Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] września 2019 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykonania bez wymaganego pozwolenia na budowę, nadbudowy budynku gospodarczego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w D., stanowiącej własność K. Z. (zwanego dalej "Skarżącym") oraz J. M. (zwanymi łącznie "inwestorami").
Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (zwany dalej "PINB" lub "organem I instancji") wstrzymał inwestorom prowadzenie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku gospodarczego oraz nakazał inwestorom przedłożenie wskazanych w postanowieniu dokumentów. W uzasadnieniu postanowienia, PINB wskazał, że nadbudowa nie jest objęta żadną z kategorii obiektów, która w myśl art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zmianami, zwanej dalej "Prawem budowlanym") jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed realizacją robót. Na tej podstawie, zdaniem PINB, w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka zastosowania art. 48 i następnych Prawa budowlanego. Po spełnieniu obowiązku określonego w przedmiotowym postanowieniu, inwestorzy będą mogli wznowić roboty budowlane. Postanowienie zostało doręczone Skarżącemu dnia [...] września 2019 r.
Skarżący za pośrednictwem swojego pełnomocnika – adw. E. P., złożył do organu I instancji wniosek, w którym wniósł o uchylenie postanowienia PINB z uwagi na niezgodność z przepisami art. 29 oraz art. 48 Prawa budowlanego oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie wskazanych dowodów, których organ I instancji nie posiadał wydając zaskarżone postanowienie. Ponadto, w uzasadnieniu wniosku, Skarżący wniósł o wznowienie postępowania w sprawie, z uwagi na istnienie w dniu podjęcia zaskarżonego postanowienia, dowodów, o których istnieniu PINB nie wiedział, w przypadku, gdyby uchylenie postanowienia nie było na tym etapie możliwe.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (zwany dalej "WWINB" lub "organem II instancji") stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia, WWINB dokonał weryfikacji formalnej, czy zostały spełnione wszystkie wymagania formalne, dla wniesienia określonego prawem zażalenia. Organ II instancji uznał, że Skarżący jest stroną postępowania w myśl art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.").
Następnie, WWINB stwierdził, że zażalenie nie zostało wniesione do organu II instancji z zachowaniem 7-dniowego terminu, bowiem zażalenie (nazwane "wnioskiem" zostało opatrzone datą [...] października 2019 r., a zostało nadane u operatora pocztowego w dniu [...] października 2019 r.) Z tego względu, zdaniem WWINB, merytoryczne rozpoznanie zażalenia stanowiłoby rażące naruszenie prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Skarżący podniósł zarzut naruszenia:
- 1) art. 134 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że Skarżący wniósł odwołanie od postanowienia organu I instancji, podczas gdy treść pisma Skarżącego wskazuje na to, iż wystąpił on o wznowienie postępowania w sprawie, zakończonej prawomocnym postanowieniem, z uwagi na ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania postanowienia PINB, jemu nieznanych;
- 2) art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nierozważenie, że treść pisma Skarżącego, wskazuje na to, iż nie złożył on odwołania, ale wystąpił on o wznowienie postępowania w sprawie, zakończonej prawomocnym postanowieniem, z uwagi na ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania postanowienia PINB, nieznanych temu organowi;
- 3) art. 8 i art. 6 k.p.a. jako konsekwencję naruszenia powyższych przepisów.
Na tej podstawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy właściwemu organowi celem jej rozpoznania w prawidłowym trybie oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi, wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę, organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową.
Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd oddalił skargę w całości według następującej argumentacji.
Materialnoprawną podstawą wydania postanowienia PINB był przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego: "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie."
Dokonując analizy pisma zatytułowanego "wniosek", należy podkreślić, że zawierało ono dwa żądania. Pierwszy z nich, któremu pełnomocnik Skarżącego przyznał pierwszeństwo poprzez zastrzeżenie warunku, dotyczył uchylenia zaskarżonego postanowienia PINB. Treść pkt 1. wniosku bowiem brzmi: "Uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedstawienia zaświadczeń i dokumentów z uwagi na jego niezgodność z prawem, a mianowicie przepisami art. 29 i 48 oraz ast. ustawy Prawo Budowlane." Uchylenie postanowienia następuje w trybie art. 138 § 1 pkt 2 (Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo) w związku z art. 144 k.p.a. ("W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań."). Uchylenie postanowienia może nastąpić także w wyniku autokontroli przewidzianej w art. 132 k.p.a.
Drugie żądanie, dotyczyło wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. pod warunkiem jednak, że uchylenie postanowienia PINB nie będzie możliwe. Tym samym, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował, a organ II instancji prawidłowo rozpoznał w pierwszej kolejności żądanie uchylenia postanowienia organu I instancji, przyjmując, że uchylenie takie mogłoby nastąpić w wyniku skutecznie wniesionego zażalenia.
Wniesienie przez Skarżącego, reprezentowanego przez zawodowego pełnomocnika, żądania uchylenia postanowienia PINB, należało więc potraktować przede wszystkim jako żądanie wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu I instancji w zwykłym trybie przewidzianym w k.p.a. – w formie zażalenia (art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a.). Zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Biorąc pod uwagę to, że postanowienie PINB zostało doręczone Skarżącemu dnia [...] września 2019 r. (piątek), termin 7- dniowy upływał w piątek [...] września 2019 r. Pełnomocnik Skarżącego złożył natomiast u operatora pocztowego wniosek (datowany na dzień [...] października 2019 r.) w dniu [...] października 2019 r. Oznacza to, że pismo zostało wniesione po upływie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.
W sytuacji, gdy strona postępowania administracyjnego jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata lub radcę prawnego), organ administracji publicznej może oczekiwać, że pełnomocnik ten ma świadomość podejmowanych przez siebie czynności procesowych, a zatem wzywanie pełnomocnika do doprecyzowania treści wniosku w przypadku, gdy jednoznacznie wynika z niego, iż zawiera żądanie uchylenia postanowienia, nie było konieczne. Pogląd ten wpisuje się w stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "W orzecznictwie podnosi się, że w sprawach, w których stronę reprezentuje profesjonalny pełnomocnik, kryterium braku winy w uchybieniu terminu należy oceniać z uwzględnieniem podwyższonego miernika staranności, jakiej można wymagać od profesjonalnych uczestników obrotu prawnego. Tym bardziej, że skutki prawne działań i zaniechań pełnomocnika obciążają reprezentowaną przez niego stronę postępowania.
Zaniedbania osób, którymi wielokrotnie posługuje się pełnomocnik, nie mogą być zaś uznane za brak winy w uchybieniu terminowi, bowiem to pełnomocnik ponosi wówczas ryzyko działań takich osób trzecich" (postanowienie NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I GZ 106/20, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Żądanie pełnomocnika Skarżącego uchylenia postanowienia organu I instancji, zostało, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, prawidłowo zakwalifikowane przez organy jako zażalenie. Wyjaśnienie w treści skargi charakteru żądania wyrażonego we wniosku, nie może stanowić przesłanki do zmiany kwalifikacji tego wniosku ex post, ponieważ w momencie podejmowania zaskarżonego postanowienia. Z tego względu, Sąd uznaje zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Nie jest rolą organów asekuracyjne upewnianie się co do treści żądania wyrażonego w piśmie procesowym, gdy formułuje je profesjonalny pełnomocnik.
Przedstawiony wyżej wywód prowadzi jednocześnie do konkluzji, że – wobec braku możliwości uchylenia postanowienia z dnia [...] września 2019 r. w zwykłym trybie – zaktualizował się obowiązek organu w zakresie rozpoznania drugiego, alternatywnego żądania zawartego we wniosku z dnia [...] października 2019 r., tj. żądania wznowienia postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi, w związku z czym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił ją w całości, o czym orzeczono w sentencji wyroku.