przyjętej jego wielkości, czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą.
Przy wyznaczaniu granic | |obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego| |w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie w celu poszukiwania takich funkcji,| |cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora. Nadto działka | |stanowiąca teren inwestycji uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów, jednak brak w aktach administracyjnych tego dokumentu. Poza tym o ile analiza i | |projekt decyzji sporządzony został przez architekta, o tyle brak w aktach zaświadczenia architekta o przynależności do konkretnej Izby Architektów. | |Odnośnie zarzutów skarżących dotyczących ograniczeń wynikających z korzystania z nieruchomości to należy podzielić stanowisko Kolegium, że kwestia ta, jak i | |problem poszanowania interesów właścicieli sąsiednich działek oceniana będzie dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na | |budowę, zgodnie z art. 5 ustawy Prawo budowlane.
Na tym etapie badany będzie również stan techniczny budynku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi jedynie| |pierwszy etap procesu inwestycyjnego, a samo rozstrzygnięcie jest jedynie informacją o zabudowie, jaka może być zlokalizowana na danym terenie. | |Rozstrzygając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane jest ponownie ją rozpoznać, a następnie wydać decyzję uwzględniając wynikające z niniejszego | |uzasadnienia wskazania co do jej wymogów. |
|Mając na uwadze powyższe, Sąd w punkcie 1 wyroku, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. |
|W punkcie 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. wskazał, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. |
|Orzekając o kosztach w punkcie3 wyroku, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. |