Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] maja 2011 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Cz. (dalej PINB albo organ I instancji) działając na podstawie art. 104, art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia [...] kwietnia 1994 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia 25 kwietnia 1994 r.), nakazującą Z. i S. Rz. rozbiórkę budynku letniskowego w miejscowości B., gm. W. na działce nr ewid. [...] w terminie do [...] czerwca 1994 r., odmówił uchylenia powyższej decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r.
W uzasadnieniu PINB zauważył, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. Przyczyną wznowienia postępowania było powołanie się J. S. (dalej wnioskodawca) na art. 145 § 1 pkt 4 kpa, czyli na fakt nie brania bez własnej winy udziału w postępowaniu. Powyższe zostało zawarte we wniosku z dnia [...] lipca 2009 r., uzupełnionym wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r.
Przyczyna, na jaką powołuje się wnioskodawca stanowi tzw. przesłankę pozytywną do wznowienia postępowania. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonych przez organ administracji publicznej. Oznacza on nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale i czynnościach decyzyjnych, który realizowany jest przez doręczenie stronie decyzji. Pozbawieniem strony udziału w postępowaniu jest nie doręczone jej decyzji.
Z posiadanego w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów wynika, że zarówno stroną, jak i adresatem decyzji byli Z. i S. Rz., jako właściciele działki o nr ewid. [...], na której samowolnie postawiony został domek letniskowy, co do którego w dniu [...] kwietnia 1994 r. wydany został nakaz rozbiórki.
Faktem jest, że zgodnie z wyjaśnieniem złożonym w dniu [...] marca 2011 r. przez S. i J. S. (dalej wnioskodawcy, odwołujący albo skarżący) oraz załączonym do niego oświadczeniem Z. i S. Rz. z dnia [...] marca 2011 r., że działkę o nr ewid. [...] wnioskodawcy nabyli w dniu [...] września 1999 r. Przez następstwo prawne zostali oni obciążeni zobowiązaniem polegającym na powinności dokonania rozbiórki budynku letniskowego w miejscowości B., gm. W. na działce nr ewid. [...]. Skoro Z. i S. Rz. nie wspomnieli, że na wybudowany domek letniskowy otrzymali w dniu [...] maja 1994 r. z Urzędu Rejonowego w T. nakaz jego rozbiórki, to tylko między zbywcą, a nabywcą istnieje możliwość rozstrzygnięcia ewentualnego sporu w zakresie zatajenia swoistej "wady prawnej" przedmiotowej nieruchomości. Organ administracji publicznej nie posiada kompetencji rozstrzygania takich sporów, gdyż właściwym do ich rozpatrzenia z racji zaistniałego następstwa prawnego jest miejscowy sąd powszechny.
Zatem nie można stwierdzić, że wnioskodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu jako strona, skoro poprzedni właściciel działki, jak i znajdującego się na niej obiektu miał zapewniony czynny udział w postępowaniu jako jego strona. Tym samym odmawia się zaistnienia przesłanki opisanej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa.
Na marginesie PINB dodał, że oprócz przesłanek pozytywnych do wznowienia postępowania istnieją także przesłanki negatywne - przesłanka terminu (art. 146 § 1 kpa). Wystąpienie tej przesłanki nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Wszak należy wyjaśnić, że zgodnie z brzmieniem art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa (tu mieści się powoływany art. 145 § 1 pkt 4 kpa) nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.
Nawet gdyby tutejszy organ stwierdził istnienie podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 kpa, to z mocy prawa ograniczony zostaje przedawnieniem do uchylenia decyzji, z racji upływu pięcioletniego okresu do dnia doręczenia przedmiotowej decyzji.
W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy zwrócili się o uchylenie w całości decyzji z dnia [...] maja 2011 r. oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, z uwzględnieniem wniosków i żądań odwołujących skierowanych w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej WWINB) oraz piśmie z dnia [...] października 2010 r. skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB), jak również wszystkich innych pism i dokumentów złożonych do akt sprawy, które prezentują stanowisko odwołujących w tej sprawie.
W uzasadnieniu odwołujący wskazali, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. Potwierdza to oświadczenie Z. i S. Rz. z dnia [...] marca 2011 r., w którym jednoznacznie stwierdzili oni, że w czasie spisywania aktu sprzedaży zataili decyzję o rozbiórce. Odwołujący dodali, że zebrany materiał sprawy wskazuje jednoznacznie na to, że tylko ponowne jej rozstrzygniecie na gruncie obowiązujących przepisów i na podstawie dokumentacji przedłożonej przez zainteresowaną stronę może zabezpieczyć jej słuszny interes. Stąd odwołujący dodatkowo powołali jako podstawę uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. art. 154 kpa, gdyż w jest ona decyzja ostateczną na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa.
Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] lipca 2011 r.) WWINB utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011 r.
W uzasadnieniu WWINB analizując przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa zauważył, że we wniosku z dnia [...] lipca 2009 r. uzupełnionym pismem z dnia [...] marca 2011 r. oraz w oświadczeniu z dnia [...] marca 2011 r. odwołujący wyjaśnili, że z uwagi na fakt nabycia działki nr ewid. [...] po wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. nie mieli oni możliwości brania udziału w tym postępowaniu. Wyjaśnili oni, że działkę tę zakupili dopiero [...] września 1999 r. Nadto w dniu zawarcia umowy kupna - sprzedaży poprzedni właściciele nie wspomnieli o wydaniu ww. decyzji rozbiórkowej. Stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r. byli ówcześni właściciele działki Z. i S. Rz., którzy brali czynny udział w tym postępowaniu. W piśmie z dnia [...] marca 2011 r. wskazali oni, że decyzję rozbiórkową otrzymali oni dnia [...] maja 1994 r. Zasada zagwarantowania czynnego udziału stron w prowadzonym postępowaniu wyrażona w art. 10 kpa została więc przez Urząd Rejonowy w T. zachowana.
W dalszej części uzasadnienia WWINB powołując się na art. 30 § 4 kpa wskazał, że przeniesienie praw zbywalnych dokonane z zachowaniem wymagań prawnych, np. przeniesienie własności nieruchomości z zachowaniem formy umowy notarialnej powoduje, że nabywca wstępuje do postępowania w miejsce poprzedniej strony z mocy prawa.
W niniejszej sprawie oznacza to, że wzięcie udziału w postępowaniu przez poprzednich właścicieli powoduje, że każdy następny właściciel działki przez następstwo prawne także bierze w nim udział. Jeżeli postępowanie to zostało już zakończone, to wówczas nie wznawia się tego postępowania w stosunku do każdego nowego właściciela. Wydana w takim postępowaniu decyzja ostateczna (nakaz rozbiórki nałożony na poprzednich właścicieli) przechodzi bowiem na nowych właścicieli. Zasada zagwarantowania czynnego udziału stron w postępowaniu nie została więc naruszona.
Skargę od powyższej decyzji z dnia 19 lipca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) złożyli S. i J. S. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. ustawy Prawo budowlane przez błędne zastosowanie przepisów w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego oraz przepisów postępowania administracyjnego dotyczących jego wznowienia.
W uzasadnieniu skarżący zauważyli, że dnia [...] września 1999 r. nabyli od Z. i S. Rz. działkę gruntu numer [...] o obszarze [...] ha dla której Sąd Rejonowy w T. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w Cz. prowadzi księgę wieczystą KW numer [...]. Sprzedający zataili fakt otrzymania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku letniskowego posadowionego na wymienionej działce. W dalszej części uzasadnienia skarżący opisując dotychczasowy przebieg postępowania zwrócili uwagę, że WWINB wydając zaskarżoną decyzję nie przeanalizował całości sprawy. Nie odniósł się on do informacji zawartej w uzasadnieniu decyzji Burmistrza W. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] o braku do dnia jej wydania planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wsi B. gm. W. Z tego powodu decyzja z dnia [...] kwietnia 1994 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w zakresie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm., dalej pb. z 1974 r.; k. 4-6 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2011 r., nr [...], WWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. (k. 8 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej wskazane.
Przedmiotem kontroli prowadzonej pod względem zgodności z prawem w rozpoznawanej sprawie była decyzja z dnia [...] lipca 2011 r. oraz poprzedzające jej wydanie postępowanie, prowadzone w nadzwyczajnym trybie wznowieniowym, który polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną, którą w niniejszej sprawie była decyzja z dnia [...] kwietnia 1994 r., celem sprawdzenia, czy jej wydanie nie zostało obarczone którymkolwiek z uchybień wymienionych przez ustawodawcę w art. 145 § 1 kpa, 145a § 1 kpa albo 145b § 1 kpa. Dokonując kontroli legalności niniejszej sprawy Sąd podzielił ustalenia faktyczne organów obu instancji przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań.
Złożenie podania o wznowienie postępowania administracyjnego inicjuje wstępny etap nowego postępowania, w którym organ administracji publicznej określony na podstawie art. 150 § 1-2 kpa powinien dokonać weryfikacji złożonego podania z punktu widzenia podmiotowo-przedmiotowej dopuszczalności jego prowadzenia w omawianym trybie. Przesłankami podmiotowymi o charakterze negatywnym są: złożenie podania przez podmiot nie będący stroną lub nie mającego statusu podmiotu na prawach strony, czy też przez osobę nieposiadającą zdolności do czynności prawnych występującą bez przedstawiciela ustawowego (wyrok NSA z dnia 07.01.2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, lex nr 484887). W takim przypadku organ administracji działając na podstawie art. 149 § 3 kpa obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.
Natomiast w sytuacji nieprawidłowej oceny przesłanek podmiotowo-przedmiotowych, w efekcie której nastąpiło wszczęcie postępowania w omawianym trybie, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania, które z powodu istnienia przesłanki negatywnej jego prowadzenia było bezprzedmiotowe.
W rozpoznawanej sprawie postępowanie w przedmiocie wznowienia zostało wszczęte postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2011 r. Zostało ono oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że stosownie do art. 147 kpa, w przypadku omawianej przesłanki wznowienie postępowania może nastąpić jedynie na żądanie strony. Obowiązkiem PINB było w związku z tym dokładne ustalenie, czy skarżącym przysługiwał ten przymiot i czy postępowanie podlegało wszczęciu, czy też powinno zostać wydane postanowienie o odmowie wznowienia, względnie decyzja o umorzeniu postępowania. Co do zasady jednak, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (wyrok NSA z dnia 20.08.2010 r., sygn. akt II OSK 1332/09, lex nr 737704).
W niniejszej sprawie nie ulegało wątpliwości, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1994 r. została wydana w stosunku do poprzednich właścicieli nieruchomości na której posadowiony został budynek letniskowy, co do którego organ administracji nakazał jego rozbiórkę w trybie art. 37 pb z 1974 r. Podanie o wznowienie postępowania zostało natomiast złożone przez obecnych właścicieli nieruchomości, którzy legitymację czynną do udziału w postępowaniu wznowieniowym wywiedli z faktu zakupu działki nr [...], zlokalizowanej we wsi B., gmina W., na której znajduje się budynek podlegający rozbiórce. W sprawie doszło zatem niewątpliwie do następstwa prawnego o charakterze cywilnoprawnym w stosunku do opisanej powyżej nieruchomości. Jej sprzedaż nie pociągnęła za sobą automatycznie również przejścia na nowych jej właścicieli nałożonego decyzją na podstawie art. 37 pb z 1974 r. obowiązku o charakterze publicznoprawnym.
Decyzja administracyjna stanowi akt administracyjny indywidualny o charakterze zewnętrznym, rozstrzygający sprawę administracyjną co do jej istoty, skierowany do określonego adresata. Decyzje będące ściśle związane z określonym adresatem i sytuacją, w której ten adresat się znajduje nie podlegają na ogół sukcesji na podstawie aktów woli ich adresatów (wyrok NSA z dnia 17.04.2002 r., sygn. akt IV SA 1478/00, lex nr 657088; zob. też S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne. Pojęcia i instytucje zasadnicze, Poznań 1946 r., str. 119). Następstwa praw i obowiązków o charakterze administracyjnym, określonych w ostatecznej decyzji administracyjnej nie można domniemywać. Powinno ono w każdej sytuacji wynikać z przepisów prawa.
Dodatkowo należy dodać, że następstwa prawnego opartego na jednoznacznej normie prawnej nie można wykładać rozszerzająco. Odnosi się ono bowiem do rozwiązań prawnych o charakterze wyjątkowym (A. Matan, w: G. Łaszczyca, Cz. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 346). Podstawą prawną w niniejszej sprawie nie mógł być art. 30 § 4 kpa, ponieważ stanowi on o zbyciu prawa lub śmierci strony w toku postępowania, tzn. od dnia jego wszczęcia do dnia doręczenia decyzji ostatecznej. Przepis ten dotyczy zatem tzw. następstwa procesowego, odnoszącego się do trwającego postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie owo zbycie nastąpiło po zakończeniu postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku rozbiórki, a przed złożeniem podania o wznowienie postępowania administracyjnego. Nie istnieje zatem regulacja prawna, mocą której nastąpiłoby przejście nałożonego na poprzednich właścicieli obowiązku na skarżących.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wypracowany w orzecznictwie sądowym, że nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 pb z 1974 r. kierowany jest do osoby, która dopuściła się samowoli budowlanej. Norma prawna wywodzona z tego przepisu nie nakłada na organ administracji obowiązku wyjaśnienia kwestii własności terenu na którym obiekt został zrealizowany (por. wyrok NSA z dnia 09.04.1998 r., sygn. akt IV SA 942/96, lex nr 43365). Tak samo w odniesieniu do obecnie obowiązującego art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) w orzecznictwie sądowym zauważa się, że nie znajduje do niego zastosowanie art. 30 § 4 kpa. O tym do kogo powinno być skierowane w takiej sprawie orzeczenie przesądza bowiem samodzielnie treść art. 52 prawa budowlanego. Wymienienie w tym przepisie w pierwszej kolejności inwestora nie jest przy tym przypadkowe.
Dlatego też w pierwszej kolejności do niego powinna być kierowana wydana w tym przedmiocie decyzja, zwłaszcza gdy jego tożsamość nie budzi wątpliwości i w dalszym ciągu korzysta z obiektu lub jego części będącej przedmiotem przeprowadzonych przez niego robót budowlanych a w chwili realizacji robót był właścicielem (współwłaścicielem) lub zarządcą obiektu budowlanego. Przy wyzbywaniu się własności lub współwłasności obiektu budowlanego inwestor powinien liczyć się z obowiązkami jakie mogą być na niego nałożone w trybie art. 52 prawa budowlanego i możliwość wykonania tych obowiązków sobie zabezpieczyć, np. poprzez odpowiednie zapisy w zawieranych umowach (wyrok NSA z dnia 08.02.2001 r., sygn. akt II SA/Ka 859/99, lex nr 655320).
Z uwagi na podniesione powyżej argumenty, za nieistotne dla rozpoznania niniejszej sprawy należało uznać argumenty podniesione w skardze, dotyczące przesłanek materialnoprawnych zastosowania art. 37 pb z 1974 r.
Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie 1 działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2011 r.
Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien powtórnie poddać analizie przesłanki podmiotowo-przedmiotowe przesądzające dopuszczalność prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania w trybie wznowieniowym. Uznawszy, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony, postępowanie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Ubocznie należy w tym miejscu dodać, że ewentualne wyłączenie możliwości prowadzenia postępowania w trybie wznowienia nie oznacza, że nie byłoby możliwe wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 1994 r., zważywszy na argumenty poniesione przez skarżącego w piśmie z dnia 7 sierpnia 2009 r.
W punkcie 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa wskazał, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana.
W punkcie 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 ppsa zasądził od WWINB na rzecz skarżących solidarnie 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.